農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題初探畢業(yè)論文

1、目目 錄錄 摘 要.1 前 言.2 一、我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn) 狀 .2 (一)我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成效顯著.2 (二)有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀.2 二、我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及原因分 析 .3 (一)我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題.3 1.集體土地所有權(quán)主體不明確,集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)法得到保護(hù).3 2.土地流轉(zhuǎn)主體權(quán)利不明確,流轉(zhuǎn)程序等不規(guī)范.3 3.土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不夠規(guī)范，容易造成人為混亂.3 (二)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的原因.4 1.忽視了農(nóng)業(yè)用地集中的前提和條件.4 2.現(xiàn)行土地制度本身的缺陷.4 3.基層政府職能沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)

2、變.4 三、從法律上完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義. .5 (一)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè).5 (二)可以使土地自身價(jià)值充分實(shí)現(xiàn).5 (三)有利于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民整體素質(zhì)和觀念的提升.5 四、完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的建議. .6 (一)適當(dāng)允許宅基地和非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn).6 (二)加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和管理.7 （三）充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益 .7 結(jié) 語(yǔ).8 參考文獻(xiàn).9 致 謝.10 農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題初探農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題初探 摘摘 要：要：當(dāng)前，“三農(nóng)”問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。隨著農(nóng) 村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 特

3、別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的推廣和農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的不斷轉(zhuǎn)移,農(nóng)村 集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快,規(guī)模不斷擴(kuò)大。但在我國(guó)，農(nóng)村集體土地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)過(guò)程中仍出現(xiàn)諸多問(wèn)題，例如集體土地所有權(quán)主體不明確,集體土地使用權(quán)的流 轉(zhuǎn)無(wú)法得到保護(hù)，土地流轉(zhuǎn)主體權(quán)利不明確,流轉(zhuǎn)程序等不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不夠 規(guī)范，容易造成人為混亂等。究其原因，主要是現(xiàn)行土地制度本身的一些歷史局限 性以及政府職能需要進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)變。據(jù)此，本文提出了一些完善農(nóng)村集體土地使 用權(quán)流轉(zhuǎn)制度法律制度的建議，以期完善我國(guó)的相關(guān)立法，促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用 權(quán)流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展。 關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體；土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；宅基地使用權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

4、 exploration of the rural collective land use right abstract: at present, the three rural issue has become a hot social issue of common concern. with the development of rural economy, particularly the promotion of industrial management of agriculture and rural labor to urban shifting of rural collec

5、tive land use right transfer significantly faster, is expanding. but in china, the rural collective land use rights in the circulation of many problems still occur, such as collective land ownership is not clear, collective land use right can not be protected, the right not to clear the main land tr

6、ansfer, transfer procedures are not standardized, land transfer procedures not standardized, easily lead to confusion and other man-made. the reason is mainly the current land system itself and some of the historical limitations of some government functions need to change. accordingly, this paper pu

7、ts forward some rural collective land use rights transfer system, the recommendations of the legal system in order to perfect the relevant legislation, the promotion of rural collective land use rights transfer system development. key words: rural collective; land use rights; circulation; rural land

8、 use right; right to land contractual management 前前 言言 隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的推廣和農(nóng)村勞動(dòng)力向城市 的不斷轉(zhuǎn)移,農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快,規(guī)模不斷擴(kuò)大。目前,如何引導(dǎo)、 完善、規(guī)范農(nóng)戶進(jìn)行集體土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn), 是擺在我們面前的重大課題，但 我國(guó)在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的立法還不盡完善，有待進(jìn)一步改進(jìn)。本文通過(guò)對(duì) 農(nóng)村土地制度中土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及原因分析，提出了一些完善農(nóng)村土 地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議，對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行探析。 一、一、 我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀我國(guó)農(nóng)村集體土

9、地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀 （一）（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成效顯著我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成效顯著 我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)總體尚處于起步階段，但近年來(lái)已取得了一定的成效。 首先是推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在廣大農(nóng)村，除了少數(shù)戶與戶之間的小面積土 地轉(zhuǎn)包外，大部分都正在由規(guī)模經(jīng)營(yíng)的接包大戶對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行使用，很多經(jīng)濟(jì)效 益好的經(jīng)濟(jì)作物，基本上都完成了產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其次是促進(jìn)了農(nóng)村 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的大幅增長(zhǎng)。由于農(nóng)戶可獲得相對(duì)穩(wěn)定的轉(zhuǎn)租收入和作為農(nóng) 業(yè)工人所獲得務(wù)工收入，因而在土地流轉(zhuǎn)較多的地方，農(nóng)民收入普遍提高；同時(shí)， 經(jīng)營(yíng)者為獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益，通過(guò)采取擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的方式，以

10、獲得更大的規(guī)模 效益。第三是多種渠道增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資金收入。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營(yíng) 者一般都需要加大資金和科技的投入來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；a(chǎn)，從而使農(nóng)業(yè)發(fā)展的 后勁大大增強(qiáng)。1 （二）（二）有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定 1982 年,我國(guó)憲法第 10 條和土地管理法第 8 條都規(guī)定:“城市的土地 屬于國(guó)家所有,農(nóng)村和市郊的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有,宅 基地和自留地,也屬于集體所有。 ”1988 年,憲法增加了“土地使用權(quán)可以依照 法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的內(nèi)容,在立法上明確了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法地位。 1995 年,我國(guó)擔(dān)保法否

11、認(rèn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用作抵押, 但允許 附著于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的收益可以成為抵押權(quán)的客體。同時(shí),該法明確規(guī)定:“抵押 人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒灘、荒丘等四荒地的土地使 用權(quán)可以抵押”,“以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的土地使 用權(quán)同時(shí)抵押。 ” 2002 年,我國(guó)農(nóng)村土地承包法的出臺(tái),標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度邁上了 一個(gè)新的臺(tái)階,該法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、程序等問(wèn)題都作了比較詳盡的規(guī) 定。2005 年 3 月,農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法對(duì)土地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同等等也作了比較詳細(xì)的規(guī)定。但上述兩部 法律

12、規(guī)定的實(shí)質(zhì)在于使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不能改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途,對(duì)于由農(nóng)地向 集體非農(nóng)建設(shè)用地、國(guó)有土地方面的流轉(zhuǎn)則未予涉及，這樣就有了它的歷史的局限 性。2此外,我國(guó)最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定 這一司法解釋也規(guī)定改變農(nóng)業(yè)用途屬嚴(yán)重違約情形可以作為合同解除的正當(dāng)事由。 目前已實(shí)施的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例,對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地的 轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等均作了詳盡的規(guī)定，但對(duì)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面， 除農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)外,農(nóng)村宅基地使用權(quán)和非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)。 二、二、 我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及原因分析我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的

13、問(wèn)題及原因分析 ( (一一) )我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題 1.1.集體土地所有權(quán)主體不明確集體土地所有權(quán)主體不明確, , 集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)法得到保護(hù)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)法得到保護(hù) 我國(guó)土地管理法第 10 條規(guī)定:“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體 所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng) 村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、 管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。 ”這 雖然從法律上明確了目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“三級(jí)所有,組

14、為基礎(chǔ)”的現(xiàn)狀,但實(shí) 踐中對(duì)于集體土地所有權(quán)行使的主體是無(wú)法界定的。有學(xué)者認(rèn)為,集體所有權(quán)其實(shí)是 不存在的,現(xiàn)有的集體所有權(quán)其實(shí)就是國(guó)家所有權(quán),其認(rèn)為“國(guó)家依然是土地的真正 所有者,鄉(xiāng)村集體只是最低一級(jí)的代理人” 。3在實(shí)踐中,表現(xiàn)為農(nóng)村集體土地所有權(quán) 和使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)受到限制,農(nóng)戶不能根據(jù)自己的意愿對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行分配和流 轉(zhuǎn)。在這種情況下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的土地界限并不明確，造成土地所有權(quán)和使用 權(quán)主體的不明確，無(wú)法確定農(nóng)村土地到底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有還是農(nóng)民集 體所有，農(nóng)戶不能完全得到自己所要求的經(jīng)濟(jì)效益，這樣就嚴(yán)重?fù)p害了他們的合法 權(quán)益。 2.2. 土地流轉(zhuǎn)主體權(quán)利不明確土地流轉(zhuǎn)

15、主體權(quán)利不明確, ,流轉(zhuǎn)程序等不規(guī)范流轉(zhuǎn)程序等不規(guī)范 目前,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程不科學(xué)、不完善,流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和 規(guī)范。主要表現(xiàn)在：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)合同約定或只有口頭約定;沒(méi)有明確規(guī)定土地流 轉(zhuǎn)合同中出讓方和受讓方之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,更無(wú)違約責(zé)任和保障條款;沒(méi)有明 確受讓方所搭建的臨時(shí)建筑物將來(lái)復(fù)耕時(shí)的費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主體等等，農(nóng)戶出讓土地之 后，由于未簽訂相關(guān)出讓合同，合法權(quán)益無(wú)法得到法律保障。與此相關(guān)的農(nóng)村土地 流轉(zhuǎn)程序也不規(guī)范，比如受讓方不是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者 或使用權(quán)擁有者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,而是與縣級(jí)某部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂協(xié)議,嚴(yán)重違 反了農(nóng)村土地集體所有制及

16、相關(guān)的法律、政策。 3.3.土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不夠規(guī)范，容易人為造成混亂土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不夠規(guī)范，容易人為造成混亂 土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范具體體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)程序和手續(xù)等的不規(guī)范。在實(shí)際操作中， 這種不規(guī)范主要體現(xiàn)在：隨意將土地轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng) 營(yíng)；在沒(méi)有獲得農(nóng)民同意的情況下，隨意代表承包戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，造成一地 多合同的現(xiàn)象，人為造成土地流轉(zhuǎn)混亂；大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)沒(méi)有簽訂書(shū)面 合同，只是口頭協(xié)議，隨意性較大，甚至未進(jìn)行鑒證和公證。4 ( (二二) )存在問(wèn)題的原因分析存在問(wèn)題的原因分析 1.1.忽視了農(nóng)業(yè)用地集中的前提和條件忽視了農(nóng)業(yè)用地集中的前提和條件 要使農(nóng)業(yè)用地集中，

17、必須具備三個(gè)條件：第一, 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力參加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從 土地上轉(zhuǎn)移出去；第二,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者有能力經(jīng)營(yíng)數(shù)量比較多的土地； 第三, 建立有效的社會(huì)服務(wù)體系。這三個(gè)條件缺一不可。5此外,還須完善土地使用 調(diào)節(jié)機(jī)制,主要是完善土地管理制度和土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度,促進(jìn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn) 讓和土地的相對(duì)集中。目前在我國(guó)只有東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的郊區(qū)符合 上述條件。在這些地區(qū),第二、第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá),大部分農(nóng)民已經(jīng)在非農(nóng)產(chǎn)業(yè) 中找到了穩(wěn)定的就業(yè)方式，不再參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。當(dāng)?shù)氐牡诙⒌谌a(chǎn)業(yè)已經(jīng)能 夠投資和補(bǔ)貼農(nóng)業(yè),不僅可以具備相對(duì)集中土地的條件,而且還有條件建立有效的土 地管理制度和土

18、地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度，但我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村目前尚不具備這些條件。 6在不具備條件的情況下,集中農(nóng)民的土地搞規(guī)模經(jīng)營(yíng),或者搞大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)建設(shè),顯然 是不符合我國(guó)國(guó)情的。不顧實(shí)際條件地集中土地搞規(guī)模經(jīng)營(yíng),甚至使用行政權(quán)力強(qiáng)制 回收農(nóng)民的承包權(quán),只能造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的落后和嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。 2.2.現(xiàn)行土地制度本身的缺陷現(xiàn)行土地制度本身的缺陷 家庭承包經(jīng)營(yíng)體制是在中國(guó)社會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)折的特殊情形下形成建立的,它的產(chǎn) 生是在改革的洪流中,參照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，依靠農(nóng)民群眾的力量推動(dòng)建立的， 這就注定了其制度本身的不完善性、局限性及其發(fā)展、變遷的長(zhǎng)期性。7特別是隨 著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這種制度的本身的缺陷表現(xiàn)

19、得越來(lái)越突出:土地使用權(quán)內(nèi) 涵模糊,且缺乏有效的法律保護(hù)；沒(méi)有協(xié)調(diào)好土地集體所有和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán) 之間的矛盾,當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生侵犯農(nóng)民承包權(quán)的行為時(shí),現(xiàn)行有法律、法規(guī)中沒(méi) 有解決的方案；缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制, 在現(xiàn)行制度的安排下,農(nóng)戶土地使用權(quán)的 流轉(zhuǎn)只能通過(guò)農(nóng)民的轉(zhuǎn)包和集體的調(diào)整來(lái)流動(dòng)等等。8理論上的不足,從而導(dǎo)致政策、 法律上的不明確,進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)際操作上的困難。 3.3.基層政府職能沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變基層政府職能沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變 當(dāng)前基層政府的職能沒(méi)有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要進(jìn)行根本的轉(zhuǎn)變, 主要表現(xiàn)為基 層政府的越權(quán)行為,沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定勢(shì)。9在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,基層政府和農(nóng) 戶之間

20、的關(guān)系就是管理和被管理的關(guān)系，農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)完全受集體經(jīng)濟(jì)組織的支 配,在這種思想觀念的影響下,農(nóng)村集體總是有意無(wú)意對(duì)農(nóng)民的土地是否流轉(zhuǎn)權(quán)利進(jìn) 行干涉?；鶎诱谕恋厥褂梅矫鎽?yīng)發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)的職能，盡量減少行政強(qiáng)制。 三、從法律上完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實(shí)意義三、從法律上完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實(shí)意義 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，土地做為農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的生產(chǎn)要素，不僅是寶貴的自然 資源，還是一種資產(chǎn)，具有商品屬性。10由此可見(jiàn)，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)的基本要求，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。對(duì)于農(nóng)村宅基 地的自由流轉(zhuǎn)，政府最為擔(dān)心的就是農(nóng)民一旦隨意出售住宅，就

21、可能會(huì)出現(xiàn)大量的 人無(wú)家可歸，不但增加社會(huì)的不穩(wěn)定性，更不利于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的保護(hù)。11對(duì)于 前一種情況，我認(rèn)為沒(méi)有必要擔(dān)心，要相信農(nóng)民自身的社會(huì)責(zé)任感，如果沒(méi)有其他 居所，農(nóng)民一般不會(huì)隨意流轉(zhuǎn)自己的居所；對(duì)于后一種情況，我國(guó)已經(jīng)建立了一系 列相關(guān)的法律法規(guī)，非法占用農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)的行為會(huì)受到行政處罰或者刑事制裁， 只要加大執(zhí)法力度，就不會(huì)大量出現(xiàn)違法占用農(nóng)用地的現(xiàn)象。 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面: （一）有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)（一）有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè) 為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地政府往往廣泛進(jìn)行招商引資,這樣必然需要征用更多的土 地。如果集體非農(nóng)建設(shè)用地可

22、以自由流轉(zhuǎn),那么許多政府以及投資者就會(huì)將目光轉(zhuǎn)向 城鄉(xiāng)接合部,因?yàn)檫@些地區(qū)的硬件設(shè)施可能不會(huì)比城區(qū)差，且相對(duì)城市本身來(lái)說(shuō)，地 廣人稀，有利于搞活經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也進(jìn)行可加大了城市化建設(shè)。12 ( (二）可以使土地自身價(jià)值充分實(shí)現(xiàn)二）可以使土地自身價(jià)值充分實(shí)現(xiàn) 糧食并不是保障農(nóng)民生活的惟一來(lái)源，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，地租、股息、紅利也可以 作為收入的一部分來(lái)保障生存。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)符合我國(guó)的國(guó)情和發(fā) 展趨勢(shì)。13隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、第二、第三產(chǎn)業(yè)的興起、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)、 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性逐漸變小，推動(dòng)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以 使土地發(fā)揮其余熱，避免耕地的閑置和浪費(fèi)。 ( (三

23、三) ) 有利于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民整體素質(zhì)和觀念的提升有利于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民整體素質(zhì)和觀念的提升 關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的作用和效果,學(xué)術(shù)界普遍給予積極評(píng)價(jià)。 劉啟明認(rèn)為,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),有利于促進(jìn)農(nóng)村土地資源在土地經(jīng)營(yíng)者之間 合理流動(dòng),優(yōu)化土地資源配置,加快農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；图s化的進(jìn)程；有利于加 快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。通過(guò)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn), 使土地相對(duì)集中于農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)大戶手中,為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)提供廣闊的發(fā)展空間； 有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過(guò)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn) ,使土地相對(duì)集中,便于統(tǒng)一規(guī)劃； 有利于新技術(shù)的運(yùn)用和新品種的推廣,特別是高效經(jīng)濟(jì)作物的開(kāi)發(fā),從

24、而使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 發(fā)展變化；有利于吸納各種社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)的綜合開(kāi)發(fā)利用,促進(jìn)農(nóng)村 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的建立,是吸納社會(huì)閑散資金投入農(nóng)業(yè)的有效 途徑。特別是土地使用權(quán)流向社會(huì)的開(kāi)放,對(duì)農(nóng)業(yè)的綜合開(kāi)發(fā)具有重要意義,有利于 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田水利工程的改造。14 蔣文華等認(rèn)為,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和 農(nóng)民增收。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立, 改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè) 化狀態(tài) ,解除了土地對(duì)這些農(nóng)民的束縛,促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 ,推動(dòng)了 城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。 劉友凡認(rèn)為 ,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)民觀念的更新和科技

25、素質(zhì)的提高。 一方面 ,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng),增強(qiáng)了農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和開(kāi)放意識(shí), 破除了封閉保守、自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想,解除了農(nóng)民世世代代對(duì)土地的依賴,形 成了多元化的農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。另方面,隨著土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和“一優(yōu)兩高” 農(nóng)業(yè)的大面積推廣,農(nóng)民對(duì)知識(shí)和技術(shù)的渴求愈來(lái)愈強(qiáng)烈,對(duì)市場(chǎng)信息、市場(chǎng)行情的 把握愈來(lái)愈敏銳,學(xué)科學(xué)、學(xué)技術(shù)已成為新一代農(nóng)民的追求。15 四、完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的建議四、完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的建議 （一）適當(dāng)允許農(nóng)村宅基地和非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)（一）適當(dāng)允許農(nóng)村宅基地和非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn) 土地管理法第 62 條的規(guī)定“農(nóng)村村民

26、一戶只能擁有一處宅基地”現(xiàn)在已不 合時(shí)宜，應(yīng)予刪除或加以修改。目前在我國(guó)農(nóng)村，一戶家庭擁有兩處甚至兩處以上 住宅的現(xiàn)象非常普遍，農(nóng)民向其他村民出售自己其中一處住宅的現(xiàn)象也有很多，可 見(jiàn)該法律規(guī)定已不符合社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀。該法律對(duì)一戶村民擁有兩處以上宅基地應(yīng) 承擔(dān)什么法律責(zé)任并沒(méi)有規(guī)定，而僅僅規(guī)定了村民出賣(mài)或出租住房后的后果，即再 申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。那么在城市房屋產(chǎn)權(quán)登記制度已經(jīng)基本完備，而農(nóng)村房 屋產(chǎn)權(quán)登記制度基本為零的情況下，城市居民是否只能擁有一處住宅呢？如果要限 制農(nóng)民只能擁有一戶住宅，那么對(duì)城市居民也應(yīng)當(dāng)限制。只有這樣才能在立法上實(shí) 現(xiàn)平等，從而從法律的層面保障廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。

27、16 土地管理法規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法 申請(qǐng)國(guó)有土地。農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建 設(shè)。因此當(dāng)需要使用農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)時(shí)，必須先由政府將該農(nóng)村集體 所有的土地進(jìn)行征用，然后再由政府出面，將該土地出讓給開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)，或者直接 用于公共工程的建設(shè)。對(duì)于農(nóng)民補(bǔ)償多少及如何補(bǔ)償由政府和農(nóng)民協(xié)商，而政府將 征用土地出讓給開(kāi)發(fā)商的價(jià)格則由政府確定，或由政府與開(kāi)發(fā)商協(xié)商確定，農(nóng)民無(wú) 權(quán)干涉，于是在不知情的情形下利益受損。17因此，我們認(rèn)為當(dāng)前的土地征用制度 不妥，首先，應(yīng)把征用嚴(yán)格限制公共利益需要范圍內(nèi)，除此之外需要將集體土地轉(zhuǎn) 為國(guó)有的

28、，必須按等價(jià)交易的原則予以收購(gòu)，最大限度地減少農(nóng)民的損失。其次， 應(yīng)盡可能打破對(duì)受讓主體的地域和所有權(quán)限制。除國(guó)家法律明確規(guī)定必須使用國(guó)有 土地的主體以外，任何經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人都可以有償使用集體非農(nóng)建設(shè)用地。建立和 完善農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)自愿、有償、有期限、規(guī)范化流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度， 集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行自由流通，以充分實(shí)現(xiàn)土地的原本價(jià)值。 我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已取得了很大成效，在解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村的問(wèn)題上發(fā) 揮了很大的作用。鑒于此，筆者希望通過(guò)立法，在適度允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基 地使用權(quán)和非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以此使農(nóng)民能夠增加其收入，保障其合法 權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

29、的發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。 （二）加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和管理（二）加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和管理 1.1.完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度 目前在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的最大障礙是,土地依然是大多數(shù)農(nóng)民生活的基本保 障。因此,要真正實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就必須在減輕農(nóng)民稅賦負(fù)擔(dān)的同時(shí),建立農(nóng)村 社會(huì)保障基金, 完善各種社會(huì)保障措施。18只有這樣,才能防止農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn) 移之后因缺乏必要的社會(huì)保障而帶來(lái)的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。 2.2.明確轉(zhuǎn)讓的期限明確轉(zhuǎn)讓的期限 關(guān)于轉(zhuǎn)讓的期限,我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方約定, 在法律上很難對(duì)轉(zhuǎn)讓的具體期 限做出明確的規(guī)定,因?yàn)檗D(zhuǎn)讓的方式各不相同

30、,所以期限的長(zhǎng)短也不完全一樣,例如承 包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部轉(zhuǎn)讓與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包相比較,轉(zhuǎn)包的期限明顯要比轉(zhuǎn)讓的期限短。 如果當(dāng)事人約定的期限過(guò)長(zhǎng),則可以通過(guò)辦理登記取得物權(quán)效力，而如果期限較短則 沒(méi)有必要作為物權(quán)來(lái)考慮。19 3 3. .依法建立適應(yīng)各地實(shí)際情況的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度依法建立適應(yīng)各地實(shí)際情況的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既然定性為物權(quán)，那么對(duì)于其流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)給權(quán)利人較大的處分 自由。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，各地由于自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的的較大差別， 農(nóng)業(yè)發(fā)展水平也存在著較大的差距。因此，各地政府應(yīng)當(dāng)因地制宜，具體問(wèn)題具體 分析，根據(jù)各地的具體情況，制定不同的流轉(zhuǎn)制度，賦予

31、承包權(quán)人較大自由的流轉(zhuǎn) 處分權(quán)。所以，應(yīng)區(qū)別對(duì)待東西部地區(qū)，依法建立適應(yīng)各地實(shí)際情況的土地承包經(jīng) 營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。 （三）充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益（三）充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益 “民以食為天” ，土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民最基本的生活保障，也是農(nóng)民最 大的利益所在。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)規(guī)律， 從農(nóng)民自身的意愿出發(fā)，從各地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。20任何 單位和個(gè)人，都不能強(qiáng)迫農(nóng)民脫離土地，不能強(qiáng)制性推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。積極探 索土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，確保農(nóng)民利益不受損失。只有建立合理 的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系，

32、才能科學(xué)有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而發(fā)揮土地的整體使用效 益。流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格，應(yīng)堅(jiān)由合同雙方協(xié)商決定，要統(tǒng)籌兼顧雙方利益衡平。堅(jiān)持 農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一的原則，較為 客觀地體現(xiàn)土地的原有價(jià)值。要根據(jù)市場(chǎng)供求狀況、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和受讓方的投資 收益情況，來(lái)確定相應(yīng)的收益分配方式，使農(nóng)民能夠持續(xù)增收。 結(jié)結(jié) 語(yǔ)語(yǔ) 我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)都迫切地要求完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，但現(xiàn) 行相關(guān)法律明顯不能適應(yīng)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展，成為了制約農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶 頸。因此，必須改革這種現(xiàn)狀，完善我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,制定、修改、 完善相關(guān)的法律法規(guī),在保持土地國(guó)

33、有和集體所有的基礎(chǔ)上,將農(nóng)村集體土地使用權(quán) 的界定對(duì)廣大農(nóng)戶予以公示,賦予農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)屬性,讓農(nóng)村土地使用權(quán)主 體即廣大農(nóng)戶能保持物權(quán)主體身份,最大限度地保證他們能夠自愿地對(duì)土地選擇自用 或流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。 參考文獻(xiàn)參考文獻(xiàn) 1鄧大才.農(nóng)村集體土地使用權(quán)的實(shí)踐、悖論、詮釋與出路j.嶺南學(xué)刊, 2002(3). 2曾新明,侯澤福.農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律研究j.農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2006(10). 3法學(xué)研究編輯部.新中國(guó)民法學(xué)研究綜述d.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版 社,2006：124. 4 馬曉河,崔紅志.建立土地流轉(zhuǎn)制度促進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)j.管理 世界,2002(11)

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