美國考古資源保護(hù)財(cái)政制度解析

1、美國考古資源保護(hù)財(cái)政制度解析 打開文本圖片集 內(nèi)容提要：我國大遺址保護(hù)涉及資金動(dòng)輒數(shù)十億，融資方式成為決定大遺址保護(hù)行動(dòng)效果的關(guān)鍵因素。相關(guān)財(cái)政制度研究十分缺乏卻非常必要。財(cái)政制度研究應(yīng)遵循資源特性事權(quán)劃分支出責(zé)任經(jīng)費(fèi)來源邏輯路線。通過全面分析美國考古資源保護(hù)財(cái)政制度在其文物保護(hù)體系中的地位和特點(diǎn)，說明針對考古資源這類珍稀而脆弱的歷史遺產(chǎn)，聯(lián)邦政府承擔(dān)主要保護(hù)職責(zé)，既有“專職垂直管理”體制，也有“兼職部門管理”體制，均得到多渠道聯(lián)邦公共財(cái)政制度的有力保障，體現(xiàn)國際公共管理領(lǐng)域倡導(dǎo)的可問責(zé)理念。與其相比，目前我國大遺址保護(hù)財(cái)政制度存在著事權(quán)與支出責(zé)任嚴(yán)重失衡現(xiàn)象，建議區(qū)分不同遺址保護(hù)模式有針對性

2、地加以完善。 關(guān)鍵詞：美國 考古資源 財(cái)政制度 問責(zé)制 中圖分類號：g112 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a 大遺址勾勒出中華文明歷史空間的主體格局，其蘊(yùn)涵的社會意義和精神意義無可替代。與傳統(tǒng)文物保護(hù)工作不同，大遺址保護(hù)面臨著土地資源稀缺與巨額資金需求的壓力。近年來由中央政策主導(dǎo)、地方政府積極參與的大遺址保護(hù)行動(dòng)，涉及資金動(dòng)輒數(shù)十億甚至上百億1，主要用于土地征收、環(huán)境整治與開發(fā)投入。融資規(guī)模與方式成為決定大遺址保護(hù)行動(dòng)進(jìn)度、運(yùn)營模式和保護(hù)利用效果的關(guān)鍵因素，其中無論是大遺址保護(hù)中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)政策，還是地方政府投入資金，都屬于公共財(cái)政制度研究范疇，相關(guān)研究十分必要。 財(cái)政制度研究不應(yīng)僅限于經(jīng)費(fèi)本身，而應(yīng)置于宏

3、觀體制框架內(nèi)，遵循資源特性事權(quán)劃分支出責(zé)任經(jīng)費(fèi)來源的邏輯關(guān)系，即不同的資源特性決定不同級別政府及政府部門的職責(zé)劃分，進(jìn)而決定各自的支出責(zé)任和相應(yīng)的配套經(jīng)費(fèi)保障與管理制度。公益性事業(yè)需要財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，財(cái)政制度直接影響業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展。因此，財(cái)政制度是公益事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)性制度，科學(xué)合理的財(cái)政制度必須建立在對業(yè)務(wù)工作規(guī)律特點(diǎn)深刻理解的基礎(chǔ)上，真正服務(wù)于業(yè)務(wù)工作，而不能財(cái)政管理與業(yè)務(wù)管理“兩張皮”，甚至妨礙和制約事業(yè)發(fā)展。鄧小平說過，“決定數(shù)字就是決定政策”2，說明了財(cái)政制度及其研究的重要意義。然而目前我國關(guān)于文物財(cái)政制度的學(xué)術(shù)研究成果極少3。 考古遺址保護(hù)的財(cái)政制度研究具有特殊意義?？脊胚z址不同于

4、館藏文物和歷史建筑，從價(jià)值而言它見證了更為久遠(yuǎn)甚至消失的文明記憶，十分珍稀，從保存狀態(tài)而言考古遺址更加殘損。因此考古遺址研究周期長、保護(hù)技術(shù)難度大、觀賞性不強(qiáng)，極易受土地開發(fā)和生產(chǎn)生活等多向利用影響，屬于最為脆弱而不可再生的公共文化資源。對歷史建筑或館藏文物等其他類型文物，世界各國的政府管制和市場開放政策差異很大，但對考古遺址卻普遍給予最嚴(yán)法律制度、最高行政授權(quán)和最強(qiáng)公共財(cái)政保障制度，以最大限度地減少對其干預(yù)和擾動(dòng)，確保其蘊(yùn)涵的民族珍貴記憶真實(shí)、完整地傳承。 其中美國就是非常典型的代表。美國是文物交易高度市場化的國家4，然而對于考古資源卻實(shí)行著法律授權(quán)下嚴(yán)格的聯(lián)邦政府管控體制，其借鑒意義對于強(qiáng)

5、化我國中央政府大遺址保護(hù)職責(zé)、承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任尤為重要。有不少學(xué)者研究過美國的國家公園管理體制及配套財(cái)政預(yù)算制度，將其代表的“垂直管理”體制視為美國自然和文化遺產(chǎn)主要管理體制，至為推崇5。也有學(xué)者正確地指出“那是一種誤解”，美國自然文化遺產(chǎn)的管理模式并非單一6，但并未進(jìn)一步分析不同管理模式的資源特性基礎(chǔ)及相應(yīng)的職責(zé)劃分體系，更很少有相關(guān)財(cái)政制度的專題研究。 本文將在對美國歷史遺產(chǎn)管理體制全面梳理的框架上，解析考古遺址管理事權(quán)劃分的特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上對相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任和經(jīng)費(fèi)保障制度進(jìn)行研究。 一 美國考古遺址管理體系及聯(lián)邦政府職責(zé) （一）美國歷史文化遺產(chǎn)管理體系 美國雖然是個(gè)年輕的國家，但歷史遺

6、產(chǎn)類型較豐富，既包括文化遺產(chǎn)也包括自然遺產(chǎn)，既有聯(lián)邦政府公布認(rèn)定的遺產(chǎn)，也有各州、地方政府公布認(rèn)定的遺產(chǎn)。下面主要介紹由聯(lián)邦政府公布認(rèn)定的歷史文化遺產(chǎn)管理體系（表一），主要包括國家史跡名錄、國家歷史地標(biāo)、國家公園體系和國家遺址區(qū)等。 從管理體制來看，針對不同歷史資源的特點(diǎn)，形成以集中行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)服務(wù)與多元產(chǎn)權(quán)管理相結(jié)合的網(wǎng)狀管理體制：對于所有國家級歷史資源，聯(lián)邦政府履行專業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)的行政職能； 對于重要脆弱的考古資源由聯(lián)邦政府控制所有權(quán)，并實(shí)行專職垂直管理模式；對于聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)擁有的歷史文化財(cái)產(chǎn)，實(shí)行兼職部門管理模式； 對于資源豐富權(quán)屬復(fù)雜的歷史文化區(qū)域，實(shí)行多方合作的ppp（政府與私人

7、組織以特許經(jīng)營模式開展合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)）綜合治理模式；對于政府所有歷史資產(chǎn)的商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)行嚴(yán)格的法定授權(quán)和合同監(jiān)督管理。 其中聯(lián)邦政府參與管理的程度和措施各不相同。然而由于建立了以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的法律授權(quán)與行政管理體系，這一管理體系的權(quán)責(zé)劃分雖然復(fù)雜但非常清晰。 （二）考古資源的聯(lián)邦政府管理體制解析 在上述網(wǎng)狀管理體制中，我們重點(diǎn)針對由聯(lián)邦政府直接管理的考古資源進(jìn)行事權(quán)分析，其中包括“專職垂直管理”和“兼職部門管理”兩種模式。 1.“專職垂直管理”模式國家公園體系 “專職垂直管理”主要指由聯(lián)邦政府專門機(jī)構(gòu)國家公園管理局（national park service）直接管理運(yùn)行遍布全美國近

8、400處國家公園這一管理體制。分析國家公園資源的構(gòu)成特點(diǎn)，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家史跡名錄和國家歷史地標(biāo)，但面積非常巨大，總面積達(dá)34萬平方公里19，并以土地資源類的自然和文化遺產(chǎn)為主，其中軍事戰(zhàn)場、歷史遺址、國家紀(jì)念地、國家史跡等文化遺址類超過248處，比例超過60%。從資源特性看，這部分文化資源的特點(diǎn)與我國大遺址很相近。 美國國家公園土地所有權(quán)非常清晰，95%以上屬于聯(lián)邦政府所有，由國家公園管理局直接管轄，由聯(lián)邦政府承擔(dān)直接保護(hù)職責(zé)。“垂直”管理首先建立在土地所有權(quán)聯(lián)邦所有基礎(chǔ)之上，土地所有權(quán)與遺址所有權(quán)統(tǒng)一是減少脆弱資源破壞的最有效手段?！皩Ｂ殹惫芾砀跈C(jī)構(gòu)、人員、預(yù)算等方面進(jìn)一步強(qiáng)力保障。當(dāng)

9、然，“專職垂直管理”模式的運(yùn)行成本較高，并非所有歷史遺產(chǎn)都必須采用這一模式，應(yīng)選擇價(jià)值特別突出、環(huán)境特別復(fù)雜、威脅特別嚴(yán)重的遺址區(qū)域重點(diǎn)保護(hù)。 2.“兼職部門管理”模式國家歷史保護(hù)法第106條和第110條規(guī)定 對于較為分散的考古資源，美國通過1966年制定的國家歷史保護(hù)法明確了所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的“兼職部門管理”職責(zé)，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目管理和資產(chǎn)管理兩個(gè)方面，即聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)在頒發(fā)許可、組織項(xiàng)目和批準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)時(shí)（第106條），以及在購置、使用或處置其擁有或控制的資產(chǎn)時(shí)（第110條）應(yīng)對可能涉及的歷史資源的潛在影響進(jìn)行評估并負(fù)有保護(hù)責(zé)任。 上述兩條規(guī)定促使各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對歷史資源的保護(hù)工作，特別是配套性聯(lián)邦法

10、規(guī)歷史財(cái)產(chǎn)保護(hù)（聯(lián)邦法規(guī)第36篇第800分部，36 cfr part 800）在20世紀(jì)70年代頒布之后，考古調(diào)查工作全面開展。一些項(xiàng)目實(shí)施較多的聯(lián)邦部門還成立了內(nèi)設(shè)考古調(diào)查機(jī)構(gòu)，聘用專職考古工作人員。另一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)則與考古專業(yè)公司或大學(xué)考古研究機(jī)構(gòu)開展密切合作。在美國政府、私營咨詢機(jī)構(gòu)和工程機(jī)構(gòu)任職的考古專業(yè)人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)任職的數(shù)量。數(shù)以億計(jì)的聯(lián)邦資金投入到數(shù)十萬個(gè)考古調(diào)查、發(fā)掘和評估項(xiàng)目之中20。 以美國內(nèi)政部墾務(wù)局（bureau of reclamation）為例，其主要職責(zé)是建設(shè)和管理水利設(shè)施，提供灌溉和其他水利服務(wù)，管轄西部17個(gè)州3.2萬平方公里的聯(lián)邦土地。墾務(wù)局調(diào)查登記有

11、約14000處史前聚落和營地，狩獵通道、屠殺和加工遺址，采石場，祭祀遺址，古代植物采集和捕漁遺址等考古遺址，保存數(shù)目驚人的出土文物和館藏文物達(dá)820萬件。為管理如此豐富的文化資源，墾務(wù)局設(shè)立了自己的文化資源管理計(jì)劃（crm），頒布墾務(wù)局手冊指令與標(biāo)準(zhǔn)（lnd 02-01），細(xì)化相關(guān)責(zé)任與程序，下發(fā)墾務(wù)局系統(tǒng)各級機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人執(zhí)行21。根據(jù)墾務(wù)局手冊，墾務(wù)局總局長和各大區(qū)分局長是crm責(zé)任人，并在墾務(wù)局內(nèi)部各級機(jī)構(gòu)編制中設(shè)有聯(lián)邦保護(hù)專員、大區(qū)考古隊(duì)、地區(qū)考古隊(duì)和地區(qū)crm專業(yè)人員等專職隊(duì)伍，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和執(zhí)行crm各方面事務(wù)。 二 美國考古資源保護(hù)聯(lián)邦財(cái)政情況介紹 在美國網(wǎng)狀歷史遺產(chǎn)保護(hù)管理體制下

12、，形成了各級公共財(cái)政資金、市場與社會投入相互補(bǔ)充的直接和間接資金渠道。其中多種渠道、多種類型的聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算體系保障聯(lián)邦政府履行其在歷史遺產(chǎn)保護(hù)中的各項(xiàng)職責(zé)。 （一）歷史遺產(chǎn)保護(hù)聯(lián)邦財(cái)政經(jīng)費(fèi) 聯(lián)邦政府資金渠道概括有四類22：對于歷史遺產(chǎn)保護(hù)專職機(jī)構(gòu)，如各州/部落歷史保護(hù)辦公室、經(jīng)認(rèn)證的地方政府、國家公園管理局和國家歷史文物保護(hù)顧問委員會，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)直接納入聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)預(yù)算；聯(lián)邦政府還通過多種渠道提供大量歷史遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)資金，如國家公園管理局、交通部和農(nóng)業(yè)部等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理各種涉及歷史遺產(chǎn)保護(hù)資金；另外還有其他間接聯(lián)邦財(cái)政經(jīng)費(fèi)可以用于歷史遺產(chǎn)保護(hù)，如墾務(wù)局項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中可以允許列支不超過1%的文

13、化資源管理工作經(jīng)費(fèi)，又如后面將要介紹的水土保護(hù)基金等；聯(lián)邦政府還通過聯(lián)邦稅收優(yōu)惠政策手段鼓勵(lì)私人投資文物保護(hù)（表二）。 下面重點(diǎn)分析與考古資源保護(hù)管理相關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源與使用情況。 （二）專職聯(lián)邦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)介紹以國家公園管理局為例 專職歷史遺產(chǎn)保護(hù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算與其機(jī)構(gòu)職責(zé)相對應(yīng)，體現(xiàn)出事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則。下面以美國國家公園管理局的經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)容和結(jié)構(gòu)為例具體說明。國家公園管理局組織法對其職責(zé)和相關(guān)配套經(jīng)費(fèi)作出規(guī)定。例如詳細(xì)規(guī)定了國家公園的維護(hù)管理要求，包括管理規(guī)范、內(nèi)容、流程、勞動(dòng)圖片材料成本等24。相應(yīng)地，國家公園預(yù)算中，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)所占比例高達(dá)75%以上（表三），與我國大遺址保護(hù)

14、管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)基本支出比例甚至不足20%25這一狀況相比幾乎顛倒過來。 另外，從國家公園管理局預(yù)算結(jié)構(gòu)可以看出，其經(jīng)費(fèi)來源除文物保護(hù)渠道的經(jīng)費(fèi)外，還有其他游憩休閑、水土保持、能源開發(fā)等多元資金渠道。 （三） 其他聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)介紹以水土保護(hù)基金為例 美國聯(lián)邦政府預(yù)算中的多元資金渠道不僅增加了文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政資金規(guī)模，同時(shí)也使各政府部門開展文物保護(hù)工作擁有了資金保障，從而提高加強(qiáng)文物保護(hù)工作的主動(dòng)性。下面以水土保護(hù)基金為例加以介紹。 美國1965年頒布水土保護(hù)基金（lwcf）法，為“提高美國公民健康水平”提供土地征收、規(guī)劃編制、配套設(shè)施建設(shè)和歷史遺產(chǎn)保護(hù)等資金保障。lwcf是國家公園管理局等4個(gè)聯(lián)邦機(jī)

15、構(gòu)土地收購經(jīng)費(fèi)的主要來源，1998年之后每年額度達(dá)到9億美元。其資金來自聯(lián)邦戶外休閑設(shè)施收入、聯(lián)邦機(jī)動(dòng)船燃油稅、冗余資產(chǎn)處置收入等，不足部分由外陸架石油天然氣租賃收入補(bǔ)足。 在lwcf額度之內(nèi)，資金使用須經(jīng)國會批準(zhǔn)。在1965至2006財(cái)年期間，lwcf總額度290億美元，共支出143億美元，其中聯(lián)邦土地征收使用資金占62%。在4個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)支出的90億美元中，國家公園管理局獲得資金最多，達(dá)40億美元27。近年經(jīng)費(fèi)呈增加趨勢，2021年、2021年分別為1.02億美元和1.19億美元（表三）。 為履行法律授予的職責(zé)，國家公園管理局認(rèn)為“當(dāng)公園范圍內(nèi)存在非聯(lián)邦土地時(shí)，收購這些土地和/或相關(guān)權(quán)益可能

16、是保護(hù)管理自然文化資源的最佳方式”，其次是與土地所有者簽署合作協(xié)議，以及依靠土地利用規(guī)劃加以約束28。lwcf既可用于公園內(nèi)非聯(lián)邦土地收購，在有些情況下“當(dāng)公園以外土地上的開發(fā)活動(dòng)威脅過于嚴(yán)重時(shí)，國會可以、也的確批準(zhǔn)過擴(kuò)大公園范圍將受到威脅的土地予以征收”29。 阿拉斯加州肯尼科礦區(qū)（kennicott mill）收購就是典型案例30。該礦區(qū)于20世紀(jì)初開發(fā)，20世紀(jì)40年代關(guān)閉，土地所有權(quán)和采礦權(quán)由3家私營公司所有，成為美國最大國家公園朗吉爾圣埃利亞斯國家公園（wrangell-st. elias national park）聯(lián)邦土地核心區(qū)的私人飛地。隨著到阿拉斯加旅游探險(xiǎn)的人越來越多，私營

17、公司持續(xù)出售這里的土地，公園保護(hù)管理難度越來越大。1990年，礦區(qū)被列入全美“十大瀕危遺址”。 經(jīng)過多年努力，1998年國家公園管理局最終獲得國會批準(zhǔn)使用300萬美元lwcf資金將肯尼科礦區(qū)大部分土地收購，而且私營公司同意捐贈部分歷史建筑所有權(quán)及土地采礦權(quán)，并出資對礦區(qū)進(jìn)行環(huán)境整治。說明聯(lián)邦財(cái)政經(jīng)費(fèi)不僅直接用于礦區(qū)土地收購，還發(fā)揮杠桿作用吸引社會投入。 三 美國考古資源保護(hù)財(cái)政制度的啟示 美國考古資源保護(hù)財(cái)政制度是歷史遺產(chǎn)保護(hù)管理體制中的有機(jī)組成部分，體現(xiàn)了資源特性、相關(guān)保護(hù)職責(zé)（事權(quán)）及財(cái)政支出責(zé)任相互匹配的理念，并通過法律法規(guī)與政令制度予以明確，既規(guī)定政府機(jī)構(gòu)職責(zé)、履行程序、標(biāo)準(zhǔn)要求，又明

18、確履行職責(zé)的人員和經(jīng)費(fèi)等保障措施，形成完善的可問責(zé)制度。 可問責(zé)，其原文accountability，還有財(cái)務(wù)報(bào)告的含義，體現(xiàn)了政府履行職責(zé)的結(jié)果與公共資源投入相匹配的原則，在國際和國內(nèi)公共管理領(lǐng)域已展開廣泛討論和實(shí)踐31，但在我國文物管理領(lǐng)域尚少討論。所謂問責(zé)，指受托人有義務(wù)向委托人報(bào)告、說明其受托職責(zé)的履行效果和相應(yīng)投入的資源，并承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。公共管理領(lǐng)域內(nèi)的問責(zé)制思想體現(xiàn)出行政職能的深刻轉(zhuǎn)變，即政府身份的轉(zhuǎn)變，由公眾管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槭芄娢泄芾砉彩聞?wù)的問責(zé)對象；也是公共事務(wù)管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，由具體事務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)和結(jié)果監(jiān)督控制，包括內(nèi)部控制和接受外部監(jiān)督控制；同時(shí)加強(qiáng)對成本投入的關(guān)注，

19、強(qiáng)調(diào)競爭機(jī)制的引進(jìn)，提高公共管理效率，節(jié)約公共資源。 美國歷史遺產(chǎn)保護(hù)資金政策，針對資源不同特性和管理使用特點(diǎn)，采取了強(qiáng)制性、配套性、引導(dǎo)性等多元化的支持手段，既集中保障重要考古資源得到公共財(cái)政投入以降低綜合監(jiān)管成本，又充分發(fā)揮所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和全社會參與文物保護(hù)的積極性。 多元化財(cái)政資金還使歷史遺產(chǎn)保護(hù)工作全環(huán)節(jié)得到均衡保障，從土地所有權(quán)征收到文物修復(fù)與搶救，從技術(shù)咨詢服務(wù)到日常運(yùn)營維護(hù)，都在聯(lián)邦財(cái)政資金的支持范圍之內(nèi)。文物保護(hù)事業(yè)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)相互聯(lián)系相互影響，只有各項(xiàng)職責(zé)均得到有效資金保障才能同步推進(jìn)，也才能提高資金的使用效果。個(gè)別工作環(huán)節(jié)薄弱有可能導(dǎo)致整體工作失利，反而造成公共資金的浪費(fèi)。

20、目前我國大遺址保護(hù)財(cái)政制度的基本特征是，事權(quán)完全“屬地管理”，經(jīng)費(fèi)納入地方政府“本級預(yù)算”，中央僅對全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位在限定范圍內(nèi)給予專項(xiàng)“補(bǔ)助”。然而我國各級財(cái)政資金分配與事權(quán)劃分嚴(yán)重失衡，其中中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)也嚴(yán)重失衡。一方面中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)大幅提高大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)額度，2005-2021年間總計(jì)投入超過50億元，但主要只能用于遺址本體保護(hù)及設(shè)施等硬件建設(shè)，導(dǎo)致一些沒有條件或不必要進(jìn)行開發(fā)展示的遺址大搞園館建設(shè)，運(yùn)營成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)激增；另一方面我國有近四分之三的大遺址由縣級機(jī)構(gòu)管理32，根本不可能像少數(shù)中心城市那樣通過土地開發(fā)進(jìn)行融資，地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)用于遺址土地征收、環(huán)境整治和日常管護(hù)等

21、方面工作的投入嚴(yán)重匱乏，大多數(shù)遺址的日常保護(hù)管理依然十分薄弱，出現(xiàn)兩極分化趨勢。 解析美國考古資源保護(hù)財(cái)政制度，有助于啟發(fā)完善我國大遺址保護(hù)財(cái)政制度建設(shè)，尤其是優(yōu)化中央政府在大遺址保護(hù)中的職責(zé)擔(dān)當(dāng)，完善配套中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障政策。主體思路是針對大遺址分布特點(diǎn)與保護(hù)管理實(shí)際條件，分類劃分保護(hù)管理職責(zé)，制定相應(yīng)財(cái)政政策，切忌一刀切。 第一類是嚴(yán)格保護(hù)模式，應(yīng)加強(qiáng)中央政府責(zé)任與中央財(cái)政政策支持力度。嚴(yán)格保護(hù)模式除少量適當(dāng)活動(dòng)外不允許開展大規(guī)模建設(shè)開發(fā)活動(dòng)。適用于發(fā)展矛盾尖銳地區(qū)的重要大遺址（如中心聚落遺址或歷代都城遺址的核心區(qū)）保護(hù)。建議中央在將其納入主體功能區(qū)規(guī)劃、特殊土地政策的同時(shí)，設(shè)立中央專項(xiàng)資

22、金用于遺址土地征收，保障其國家所有權(quán)與土地所有權(quán)一致，減少土地開發(fā)建設(shè)威脅。 第二類是展示開發(fā)模式，應(yīng)加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)職責(zé)與預(yù)算約束。展示開發(fā)模式指在遺址區(qū)域建設(shè)展示服務(wù)設(shè)施，開展旅游文化服務(wù)。適用于觀賞展示條件較好、本體保護(hù)措施到位、區(qū)域配套設(shè)施完善的大遺址，有助于提升公眾認(rèn)知度和文化影響力。但資金投入需求巨大，運(yùn)營和監(jiān)管成本較高，應(yīng)嚴(yán)格加以控制。建議明確遺址展示開放的公共服務(wù)性質(zhì)，硬化地方政府公共預(yù)算約束，弱化中央財(cái)政支持力度，形成倒逼機(jī)制加強(qiáng)地方政府決策的科學(xué)論證，降低土地開發(fā)沖動(dòng)，建立需求導(dǎo)向機(jī)制。 第三類是混合居住區(qū)模式，應(yīng)加強(qiáng)中央政府保護(hù)職責(zé)和豐富中央財(cái)政政策手段。我國國情下大

23、部分遺址處于與人共生共存狀態(tài)，只能采取局部本體保護(hù)展示加區(qū)域綜合控制措施的混合居住區(qū)模式。該模式管理要求最高，監(jiān)管成本最高、風(fēng)險(xiǎn)最大，中央應(yīng)加大政策支持與業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度。建議調(diào)整中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助結(jié)構(gòu)，建立遺址保護(hù)范圍內(nèi)居民補(bǔ)償機(jī)制，增加遺址管護(hù)勞務(wù)的公共服務(wù)購買等內(nèi)容，提高大遺址保護(hù)激勵(lì)相容，強(qiáng)化一線遺址保護(hù)管理能力建設(shè)，完善國有遺址資源運(yùn)營維護(hù)管理可持續(xù)機(jī)制。 1根據(jù)“十一五”以來到2021年大遺址保護(hù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，西安大明宮遺址區(qū)改造總投資達(dá)120億元；杭州良渚遺址保護(hù)和環(huán)境整治地方投入超過25億元；隋唐洛陽城遺址保護(hù)整治項(xiàng)目已投入超過32億元。另據(jù)報(bào)道統(tǒng)計(jì)，西安漢長安城考古遺址公園預(yù)計(jì)先期投資

24、總額約75億元，總投資約600億元；洛陽隋唐洛陽城國家考古遺址公園預(yù)計(jì)總投資約230億元；河南鄭州商城遺址保護(hù)項(xiàng)目中僅博物館片區(qū)土地收儲計(jì)劃總投資即需29.7億元。 2鄧小平：財(cái)政工作的六條方針（1954年），鄧小平文選（第一卷），人民出版社1994年，第193頁。 3少量發(fā)表的文章以工作總結(jié)性質(zhì)為主，代表性成果有：葉春文物事業(yè)：經(jīng)費(fèi)的支撐與約束，中國文物報(bào)2007年7月13日；陳紅2007年文物事業(yè)費(fèi)增加十億元，經(jīng)費(fèi)拮據(jù)仍未改變，中國文物報(bào)2008年9月5日；國家文物局辦公室可靠的保障有力的推動(dòng)改革開放30年來的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入與事業(yè)進(jìn)步，中國文物報(bào)2008年10月31日；束有春等江蘇省考古

25、調(diào)查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費(fèi)預(yù)算辦法，中國文物報(bào)2021年3月2日。 4于冰：國際文物交易與管理，美術(shù)研究2006年第4期。 5張曉、張昕竹：中國自然文化遺產(chǎn)資源管理體制改革與創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)社會體制比較2001年第4期，其中認(rèn)為“美國國家公園系統(tǒng)涵蓋了其絕大部分已確定的國家自然和文化遺產(chǎn)”；蘇楊、汪昌極：美國自然文化遺產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)及對中國有關(guān)改革的啟示，中國園林2005年第8期，其中認(rèn)為“由于歷史和國力方面原因，美國對比較重要的遺產(chǎn)普遍采用聯(lián)邦政府垂直管理的模式”。 6徐嵩齡：中國文化與自然遺產(chǎn)的管理體制改革，管理世界2003年第6期。 718美國國家公園管理局（nps）網(wǎng)站：national regist

26、er of historic places program，national park service （nps） websiteeb/ol訪問日期2021-07-16，. 8act to improve the administration of the national park system， 1970， section2. 9national heritage partnership act，section 4. 1017nps：national park service index 2009-2021，npswebsiteeb/ol2009-02-11，www.

27、. 11national historic preservation act， 1966. 12code of federal regulations title 36： parks， forests， and public property. 13historic sites act， 1935. 14national park service organic act， 1916. 15organization of executive agencies， executive order no. 6166. 16national park service concessions

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29、amation manual， directives and standards： cultural resources management， 2021，bureau of reclamation website eb/ol訪問日期2021-07-16， . 2223根據(jù)材料整理：advisory council on historic preservation： sources of financial assistance for historic preservation projects， advisory council on historic preservation websiteeb/ol 訪問日期2021-07-16， http：/. 24national park service organic act，section 1a-8. 2532根據(jù)國家文物局編：全國文物業(yè)統(tǒng)計(jì)資料（2021年、2021年）相關(guān)數(shù)據(jù)。 26根據(jù)national park service 2021整理，有所簡化：budget， bureau highlights， pp.71-78，nps websiteeb/ol 訪問日期2021-07-16， www.