國(guó)債管理制度系統(tǒng)改革

1、國(guó)債管理制度系統(tǒng)改革 分析國(guó)債首先要明確的是國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中，在財(cái)政中承擔(dān)著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國(guó)債的性質(zhì)來確定其量的規(guī)定性，即國(guó)債的規(guī)模。在對(duì)國(guó)債的進(jìn)行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會(huì)產(chǎn)生一系列國(guó)債事物操作上的問題，即國(guó)債是如何發(fā)行的、該由誰來充當(dāng)國(guó)債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應(yīng)該如何償還，而所有這些與國(guó)債運(yùn)行有關(guān)的活動(dòng)又都屬于國(guó)債管理的范疇。 國(guó)債的性質(zhì)與地位 遵循著這一思路，我們首先來對(duì)國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中所處的地位作一分析。從財(cái)政=稅收+費(fèi)用+債務(wù)這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因?yàn)橛辛酥С龅男枰?，才有了?duì)

2、足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產(chǎn)生了財(cái)政。收入是隨著支出的變動(dòng)而變動(dòng)的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關(guān)系。就如一個(gè)人可以有多種創(chuàng)收的方式，一個(gè)國(guó)家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒有任何直接的聯(lián)系。一個(gè)經(jīng)濟(jì)人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會(huì)去借債維生的（當(dāng)然，用貸款來投資除外，因?yàn)檎话悴淮嬖谶@種行為）。從這里就可以看出債在財(cái)政收入中扮演著一種補(bǔ)充性的角色。為了加深對(duì)這一問題的說明，我們可以從政府在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)發(fā)揮的作用以及各種財(cái)政收入的性質(zhì)來加以分析。首先，政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中就相當(dāng)于一個(gè)可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的砝碼，當(dāng)經(jīng)濟(jì)的天平由于種

3、種因素不能趨于平衡時(shí)，政府就利用自己特殊的地位，適時(shí)地往天平的兩側(cè)添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩(wěn)。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場(chǎng)所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項(xiàng)目龐雜而經(jīng)濟(jì)效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財(cái)政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數(shù)額龐大等特征。那么與國(guó)債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強(qiáng)制性、固定性與無償性這三大特性穩(wěn)居財(cái)政收入的第一位，相形之下，國(guó)債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎(chǔ)上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務(wù)本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國(guó)債的確立是以財(cái)政收

4、支之間的差額為依據(jù)的，既不具有發(fā)行時(shí)間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額的固定性。所以從根本上說，國(guó)債只是赤字的伴生物。因此，只有當(dāng)稅收、利潤(rùn)和費(fèi)用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時(shí)，國(guó)債才能作為某種調(diào)節(jié)器在靈活性上使財(cái)政收支的公式得以平衡。由此可以得出國(guó)債的基本功能就是彌補(bǔ)財(cái)政赤字。 以上我們對(duì)國(guó)債應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧髁艘?guī)范性的分析。但是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活并非如某個(gè)公式一樣簡(jiǎn)單明了，各種影響經(jīng)濟(jì)的因素往往錯(cuò)綜復(fù)雜并且交互發(fā)生作用，所以對(duì)于國(guó)債性質(zhì)的分析也就不能只停留在規(guī)范的理論分析中。國(guó)債在財(cái)政收入中的補(bǔ)充性地位是國(guó)債的本質(zhì)特征，但是在各個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)債所發(fā)揮的具體作用是不盡相同的。我國(guó)在建國(guó)初，稅

5、收制度不統(tǒng)一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰(zhàn)爭(zhēng)、通貨膨脹等原因?qū)以霾粶p，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不抵支出，因此曾經(jīng)發(fā)行過幾年國(guó)債。從1959-1978年我國(guó)度過了二十年既無內(nèi)債又無外債的國(guó)債空白時(shí)期，但并不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時(shí)期，國(guó)債的作用不只是被大大弱化，而是國(guó)債徹底退出了作為一種財(cái)政收入形式的舞臺(tái)。1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國(guó)的國(guó)債規(guī)模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)令人望而生畏。造成這一現(xiàn)實(shí)的原因，除了我們對(duì)國(guó)債的認(rèn)識(shí)不夠以外，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革也緊密相關(guān)。實(shí)際上，我國(guó)的改革就是以國(guó)債的連年增發(fā)為支撐的。從我國(guó)的發(fā)債史可以看出我們一直是在被動(dòng)地利用國(guó)債，

6、國(guó)債的性質(zhì)、作用不是被人為地縮小就是被無謂地夸大。直到今天，對(duì)國(guó)債的依賴性幾乎已不能自拔，所以我們的首要任務(wù)是要正確地理解國(guó)債在整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活以及在財(cái)政收入中應(yīng)有的地位，這樣才能使對(duì)國(guó)債規(guī)模的合理確定與控制走上正確的軌道。國(guó)債的規(guī)模 國(guó)債在財(cái)政收入中所承擔(dān)的角色就決定了國(guó)債應(yīng)有的規(guī)模。從理論上講，一國(guó)在每一特定時(shí)期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務(wù)規(guī)模的數(shù)量規(guī)定性，也就是說，在這一規(guī)模上，國(guó)債功能可以得到最充分的發(fā)揮，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的正面積極影響作用最大，相對(duì)而言負(fù)面的不利作用最小。在現(xiàn)實(shí)生活中，決定或影響適度債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場(chǎng)健全程度

7、，國(guó)債的結(jié)構(gòu)狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對(duì)國(guó)債總量的把握。一、我國(guó)國(guó)債規(guī)模的實(shí)證分析 我國(guó)從1981年恢復(fù)發(fā)行國(guó)債到1996年底，累積發(fā)行國(guó)債近6646.02億元，到1996年底，國(guó)債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國(guó)債發(fā)行額增長(zhǎng)率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外值得注意的是，我國(guó)國(guó)債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征。表1不同時(shí)期國(guó)債發(fā)行情況單位：億元 年度 年發(fā)行額 年均發(fā)行 平均利率 發(fā)行總量 1981-1990 43.83-93.46 39.5 8.4% 395 1991-1993 199.3-395

8、.64 303.1 14.5% 909.3 1994-1996 1028.6-1847.7 1461.8 14.5% 4387.5 從表1可以看出，改革開放以來，我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模的變化經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是1981-1990年，年均發(fā)行額僅為39.5億元，占同期財(cái)政收入規(guī)模很小。第二階段是1991-1993年，從1991年期發(fā)行規(guī)模第一次躍上了200億元的臺(tái)階，年均發(fā)行額大體在303.1億元左右。前13年的發(fā)行總量為1304億元。應(yīng)該說，這一時(shí)期的國(guó)債總量問題并不突出。第三階段是1994-1996年，1994年國(guó)債的發(fā)行額首次突破了1000億元大關(guān)，實(shí)際發(fā)行額為1028.6億元，比上年的3

9、95.6億元?jiǎng)≡隽?60%。1995年發(fā)行規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，突破了1500億元，1996年更是達(dá)到了1847.7億元，又比上年增長(zhǎng)了近30%。由于一年期以內(nèi)（不含一年期）的短期國(guó)債需要在當(dāng)年償還，而不計(jì)入當(dāng)年發(fā)行規(guī)模，因此，實(shí)際發(fā)行額還不止這個(gè)數(shù)。進(jìn)入90年代以來，國(guó)債的發(fā)行規(guī)模幾乎呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，遠(yuǎn)高于同期財(cái)政收入年均增長(zhǎng)速度和gdp的年增長(zhǎng)速度。 我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模進(jìn)入90年代以來迅猛增長(zhǎng)的主要背景，在于自80年代初就確定了以“放權(quán)讓利”為主線的改革思路，致使“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占gdp的比重、中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重）迅速下降。與此同時(shí)，國(guó)家財(cái)政的職能范圍又沒有得到及時(shí)調(diào)整，國(guó)家的財(cái)

10、政支出特別是中央財(cái)政支出居高不下，財(cái)政赤字不斷增加，加之金融市場(chǎng)還不發(fā)達(dá)，國(guó)債的籌資成本長(zhǎng)期偏高，國(guó)債的發(fā)行規(guī)模迅猛增長(zhǎng)就在所難免。至于國(guó)債發(fā)行規(guī)模階梯式上升的具體原因，則在于彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段的根本轉(zhuǎn)變。1981-1987年以前這個(gè)期間，彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段除發(fā)行國(guó)債以外，主要是由財(cái)政向銀行透支。1987年國(guó)務(wù)院做出了財(cái)政部的向中央銀行透支的明確規(guī)定。因此，從1991年開始，為了彌補(bǔ)日益增加的財(cái)政赤字，國(guó)債的發(fā)行規(guī)模躍上了一個(gè)新臺(tái)階，首次接近200億元大關(guān)。1994年為了支持財(cái)政金融體制改革，理順財(cái)政銀行關(guān)系，我國(guó)正式確定了財(cái)政赤字不得向銀行透支或不得用銀行的借款來彌補(bǔ)的制度，至此，發(fā)行國(guó)債就

11、成了彌補(bǔ)財(cái)政赤字和債務(wù)還本付息的唯一手段，從而導(dǎo)致了政府舉借國(guó)債的第二次飚升，年度國(guó)債發(fā)行額首次突破了千億元大關(guān)。 二、衡量國(guó)債規(guī)模的兩個(gè)主要指標(biāo) 1債務(wù)負(fù)擔(dān)率。是國(guó)債累積額與同年gdp的比重。其計(jì)算公式是：債務(wù)負(fù)擔(dān)率=（歷年發(fā)行、尚未償還的國(guó)債累積額當(dāng)年gdp）100%。它著眼于國(guó)債的存量，反映國(guó)債累積總量相對(duì)于同年經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的比例關(guān)系。這一指標(biāo)非常重要，因?yàn)樗菑膰?guó)民經(jīng)濟(jì)的總體和全局，而不是僅從財(cái)政收支上來考察和把握國(guó)債的數(shù)量界限。截至1996年年底，我國(guó)歷年發(fā)行、尚未清償?shù)膰?guó)債累積額為4265.84億元，大約占同年gdp的6.3%。這一數(shù)字，同美國(guó)的69%(1994)以及其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家

12、的同一指標(biāo)相比，似乎并不大。但是我們同時(shí)還應(yīng)該看到，近幾年來，我國(guó)國(guó)債的發(fā)行額每年都在以30%左右的速度遞增（1994、1995和1996年的遞增率分別為：58.99%、31.87%、26.95%），而且我國(guó)的舉債歷史并不長(zhǎng)，以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家其國(guó)債累積規(guī)模之所以如此龐大，是經(jīng)過了幾百年的時(shí)間積累下來的。如果我國(guó)按照目前的勢(shì)頭發(fā)展下去，那么要不了多久，我國(guó)的國(guó)債規(guī)模很可能會(huì)趕上已經(jīng)有幾百年舉債歷史的西方發(fā)達(dá)國(guó)家。 2債務(wù)依存度。是國(guó)債發(fā)行額占同年財(cái)政支出的比重。其計(jì)算公式是：債務(wù)依存度=（當(dāng)年國(guó)債的發(fā)行額當(dāng)年財(cái)政支出額）100%。它著眼于國(guó)債的流量，反映當(dāng)年財(cái)政支出對(duì)債務(wù)收入的依賴程度

13、。在我國(guó)這一指標(biāo)的計(jì)算有兩種不同的口徑，一是以全國(guó)的財(cái)政支出作為分母，二是以中央財(cái)政支出作為分母。由于我國(guó)實(shí)行的是分級(jí)財(cái)政制度，國(guó)債是由中央財(cái)政來發(fā)行、掌握和使用的，所以，使用后一種口徑（即中央財(cái)政的債務(wù)依存度）更具有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)閲?guó)債畢竟是一種有償性的收入，國(guó)家財(cái)政支出主要還是應(yīng)依賴于稅收，債務(wù)收入只能是一種補(bǔ)充性的收入。因此，國(guó)債規(guī)模的合理性主要可以根據(jù)這一指標(biāo)來判斷。從表2中可以看出， 表2中國(guó)財(cái)政的債務(wù)依存度單位：億元 年份 政府債務(wù)發(fā) 行額 全國(guó)財(cái)政支 出 中央本級(jí)財(cái) 政支出 第一口徑計(jì)算的債務(wù)依存度 第二口徑計(jì)算的債務(wù)依存度 1991 461.40 3813.6 1337.61 1

14、2.0 34.5 1992 669.68 4389.7 1609.01 15.2 41.6 1993 739.22 5287.4 1648.20 13.9 44.9 1994 1175.25 5792.62 2253.79 20.3 52.1 1995 1549.76 6823.72 2873.75 22.7 53.9 1996 1967.28 7973.55 3466.59 24.8 56.7 1997 2476.82 9233.56 4450.87 26.8 55.6 自1994，我國(guó)中央財(cái)政的債務(wù)依存度就已經(jīng)超過了50%，而且一直呈攀升之勢(shì)。從表中我們可以得出,在1997年我國(guó)整個(gè)國(guó)家財(cái)

15、政有1/4以上的支出、中央財(cái)政有近3/5的支出需要靠發(fā)行國(guó)債來維持。如果說26.8%的國(guó)家財(cái)政的債務(wù)依存度還沒有高到無法承受的地步的話，那么55.6%的中央財(cái)政債務(wù)依存度則無論從哪方面講都大大超出了國(guó)際公認(rèn)的安全線（15-20%）。以滿足社會(huì)公共需要為主要目標(biāo)的中央財(cái)政支出，其資金來源的一半以上要依賴于發(fā)行國(guó)債，這不僅與政府活動(dòng)本身的性質(zhì)不符，而且照此發(fā)展下去，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。 從以上兩個(gè)指標(biāo)中可以看出，當(dāng)前我國(guó)的國(guó)債規(guī)模確實(shí)存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。而且這一風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在國(guó)債的發(fā)行規(guī)模（而非累積規(guī)模）偏大。國(guó)債發(fā)行規(guī)模的偏大又集中表現(xiàn)為中央財(cái)政的債務(wù)依存度偏高。三、債務(wù)依存度偏高的原因 債

16、務(wù)依存度偏高是國(guó)債發(fā)行規(guī)模偏大的結(jié)果。債務(wù)依存度偏高既有歷史的原因也有現(xiàn)實(shí)的原因。 （一）體制改革。隨著政府減稅讓利這一改革步伐的邁出，財(cái)政的虧空也越來越大，赤字連年不斷，而且只增不減。在允許財(cái)政向中央銀行透支的情況下，財(cái)政赤字同時(shí)靠向中央銀行透支和舉借國(guó)債兩種方式來彌補(bǔ)。但是向中央銀行透支必然導(dǎo)致通貨膨脹，為了抑制通貨膨脹，1994年徹底取消了財(cái)政向中央銀行的透支，這樣財(cái)政上的赤字就只能由舉借國(guó)債這一種方式來彌補(bǔ)。隨著彌補(bǔ)赤字方式的“雙軌制”轉(zhuǎn)入“單行道”，國(guó)債的發(fā)行規(guī)模亦由80年代和90年代初的幾十至幾百億元，一舉突破了千億元大關(guān)。 （二）稅收“缺位”。在改革前，與我國(guó)傳統(tǒng)的收入分配機(jī)制相

17、伴隨的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是稅利并存，以利為主，而且來自國(guó)有企業(yè)的繳款占大頭。改革開放以后，伴隨著市場(chǎng)化的進(jìn)程，農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和國(guó)家統(tǒng)管城市職工工資的格局相繼被打破，原有的財(cái)政收入渠道基本上不復(fù)存在了。然而，在人們的納稅一時(shí)尚未提高、稅收懲罰力度沒有到位、依法治稅的社會(huì)環(huán)境尚未確立的情況下，各種偷漏稅的行為處處滋生、蔓延，致使該征的稅不能全部征上來，國(guó)家稅收大量流失。1994年稅制改革后，這種矛盾雖然有所緩解，但仍然存在著許多問題。面對(duì)著如此“剛性”的財(cái)政支出，要改變充當(dāng)著財(cái)政收入體系主力軍的稅收的“缺位”問題可謂任重而道遠(yuǎn)。而這一過程自然造成了財(cái)政對(duì)國(guó)債的日益依賴，從而形成了國(guó)債的“越位”。 此外

18、我們還應(yīng)看到非規(guī)范性政府收入的沖擊、借新債還舊債以及財(cái)政支出膨脹等原因也使國(guó)債規(guī)模迅速擴(kuò)大的重要原因。由于預(yù)算外收入、制度外收入等非 規(guī)范性政府收入的擠占，財(cái)政收入占gdp的比重迅速下降,而與此同時(shí)，這些非規(guī)范性財(cái)政收入則急劇擴(kuò)張。其所帶來的結(jié)果直接表現(xiàn)為財(cái)政收入占gdp比重的下降。但是財(cái)政支出并未隨之同步下降，其中借新債償舊債也占去了相當(dāng)?shù)谋壤?，支出的膨脹使得政府不得不求助于?guó)債以渡過難關(guān)。由此便形成了財(cái)政支出膨脹財(cái)政赤字加大國(guó)債發(fā)行規(guī)模增加財(cái)政支出進(jìn)一步膨脹國(guó)債發(fā)行規(guī)模再增加這樣一種連鎖反應(yīng)。 四、降低債務(wù)依存度，適度控制國(guó)債規(guī)模 國(guó)債使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和彌補(bǔ)財(cái)政赤字的重要來源，也是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的

19、重要手段。我國(guó)是多年的舉債歷史給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都帶來了一系列積極的作用。但是，發(fā)行規(guī)模把握不好，則可能是國(guó)家財(cái)政面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，甚至還會(huì)造成債務(wù)危機(jī)和信用危機(jī)。從上述分析我們可以看出，兩個(gè)指標(biāo)中，債務(wù)負(fù)擔(dān)率在目前來看還有發(fā)展的余地，但是單純地從債務(wù)負(fù)擔(dān)率的判斷中得出這樣的結(jié)論未免有些倉(cāng)促，因?yàn)閺膰?guó)債發(fā)行的增長(zhǎng)速度來看，如果在今后不控制國(guó)債的發(fā)行規(guī)模，那么用不了幾年我們的雪球就會(huì)越滾越大，甚至超過西方發(fā)達(dá)國(guó)家用了幾百年才積累下來的數(shù)額。債務(wù)依存度尤其是中央財(cái)政債務(wù)依存度偏高則說明了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)民收入分配格局的扭曲，既國(guó)民收入分配過分向個(gè)人傾斜，財(cái)政集中的國(guó)民收入份額太少，財(cái)政收入的基

20、礎(chǔ)薄弱。所以當(dāng)務(wù)之急是降低偏高的債務(wù)依存度，從宏觀上做出統(tǒng)籌安排，把握好國(guó)債的發(fā)行規(guī)模。首先，要重樹稅收的“主角”地位。進(jìn)一步完善稅制，把該征的稅全部征上來。稅收與國(guó)債在財(cái)政收入體系中是一種此增彼減的關(guān)系，國(guó)債的“越位”自然是稅收“缺位”的必然結(jié)果，所以讓稅收重新挑起“主力軍”的重?fù)?dān)是降低債務(wù)依存度的關(guān)鍵一步。為此，必須大力加強(qiáng)稅法建設(shè)，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人都要更新舊的稅收觀念，樹立新型的征納稅關(guān)系。嚴(yán)堵稅收流失漏洞，使國(guó)家的稅收流失減少到最低界限。 其次，要清理政府收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不論形式如何，只要是政府取得的收入，本質(zhì)上都屬于財(cái)政性資金。因此，將分散在各部門、

21、各地區(qū)的各種非規(guī)范性的政府收入，轉(zhuǎn)變?yōu)榭捎韶?cái)政部門統(tǒng)一調(diào)度、規(guī)范性的政府收入，擴(kuò)大經(jīng)常性的財(cái)政收入總量，對(duì)于降低債務(wù)的依存度來講，顯然具有打基礎(chǔ)的意義。第三，還本付息支出要“分流”。根據(jù)國(guó)債還本支出和利息支出的不同屬性，應(yīng)該采取不同的方法加以處理：還本支出，可以留在“債務(wù)預(yù)算”中，仍通過舉借新債的方法來解決，并以次使之成為一個(gè)實(shí)際上無需償還的永久性余額。利息支出，則須列入“經(jīng)常性預(yù)算”，以稅收為代表的經(jīng)常性財(cái)政收入作為資金來源，不能繼續(xù)指望于舉債。因?yàn)?，若將?guó)債的利息支出和還本付息支出混為一談，統(tǒng)統(tǒng)依賴舉借新債的辦法去解決，那么，在發(fā)新債抵舊債的循環(huán)中，雖不會(huì)帶來一筆國(guó)債本金余額的變化，但由此

22、而發(fā)生的利息支出額卻會(huì)日益增大。第四，要千方百計(jì)壓縮支出。導(dǎo)致國(guó)債發(fā)行的根本原因是財(cái)政赤字，出現(xiàn)赤字的原因一方面固然是由于非債務(wù)財(cái)政收入的不足，另一方面也可能是因?yàn)樨?cái)政支出過大。由于國(guó)債發(fā)行固有的靈活性特征，政府通過發(fā)行國(guó)債取得財(cái)政收入相對(duì)比較便利，就可能會(huì)刺激政府放寬對(duì)自己的預(yù)算約束，進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政支出，造成每年的國(guó)債發(fā)行額居高不下。由于財(cái)政支出的效益無法由市場(chǎng)自動(dòng)的反映，我們目前必須加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)特別是全國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)，控制財(cái)政支出的膨脹并通過政治程序監(jiān)督政府財(cái)政支出的效益。取消不必要的財(cái)政支出項(xiàng)目，控制國(guó)債規(guī)模。 國(guó)債的種類 一國(guó)的國(guó)債是由許多不同形式的具體國(guó)債構(gòu)成的。即使

23、是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國(guó)家，單一的債務(wù)形式也極為少見，在商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家更是如此。要充分而有效地運(yùn)用國(guó)債，建立合理的國(guó)債結(jié)構(gòu)是十分重要的。而要達(dá)到這一目標(biāo)的前提就是對(duì)國(guó)債進(jìn)行科學(xué)的分類。 國(guó)債的分類方法 國(guó)債可以從不同的角度進(jìn)行分類：按照發(fā)行區(qū)域可分為國(guó)內(nèi)的國(guó)債和國(guó)外的國(guó)債，簡(jiǎn)稱“內(nèi)債”和“外債”。如我國(guó)于1998年發(fā)行“內(nèi)債”6508.6億元，發(fā)行外債80億元，那么發(fā)行的國(guó)債總額即為6588.6億元；按照償還期限可以分為短期國(guó)債、中期國(guó)債和長(zhǎng)期國(guó)債，它們的期限分別為一年以內(nèi)、一年至十年及十年以上；按照流通與否，可以分為可轉(zhuǎn)讓債券和不可轉(zhuǎn)讓債券；按照發(fā)行方式可以分為強(qiáng)制國(guó)債、愛國(guó)國(guó)

24、債和自由國(guó)債。此外還有其他的一些分類方式，這里不再一一列舉。不同的分類方法可以說明或解決不同的問題。 二、幾種主要的債券 最基本的一種國(guó)債分類方法是按照其流動(dòng)行將國(guó)債分為可轉(zhuǎn)讓債券和不可轉(zhuǎn)讓債券?？赊D(zhuǎn)讓債券是指能夠在金融市場(chǎng)上自由買賣的國(guó)債，是各國(guó)政府國(guó)債的主要形式。它按照還本期限的長(zhǎng)短又可分為國(guó)庫(kù)券、中期債券、長(zhǎng)期債券和預(yù)付稅款券，其中每一種債券在期限、面額、付息方式、推銷方法、承購(gòu)對(duì)象、發(fā)行目的、經(jīng)濟(jì)影響等方面，都有著不同的特點(diǎn)，因而往往被各國(guó)同時(shí)加以采用。其比重往往在70%以上。 1國(guó)庫(kù)券。國(guó)庫(kù)券是政府短期國(guó)債的最主要形式，期限有3個(gè)月、6個(gè)月、9個(gè)月，最長(zhǎng)不超過一年。一般采取不記名形式

25、，不按期計(jì)息，債券上只有票面金額而不載明利率。但出售時(shí)按票面金額打一定折扣發(fā)行（折扣率按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)利率靈活確定），到期按票面金額十足還本，等于預(yù)扣利息。國(guó)庫(kù)券是各國(guó)資金市場(chǎng)上（短期金融市場(chǎng)）上的主要流通工具，在貨幣和信貸資金的融通活動(dòng)中占有重要地位。是政府用于調(diào)節(jié)季節(jié)性資金余缺的重要手段。這是由于國(guó)庫(kù)券兼?zhèn)浒踩煽啃院透叨攘鲃?dòng)性的特征，同時(shí)又是一種可以帶來利潤(rùn)的資產(chǎn)，而且國(guó)庫(kù)券的面額多樣，可大可小，為認(rèn)購(gòu)主體的多樣化提供了方便。 國(guó)庫(kù)券的承購(gòu)者主要有三類。中央銀行、商業(yè)銀行和居民個(gè)人。國(guó)庫(kù)券是商業(yè)銀行的主要投資對(duì)象和中央銀行調(diào)節(jié)貨幣供給量的主要工具，發(fā)行國(guó)庫(kù)券可以在很大程度上導(dǎo)致銀行信用規(guī)模的

26、擴(kuò)張。所以總的說來國(guó)庫(kù)券的發(fā)行對(duì)經(jīng)濟(jì)有擴(kuò)張性或膨脹性的影響。2中、長(zhǎng)期債券。中長(zhǎng)期債券的特點(diǎn)是期限長(zhǎng)，一般要注明利率，本息要分別計(jì)算。與國(guó)庫(kù)券的發(fā)行不同的是，中長(zhǎng)期債券的發(fā)行不是用于彌補(bǔ)預(yù)算年度內(nèi)各級(jí)借間財(cái)政收入的淡旺差額，而實(shí)實(shí)在在是為了彌補(bǔ)整個(gè)預(yù)算年度內(nèi)的財(cái)政赤字。中長(zhǎng)期債券的主要認(rèn)購(gòu)者有儲(chǔ)蓄銀行、保險(xiǎn)公司以及有養(yǎng)老基金和靠養(yǎng)老基金生活的人。因?yàn)橹虚L(zhǎng)期國(guó)債的購(gòu)買者都不是創(chuàng)造貨幣的機(jī)構(gòu)，所以也就減少了貨幣供給量增加的可能性，不會(huì)造成銀行信用的擴(kuò)大。從其與利息率的關(guān)系看，在市場(chǎng)資金供給量一定的條件下，大量發(fā)行較長(zhǎng)期的債券，會(huì)使長(zhǎng)期資金需求相對(duì)大于供給，而短期資金供給相對(duì)大于需求，從而抬高長(zhǎng)期利

27、率，因而造成投資和消費(fèi)的下降。所以，總的來講，中長(zhǎng)期債券的發(fā)行對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響一般是緊縮性的，或者說是中性的。 不可轉(zhuǎn)讓債券是不能在金融市場(chǎng)上自由買賣的債券，使各國(guó)政府債券的補(bǔ)充形式。它按發(fā)行對(duì)象的不同又可分為對(duì)居民個(gè)人發(fā)行的儲(chǔ)蓄債券和對(duì)特定金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的專用債券。這兩種債券的期限都較長(zhǎng)，并且都有特定的發(fā)行對(duì)象，其不同點(diǎn)是儲(chǔ)蓄債券的發(fā)行條件優(yōu)于專用債券，專用債券的推銷方式帶有某些強(qiáng)制性。 三、國(guó)債種類的設(shè)計(jì) 科學(xué)、恰當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)國(guó)債的種類結(jié)構(gòu)，對(duì)于國(guó)債的順利推銷、國(guó)債執(zhí)行不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)任務(wù)都有著重要的意義。國(guó)債結(jié)構(gòu)的合理設(shè)計(jì)可以從三方面著手：一是種類力求多樣化，這是國(guó)債順利推銷的前提條件。二是國(guó)債的種

28、類結(jié)構(gòu)應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要，即在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，要盡量擴(kuò)大對(duì)經(jīng)濟(jì)具有擴(kuò)張性作用的短期債券的發(fā)行，縮短國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)；在通貨膨脹時(shí)期，則要盡量擴(kuò)大對(duì)經(jīng)濟(jì)具有緊縮性影響的長(zhǎng)期債券的發(fā)行，延長(zhǎng)國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)。三是國(guó)債的種類安排應(yīng)力爭(zhēng)使債息成本達(dá)到最小，就是在利率較高時(shí)期多發(fā)行短期債券，在利率較低時(shí)期多發(fā)行長(zhǎng)期債券；預(yù)期利率看漲時(shí)集中發(fā)行長(zhǎng)期債券，預(yù)期利率看跌時(shí)集中發(fā)行短期債券。 國(guó)債的發(fā)行 一、國(guó)債的發(fā)行 （一）國(guó)債的發(fā)行條件 國(guó)債的發(fā)行規(guī)模一旦確定，那么不管其種類如何，都必須經(jīng)歷一個(gè)推銷的過程。推銷的順利與否取決于一系列的條件。政府在推銷國(guó)債時(shí)，首先面臨的一個(gè)重要問題便是國(guó)債發(fā)行的一些基本條件，如

29、債券的票面額、發(fā)行價(jià)格、利息率等的規(guī)定。債券票面額的大小，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)債的發(fā)行對(duì)象、人民生活水平、日常的交易習(xí)慣及國(guó)債的發(fā)行數(shù)額加以確定。隨著國(guó)債在我國(guó)政府財(cái)政中的地位和作用的日益提高，我國(guó)國(guó)債面額的設(shè)計(jì)也將逐步拉開檔次，而呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)；國(guó)債的發(fā)行價(jià)格應(yīng)力爭(zhēng)等于或接近票面價(jià)值，即要力爭(zhēng)平價(jià)發(fā)行，而避免按低于或原理票面價(jià)值的價(jià)格發(fā)行；國(guó)債的利息率應(yīng)當(dāng)參照金融市場(chǎng)利率水平、政府信用狀況和社會(huì)資金供給量等因素加以確定，同時(shí)還要考慮到政府在不同時(shí)期執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)政策的需要。 國(guó)債的發(fā)行方式 各國(guó)的國(guó)債發(fā)行方式多種多樣，各有特色，但大體上可以歸納為四種： 1固定收益出售方式。這種推銷方式的特點(diǎn)是按預(yù)先確

30、定的發(fā)行條件出售國(guó)債，認(rèn)購(gòu)期限較短；發(fā)行條件固定；發(fā)行機(jī)構(gòu)不限。這種方式主要適用于可轉(zhuǎn)讓的中長(zhǎng)期債券的發(fā)行。在市場(chǎng)利率穩(wěn)定的時(shí)候，這種發(fā)行方式對(duì)于政府是有利的。但在市場(chǎng)利率不穩(wěn)定時(shí)，可能導(dǎo)致一部分債券出售不動(dòng)，還可能導(dǎo)致旺銷。 2拍賣方式。其發(fā)行條件由投標(biāo)過程決定，拍賣過程往往是政府機(jī)構(gòu)直接組織的。這種方式主要適用于中長(zhǎng)期債券。這種方式的適應(yīng)性較強(qiáng)，但是政府在其中往往處于被動(dòng)的地位。 3柜臺(tái)經(jīng)銷方式。這種發(fā)行方式期限不定、發(fā)行條件不定，適用于不可轉(zhuǎn)讓債券的發(fā)行。 4直接銷售。即政府與認(rèn)購(gòu)者直接見面交涉。這種發(fā)行的推銷機(jī)構(gòu)只限于財(cái)政部門，認(rèn)購(gòu)者只限于有組織的集體投資者，發(fā)行條件通過談判來決定。它

31、適用于某些特殊類型的政府債券的推銷。這種推銷方式有利于充分挖掘各方面的銷售資金，但是采用的范圍卻很狹窄。國(guó)債的推銷時(shí)間 國(guó)債推銷的時(shí)間安排有大體有三種不同的模式： 1定期模式。即債券的發(fā)行時(shí)間有著固定可循的規(guī)律。這種推銷方法有助于投資者準(zhǔn)確地預(yù)期國(guó)債的推銷情況，形成承受政府債的習(xí)慣性心理。但其缺點(diǎn)是政府缺乏時(shí)間選擇的靈活性。 2不定期模式。即政府債券的發(fā)行隨市場(chǎng)行情和政府財(cái)政狀況的變化而定，而不規(guī)定具體的推銷時(shí)間表。不定期模式有利于政府靈活把握國(guó)債的發(fā)行時(shí)間和發(fā)行時(shí)機(jī)，但是投資者卻缺乏準(zhǔn)確的預(yù)期。 3常日模式。指政府債券每天都在金融市場(chǎng)上常日供應(yīng)，隨時(shí)發(fā)售，而不視其他條件的改變。這種模式的適用

32、范圍非常狹窄，只有儲(chǔ)蓄債券采用這種模式。我國(guó)目前采用的是不定期模式，但是為了保證國(guó)債的順利推銷，也為了能夠與各種經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)，我們應(yīng)該考慮將三種時(shí)間模式同時(shí)并用。 二、國(guó)債發(fā)行方式的改革 由于種種原因，我國(guó)國(guó)債發(fā)行量在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍將保持逐年增加的趨勢(shì)，為了保證逐年增加的國(guó)債發(fā)行量能夠低成本、高效率地發(fā)行出去，就必須對(duì)國(guó)債的發(fā)行方式進(jìn)行深入的改革，引入世界各國(guó)普遍采用的市場(chǎng)發(fā)行方式。為了建立規(guī)范的國(guó)債發(fā)行機(jī)制，提高國(guó)債信譽(yù)，降低籌資成本，保證政府籌資按期、足額地完成，并促進(jìn)國(guó)債管理的良性循環(huán)，政府開始著手建立國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)。1991年，第一次實(shí)現(xiàn)了國(guó)債的承購(gòu)包銷方式，從而在一定范圍內(nèi)改變

33、了行政分配認(rèn)購(gòu)國(guó)債的發(fā)行辦法。但是承購(gòu)包銷是一種以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的發(fā)行方式，在利率沒有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化以前，承購(gòu)包銷對(duì)于價(jià)格的談判只是一種形式，因而不是真正意義上的承購(gòu)包銷。因此，為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)行國(guó)債的要求，根據(jù)大多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)發(fā)行方式的改變，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行國(guó)債的招標(biāo)發(fā)行。 我國(guó)國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)的現(xiàn)狀 我國(guó)現(xiàn)階段的債券市場(chǎng)主要由國(guó)債市場(chǎng)、企業(yè)債券市場(chǎng)和金融債券市場(chǎng)三部分組成。國(guó)債市場(chǎng)自1981年重新啟動(dòng)以來的發(fā)展，尤其是國(guó)債市場(chǎng)化改革十年所取得的成績(jī)是有目共睹的。從1988年開放國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)至今，經(jīng)過市場(chǎng)管理者和參與者的共同努力，國(guó)債發(fā)行已經(jīng)建立了是商業(yè)銀行和證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)為主體的一級(jí)自

34、營(yíng)商的國(guó)債承銷組織，形成了國(guó)債銷售渠道和分銷網(wǎng)絡(luò)；在承銷人和發(fā)行人之間建立了一種法律關(guān)系，通過承銷合同確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，以取代原先的行政附屬關(guān)系；完成了國(guó)債一級(jí)市場(chǎng)由零售向批發(fā)市場(chǎng)的飛躍，并在國(guó)債發(fā)行中引進(jìn)透明、公正、合理的招標(biāo)機(jī)制；國(guó)債期限、品種、付息方式及券面形式也實(shí)現(xiàn)了多樣化；市場(chǎng)改革提高了國(guó)家信譽(yù)和國(guó)債發(fā)行效率，大大降低了發(fā)行成本，是規(guī)模穩(wěn)步放大的國(guó)債發(fā)行一直比較順利，為支援國(guó)家建設(shè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在認(rèn)識(shí)到我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展取得成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)對(duì)債券市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展所必須面對(duì)的一些問題有清醒的認(rèn)識(shí)和深入的思考。目前我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展仍受著多種因素的制約與

35、影響。一方面，國(guó)債的發(fā)展面臨著許多新的改革，這些改革是在原有改革的基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展不能脫離金融市場(chǎng)相對(duì)落后、銀行改革滯后這一事實(shí)的制約。 我國(guó)國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)的完善 從世界各國(guó)的國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)來看，高效率和低成本是任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中所期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。高效，是指盡可能縮短國(guó)債發(fā)行的時(shí)間；低成本，是指要比行政方式發(fā)行的成本低。政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)部門（或者說是公共部門），主要是為各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體提供宏觀經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，進(jìn)行總量調(diào)控。但是作為置身于市場(chǎng)中的政府，也屬于千絲萬縷的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)分子，政府經(jīng)濟(jì)行為的有效性不僅會(huì)影響到其自身的能力和地位，對(duì)其周圍的市

36、場(chǎng)主體也會(huì)產(chǎn)生很大的影響。因此，國(guó)債發(fā)行作為政府的一種經(jīng)濟(jì)行為勢(shì)必要追求高效率、低成本。這是世界各國(guó)國(guó)債市場(chǎng)總的發(fā)展趨向。就我國(guó)目前的情況看，要建立一個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)和完善的債券市場(chǎng)，近期內(nèi)至少應(yīng)該從以下幾個(gè)方面采取措施。1合理設(shè)計(jì)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)國(guó)債基本上是以3-5年期的中期國(guó)債為主，既沒有期限超過10年的長(zhǎng)期國(guó)債，又幾乎沒有期限在1年以內(nèi)的短期國(guó)債，中期國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)又比較單一，使得國(guó)債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理的分布。這種單一的期限結(jié)構(gòu)，使國(guó)債嚴(yán)重缺乏選擇性，不利于投資者進(jìn)行選擇，很難滿足投資者對(duì)金融資產(chǎn)期限多樣化的需求，從而大大縮小了國(guó)債的發(fā)行范圍，同時(shí)還造成了國(guó)債發(fā)行規(guī)模增加過快。不

37、僅如此，由于國(guó)債期限不穩(wěn)定，多年來又呈逐年下降趨勢(shì)，再加上付息方式過于單調(diào)，使得債務(wù)償付年度不均，導(dǎo)致國(guó)債集中到期，形成償債高峰，償債高峰又逼迫財(cái)政增加借新還舊的比例，從而大大加劇了償債年份中央財(cái)政支出的壓力，不利于財(cái)政收支的平衡。幾年來，特別是1996年對(duì)國(guó)債市場(chǎng)的改革，我國(guó)國(guó)債的期限品種比過去有了較多的增加。但是，從國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展，從財(cái)政和金融對(duì)宏觀調(diào)控的配合來說，還是很不適應(yīng)的。 我國(guó)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)的不合理既與設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性有關(guān)，也與受市場(chǎng)的客觀約束有關(guān)。我國(guó)的基金組織不發(fā)達(dá)，金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的資金都比較緊張，無力進(jìn)行長(zhǎng)期投資，國(guó)債的消化主要靠居民個(gè)人，而我國(guó)居民的收入較低，結(jié)余有限，

38、又沒有長(zhǎng)期投資的能力。此外，由于我國(guó)金融市場(chǎng)起步較晚，人們對(duì)長(zhǎng)期投資不很習(xí)慣，特別是對(duì)期限較長(zhǎng)的國(guó)債投資難以適應(yīng)，所以期限較長(zhǎng)的國(guó)債往往難以推銷，迫使發(fā)行者不得不將國(guó)債的期限逐步縮短?？梢?，市場(chǎng)對(duì)國(guó)債期限的選擇和需求，是期限設(shè)計(jì)必須考慮的一個(gè)重要問題。為此，我債的期限設(shè)計(jì)必須審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及市場(chǎng)需求的變化，適時(shí)調(diào)整期限結(jié)構(gòu)，使之既能滿足發(fā)行者資金使用期限的要求，又能適應(yīng)市場(chǎng)的需求。2優(yōu)化國(guó)債的持有者結(jié)構(gòu)。在國(guó)債市場(chǎng)較發(fā)達(dá)的國(guó)家，國(guó)債持有者通常以專業(yè)機(jī)構(gòu)、政府部門為主，個(gè)人持有國(guó)債的比例較低。比如，美國(guó)個(gè)人持有國(guó)債的比例僅為10%左右，日本也不超過30%。而目前我國(guó)國(guó)債的持有者中，個(gè)

39、人投資者的比例大概在60%以上。他們一般很少到國(guó)債交易市場(chǎng)去交易，其主要原因是，個(gè)人投資者一般屬于期滿兌付型，而且個(gè)人進(jìn)行國(guó)債交易很不方便。長(zhǎng)期以來，在我國(guó)中央銀行不持有國(guó)債、專業(yè)銀行很少承購(gòu)國(guó)債、國(guó)外投資者基本上不允許購(gòu)買國(guó)債，這種極為單一的國(guó)債持有者結(jié)構(gòu)，已在相當(dāng)大的程度上制約了我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)的規(guī)范和發(fā)展。因此，要改變這種狀況，必須要改善和優(yōu)化國(guó)債持有者的結(jié)構(gòu)?？梢钥紤]配合貨幣政策的運(yùn)用，打破中央銀行不能持有國(guó)債的框框，保持中央銀行持有一定比例的國(guó)債，這對(duì)其控制貨幣供應(yīng)量是十分有利的。此外，還應(yīng)該允許商業(yè)銀行直接進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng)。允許商業(yè)銀行持有一行數(shù)額的國(guó)債既有利于調(diào)節(jié)其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，又有利于貨幣

40、供應(yīng)量的調(diào)節(jié)。而且，持有風(fēng)險(xiǎn)小、收益高、流動(dòng)性強(qiáng)的國(guó)債同持有先進(jìn)、同業(yè)拆借、中央銀行存款相比，也是專業(yè)銀行最理想的二級(jí)儲(chǔ)備。各國(guó)的國(guó)債發(fā)行方式都是歷史形成的，體現(xiàn)了各國(guó)自己的特色。但是以上的幾個(gè)規(guī)范性特征也說明，盡管世界各國(guó)的情況有很大不同，但是對(duì)政府債券的發(fā)行方式與條件的認(rèn)識(shí)也有許多共同之處。而且各國(guó)政府債券的發(fā)行市場(chǎng)有很多共同的規(guī)律。因此，在發(fā)展我國(guó)的國(guó)債市場(chǎng)時(shí)，既要考慮本國(guó)的特定歷史條件，也要基本上走世界大多數(shù)國(guó)家所走過的道路。國(guó)債的認(rèn)購(gòu)主體 國(guó)債認(rèn)購(gòu)主體的不同，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的影響有著很大的區(qū)別。在國(guó)債發(fā)行規(guī)模一定的條件下，常常會(huì)因?yàn)閼?yīng)債主體的不同而其國(guó)債的運(yùn)用產(chǎn)生截然不同的效果。國(guó)債的認(rèn)

41、購(gòu)主體可以分為民間組織和公共機(jī)構(gòu)。民間組織又可以分為企業(yè)和居民個(gè)人。企業(yè)有銀行企業(yè)和非銀行企業(yè)。公共機(jī)構(gòu)則有中央銀行和政府部門。以上的組織和機(jī)構(gòu)都可以作為國(guó)債的買者，并且其購(gòu)買行為會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的影響。按照經(jīng)濟(jì)影響的不同，通常可把國(guó)債的認(rèn)購(gòu)主體分為銀行系統(tǒng)和非銀行系統(tǒng)。銀行系統(tǒng)包括中央銀行和商業(yè)銀行；非銀行系統(tǒng)包括公眾和政府部門。不同主體認(rèn)購(gòu)國(guó)債的經(jīng)濟(jì)影響 公眾認(rèn)購(gòu)國(guó)債 公眾主要包括居民個(gè)人、工商企業(yè)、非銀行金融機(jī)構(gòu)以基礎(chǔ)銀行以外的各種投資者。公眾在所有的國(guó)家都是政府債券的最主要承購(gòu)者。而公眾認(rèn)購(gòu)公債基本是出于投資或儲(chǔ)蓄的目的。公眾承購(gòu)政府公債，一般只會(huì)造成政府支出與民間支出的轉(zhuǎn)換，不會(huì)增加

42、或減少經(jīng)濟(jì)中的貨幣供給量，但有可能引起市場(chǎng)利率的短時(shí)波動(dòng)。因此，公眾認(rèn)購(gòu)國(guó)債的經(jīng)濟(jì)影響一般是“中性”的，即對(duì)社會(huì)總需求既不會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)張性影響，也不會(huì)帶來緊縮性影響。 政府機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)國(guó)債 政府機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)國(guó)債實(shí)際上僅是政府部門內(nèi)部的資金轉(zhuǎn)移，或說是政府各部門銀行存款賬戶之間的資金余缺調(diào)劑，也就是說“是從政府的一個(gè)口袋轉(zhuǎn)入另一個(gè)口袋”。一般不會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生任何擴(kuò)張或緊縮性影響。只不過隨著政府機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)國(guó)債而將一部分資金使用權(quán)轉(zhuǎn)交給財(cái)政部，從而使資金在使用方向或是具體用途上發(fā)生變化。所以，政府機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)國(guó)債的經(jīng)濟(jì)影響完全是“中性”的。 商業(yè)銀行認(rèn)購(gòu)國(guó)債 商業(yè)銀行認(rèn)購(gòu)政府債券的經(jīng)濟(jì)影響取決于商業(yè)銀行本身有沒有超

43、額準(zhǔn)備金。如果商業(yè)銀行有超額準(zhǔn)備金，那么通過資金的使用和轉(zhuǎn)移，在經(jīng)濟(jì)中增加相當(dāng)于認(rèn)購(gòu)債券額一倍的貨幣量。如果商業(yè)銀行沒有超額準(zhǔn)備金，那么其購(gòu)買國(guó)債的經(jīng)濟(jì)影響則與社會(huì)公眾購(gòu)買國(guó)債的影響相同。 中央銀行購(gòu)買國(guó)債 中央銀行認(rèn)購(gòu)政府債券，一般可以通過三個(gè)途徑：一是從財(cái)政部直接購(gòu)買；二是從二級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買；三是從商業(yè)銀行購(gòu)買。但無論是哪一種途徑，其結(jié)果都會(huì)增加商業(yè)銀行系統(tǒng)的準(zhǔn)備金，從而造成銀行存款的倍數(shù)擴(kuò)張，貨幣供給量將多倍增加。 二、選擇應(yīng)債主體的原則 力求多樣化 首先，國(guó)債應(yīng)債主體的廣泛與否直接關(guān)系到政府運(yùn)用國(guó)債的規(guī)模及國(guó)債的順利推銷。要通過發(fā)行國(guó)債籌集到大量的資金，一個(gè)不容忽視的關(guān)鍵問題就是國(guó)債的銷

44、售面要非常的廣。而只有國(guó)債應(yīng)債主體能夠力求多樣化，銷售面和發(fā)行范圍才能越寬闊，政府債券的可運(yùn)用規(guī)模及籌集資金的余地就越大，順利推銷也就越有保證。因此，應(yīng)該把一切有可能在國(guó)債上投資的個(gè)人、單位、團(tuán)體等都力求納入國(guó)債的發(fā)行范圍。其次，國(guó)債應(yīng)債主體的廣泛多樣也是政府執(zhí)行不同時(shí)期國(guó)債管理政策的前提條件。如前所述，國(guó)債應(yīng)債來源不同，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的影響有著很大的差別。如銀行系統(tǒng)購(gòu)買國(guó)債將給經(jīng)濟(jì)帶來擴(kuò)張性影響，非銀行系統(tǒng)購(gòu)買國(guó)債對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響則是“中性”的。利用國(guó)債應(yīng)債主體的選擇和變化來執(zhí)行不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策，則是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要途徑。與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng) 在經(jīng)濟(jì)處于低潮或經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，政府應(yīng)盡量從銀行

45、來借入資金，二不向非銀行系統(tǒng)借入或少向非銀行系統(tǒng)借入資金，以求擴(kuò)大貨幣供給，增加消費(fèi)和投資需求，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于高漲或通貨膨脹時(shí)期，政府則應(yīng)力圖擴(kuò)大非銀行系統(tǒng)持有國(guó)債的比例，減少或不向銀行系統(tǒng)借債，以求減少通貨膨脹的可能性，壓縮投資和消費(fèi)需求，抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過旺趨勢(shì)。 在我國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，1996年經(jīng)濟(jì)“軟著陸”的成功，目前經(jīng)濟(jì)正由賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)過渡。許多產(chǎn)品、原料大量過剩，而另一方面則有許多重要的原材料嚴(yán)重短缺，生產(chǎn)處于低靡狀態(tài)；加之東南亞金融危機(jī)席卷亞洲，也波及到了中國(guó)。國(guó)內(nèi)、國(guó)際的環(huán)境綜合造成了我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)萎縮。在這種情況下，與貨幣政策的時(shí)滯性與復(fù)雜性相比，通過財(cái)政政策啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然是目前我國(guó)加強(qiáng)宏觀調(diào)控力度、啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一項(xiàng)重要措施。而國(guó)債作為一種重要的財(cái)政分配范疇和日漸廣泛的