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1、 教育均衡發(fā)展需要體制創(chuàng)新 國家教育發(fā)展研究中心 楊銀付 如果說教育公平可以分為入學(xué)機(jī)會(huì)的公平、教育資源配置的公平和教育質(zhì)量的公平三個(gè)層 次、三個(gè)維度的話,我國現(xiàn)在正處于從入學(xué)機(jī)會(huì)公平向教育資源配置公平的發(fā)展過程中。 在教育資源的均衡配置中,布局調(diào)整和辦學(xué)條件的均衡是基礎(chǔ),教師資源的均衡是關(guān)鍵, 生源的均衡則是突破。 義務(wù)教育不僅是社會(huì)發(fā)展的助推器,而且應(yīng)該是社會(huì)發(fā)展的均衡器 教育是一項(xiàng)戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)。 教育使人成為人, 教育通過人的發(fā)展而實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。 它是社會(huì) 發(fā)展的助推器,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)全面進(jìn)步的基本動(dòng)力。對(duì)于一個(gè)人來說,對(duì)于一個(gè)國家 來說,對(duì)于整個(gè)全球來說,教育都是一項(xiàng)戰(zhàn)略性的投
2、資。 另一方面,教育又是一項(xiàng)崇高的事業(yè),義務(wù)教育尤其如此。它不僅是社會(huì)發(fā)展的助推器, 而 且應(yīng)該是社會(huì)發(fā)展的均衡器,應(yīng)該是促進(jìn)社會(huì)公平、改變社會(huì)分層、建設(shè)和諧社會(huì)的重要手段。 如果說可持續(xù)發(fā)展就是要求做到上一代人的發(fā)展不能給下一代人的發(fā)展造成障礙, 那么教育就是 要進(jìn)一步做到上一代人的不發(fā)展不給下一代人的發(fā)展造成障礙。 人人都有權(quán)利接受應(yīng) 這也就是要求全民教育, 要求面向全民的高質(zhì)量的教育和公平的教育 是富人,他在東部還是西部,他在城市還是鄉(xiāng)村 有的教育, 使他在原有的基礎(chǔ)上有所發(fā)展, 在天賦允許的范圍內(nèi)充分發(fā)展, 而不因?yàn)樗歉F人還 義務(wù)教育和非義務(wù)教育具有共同的屬性, 也具有不同的特性。
3、這種不同的特性表現(xiàn)在非義務(wù) 教育是競爭性的, 而義務(wù)教育是非競爭性的。 國家立法下的義務(wù)教育應(yīng)該保障其在一定標(biāo)準(zhǔn)下的 資源充分性和公平擁有性。 整體來講, 義務(wù)教育不是英才教育而是國民教育, 不是淘汰性教育而 是普及性教育, 不是選擇性教育而是發(fā)展性教育, 不是競爭性教育而是保障性教育。 由于這一點(diǎn), 從實(shí)際出發(fā),非義務(wù)教育階段,可以提 “和諧發(fā)展 ”;而義務(wù)教育階段,應(yīng)該堅(jiān)持 “均衡發(fā)展 ”。 我國正處于從入學(xué)機(jī)會(huì)公平向教育資源配置公平的發(fā)展過程中 義務(wù)教育應(yīng)該均衡發(fā)展。 但由于我國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不平衡和長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的 影響,以及其他多種原因,目前在義務(wù)教育的資源配置(師資質(zhì)量、
4、生源質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)投入等 )和質(zhì) 量水平 (教育教學(xué)質(zhì)量 )等方面存在著巨大的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差別,校與校之間的發(fā)展也很不平 衡。如果說教育公平可以分為入學(xué)機(jī)會(huì)的公平、 教育資源配置的公平和教育質(zhì)量的公平三個(gè)層次、 三個(gè)維度的話,我國現(xiàn)在正處于從入學(xué)機(jī)會(huì)公平向教育資源配置公平的發(fā)展過程中。 多年來, 為了確保我國義務(wù)教育的基本普及, 中央和地方各級(jí)政府采取多種有力措施, 向弱 勢地區(qū)和弱勢人群傾斜。 普及九年義務(wù)教育的難點(diǎn)在貧困地區(qū)、 貧困農(nóng)村和貧困家庭, 因此也成 為政府努力的重點(diǎn)。 “九五 ”和“十五 ”期間,為促進(jìn)中西部地區(qū)普及九年義務(wù)教育,國家實(shí)施第一 期和第二期 “貧困地區(qū)義務(wù)教育工程 ”
5、,中央財(cái)政分別投入 39 億元和 50 億元,加上地方配套資金, 有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的普及。 目前中央財(cái)政又分 4 年投入 100 億元用 于西部地區(qū) “農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程 ”,大力實(shí)施國家西部地區(qū) “兩基 ”攻堅(jiān)計(jì)劃。 針對(duì)義務(wù)教育階段的不均衡和薄弱環(huán)節(jié), 國家采取有力措施, 鞏固普及成果。 要求各地繼續(xù) 組織實(shí)施 “東部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援西部貧困地區(qū)學(xué)校工程”、 “大中城市學(xué)校對(duì)口支援本省 (自治 區(qū)、直轄市 )貧困地區(qū)學(xué)校工程 ”和對(duì)西部地區(qū) “兩基 ”攻堅(jiān)縣教育對(duì)口支援工作。要求把農(nóng)村初中 義務(wù)教育作為普及九年義務(wù)教育鞏固提高的重點(diǎn), 采取措施切實(shí)降低農(nóng)村初中
6、輟學(xué)率。 將殘疾兒 童少年的義務(wù)教育作為普及九年義務(wù)教育鞏固提高工作的重要任務(wù)。 重視解決流動(dòng)人口子女接受 義務(wù)教育問題, 以流入地區(qū)政府管理為主, 以全日制公辦中小學(xué)為主, 依法保障流動(dòng)人口子女接 受義務(wù)教育的權(quán)利。繼續(xù)抓好農(nóng)村女童教育。為保障貧困家庭兒童接受義務(wù)教育,免課本費(fèi)、 免 雜費(fèi)、補(bǔ)助貧困住宿生生活費(fèi)的 “兩免一補(bǔ) ”政策惠及 3500 萬以上貧困學(xué)生。 以上措施,極大地促進(jìn)了我國義務(wù)教育的發(fā)展。但是進(jìn)一步的均衡發(fā)展必須進(jìn)行體制創(chuàng)新。 關(guān)于義務(wù)教育的管理體制和投入體制 2001 年以來明確的 “國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下、地方政府負(fù)責(zé),分級(jí)管理、以縣為主 ”的管理體制促進(jìn) 了我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)
7、展,但應(yīng)該得到進(jìn)一步完善和發(fā)展。我國正在建設(shè)社會(huì)主義法治國家。 在一個(gè)現(xiàn)代法治國家, 哪一級(jí)的立法機(jī)構(gòu)通過法律, 那么那一級(jí)的政府應(yīng)該對(duì)這個(gè)法律的實(shí)施負(fù) 總責(zé)。例如,在我國,全國人大 1986 年通過了中華人民共和國義務(wù)教育法 ,那么中央人民政 府就應(yīng)該對(duì)這項(xiàng)法律的實(shí)施負(fù)總責(zé), 而地方各級(jí)人民政府都不能違背此項(xiàng)法律。當(dāng)然, 地方各級(jí) 人民政府可以在本區(qū)域內(nèi)提出更高的要求, 例如有的東部省份提出普及教育的水平應(yīng)該進(jìn)一步提 高,但假如他們通過立法提高普及水平,同級(jí)的政府同樣對(duì)這個(gè)區(qū)域性法律法規(guī)的實(shí)施負(fù)總責(zé)。 如果沒有這樣一個(gè)法理基礎(chǔ),你就很難理解 “管理以縣為主, 投入分級(jí)負(fù)擔(dān) ”,雖然我們贊成這
8、樣 一種精神, 但聽起來卻違背了事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則。 而在我們前面的法理基礎(chǔ)下, 我們就能 夠理解 “以縣為主 ”的真正含義,也容易理解事財(cái)統(tǒng)一的原則。這就是: “以縣為主 ”實(shí)際上是縣級(jí) 政府受中央政府委托管理本區(qū)域內(nèi)的義務(wù)教育。 按照事責(zé)與財(cái)責(zé)相統(tǒng)一、 事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原 則,中央和地方各級(jí)政府都負(fù)有發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任, 這也就包括根據(jù)國家分稅制度安排的 中央和地方各級(jí)財(cái)政, 這也就是向 “分級(jí)負(fù)擔(dān)型 ”義務(wù)教育投入體制的重大轉(zhuǎn)變。 但強(qiáng)調(diào)提供公共 服務(wù)的中央政府對(duì)九年義務(wù)教育負(fù)總責(zé), 明確中央政府發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任, 進(jìn)一步意味著 中央政府應(yīng)當(dāng)確保按照國家義務(wù)教育辦學(xué)基本標(biāo)
9、準(zhǔn)最終補(bǔ)足經(jīng)費(fèi)。 而鑒于今天我國區(qū)域之間、 城 鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大不平衡性和差異性,強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)就更具有現(xiàn)實(shí)意義。 在教育資源的均衡配置中,布局調(diào)整和辦學(xué)條件的均衡是基礎(chǔ),教師資源(可以說是最重要 的 “辦學(xué)條件 ”的)均衡是關(guān)鍵,生源的均衡則是突破。在明確了義務(wù)教育的管理體制和投入體制 的大原則后,針對(duì)我們現(xiàn)在的體制狀況,我們所需要做的具體體制創(chuàng)新和工作包括: 辦學(xué)條件的均衡 要改革城鄉(xiāng)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)撥款方式, 均衡撥付城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi), 促進(jìn)辦學(xué)條件的均衡 化。由于改革需要逐步推進(jìn),均衡發(fā)展可以率先在縣域然后在省域取得突破。 目前北京、上海已 在進(jìn)行這項(xiàng)改革。 教師資源的均衡 教師是
10、學(xué)校的第一資源,擇校主要是擇師。要使學(xué)生不流動(dòng),首先教師要流動(dòng)。要合理、良 性流動(dòng),走向教師資源配置的均衡化。需要進(jìn)一步完善教師工資制度,促進(jìn)教師工資的規(guī)范化, 縮小校與校之間教師工資差距。在法國等不少國家,教師作為國家公務(wù)員,同級(jí)同類教師都拿一 樣的中央財(cái)政工資。而目前我國中小學(xué)教師工資制度存在著一定程度上的體制性缺陷,工資構(gòu)成 中過分依賴學(xué)校補(bǔ)貼, 而缺陷就在于部分收費(fèi)進(jìn)入分配,成為單位補(bǔ)貼而進(jìn)入工資總構(gòu)成。這種 狀況必須按照陽光工資”的政策要求而得到有效的改變。目前浙江一些地市和廣州市等地方已開 始進(jìn)行此項(xiàng)改革。當(dāng)然,在教師工資制度上,首先要執(zhí)行統(tǒng)一的國家規(guī)定的工資標(biāo)準(zhǔn),目前一些 地方仍
11、在執(zhí)行不同的工資標(biāo)準(zhǔn)。 有的同志指岀,僅僅教師工資制度的改革還不足以促進(jìn)教師資源的良性流動(dòng)和均衡化。的確 如此,如果地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展差距過大,弱勢地區(qū)教師的配置就可能存在問題, 艱苦地區(qū)合格教師派不進(jìn)去,或者派進(jìn)去又發(fā)生流失。為此,更為基礎(chǔ)性的,建議借鑒日本、韓 國及歐洲許多國家的經(jīng)驗(yàn),考慮對(duì)中小學(xué)教師實(shí)行教育公務(wù)員或參照公務(wù)員的管理。這樣就可以 依法對(duì)教師實(shí)行旨在均衡的合理調(diào)配。這也就可以依法建立和有效實(shí)施教師輪換制度和城鎮(zhèn)教師 鄉(xiāng)村服務(wù)期制度。 在目前教師公務(wù)員法律地位尚未明確的情況下,我們也不能無所作為或消極等待,還要做我 們能做的事。例如,在不同學(xué)校教師崗位的設(shè)置上,一
12、定要科學(xué)和公平設(shè)崗”,甚至對(duì)農(nóng)村貧困 地區(qū)和薄弱學(xué)校有所傾斜。為了避免教師流失,教師管理要從身份管理”向崗位管理”轉(zhuǎn)變。為 了避免弱勢地區(qū)、弱勢學(xué)校優(yōu)秀教師的流失,建議可考慮依法建立類似體育人才流動(dòng)的轉(zhuǎn)會(huì)制”, 以利流失學(xué)校培養(yǎng)新的優(yōu)秀教師。還要開展學(xué)校結(jié)對(duì)子、教師手拉手等互助活動(dòng)并建立相應(yīng)的評(píng) 價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系。 生源的均衡 為了促進(jìn)義務(wù)教育階段生源的均衡化,需要進(jìn)一步改革高中階段招生制度。一些地方已在做 的將重點(diǎn)高中招生名額分配到初中校的做法,具有重要的積極意義。一方面,校與校之間的應(yīng)試 競爭將弱化,有助于初中校全面實(shí)施素質(zhì)教育;另一方面,如果較為平等地分配重點(diǎn)高中招生名 額,愿意留在條件
13、較差的初中校學(xué)習(xí)的學(xué)生實(shí)際上將有更高的機(jī)會(huì)考入重點(diǎn)高中,而這項(xiàng)政策如 果得到長期執(zhí)行, 必將引導(dǎo)初中校生源流向,逐步遏止義務(wù)教育階段的擇校傾向,改善薄弱初中 校生源質(zhì)量,最終有利于促進(jìn)義務(wù)教育階段的均衡發(fā)展,學(xué)生擇校也逐步擇無可擇” 這樣一種招生制度改革并不影響高中教育的質(zhì)量。高中階段教育具有不同于義務(wù)教育階段教 育的屬性,但從世界范圍來看,整個(gè)中等教育的性質(zhì)正在發(fā)生變化,即從被視為高等教育的預(yù) 備”到被視為 初等教育的延伸”而即使從高中精英教育的角度或國家有關(guān)人才戰(zhàn)略看,將重點(diǎn) 高中招生名額分配到初中校,對(duì)這些高中并無太大影響,各初中校名列前茅的人才仍然集中在這 些高中校。 以共享促均衡 為了促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展和教育質(zhì)量的提高,教育資源共享制度還需要進(jìn)一步發(fā)育。以 勞動(dòng)技術(shù)教育為例, 如果校校分割,學(xué)校將無力配備一些大型勞動(dòng)技術(shù)教育設(shè)施,而即或個(gè)別學(xué) 校有能力配備,利用率也不高。教育資源的整合和共享將改善這一狀況,這也是另一種意義上的 辦學(xué)條件均衡化。 而充分發(fā)揮現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的重要作用, 促進(jìn)
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