試論地方財政非稅收入現(xiàn)實(shí)問題與對策

1、試論地方財政非稅收入現(xiàn)實(shí)問題與對策1994年，我國全面推行了以“分稅制”為核心的財政體制改革，進(jìn)一步增加中央財政收入，加大宏觀財政政策調(diào)控力度；與此同時，中央與地方的利益分配矛盾漸漸浮出水面，地方財政為籌措預(yù)算外資金，積極“創(chuàng)收”，非稅收入再次成為政府除稅收之外的重要的財政收入，非稅收入使用和管理已成為財政監(jiān)督管理不可逾越的溝坎，亟待研究加以解決。一、當(dāng)前我國非稅收入的現(xiàn)實(shí)問題（一）非稅收入膨脹式增長，超越gdp和稅收增長速度，地方財政收入稅費(fèi)結(jié)構(gòu)變化明顯。長期以來，我國財政領(lǐng)域一個突出矛盾是，一方面財政收入占gdp的比重仍然偏低；另一方面一些規(guī)費(fèi)等形式的預(yù)算外資金還在大量地收取，也就是說，政

2、府不僅在收取以稅收為重要形式的規(guī)范性財政收入，而且預(yù)算外“收費(fèi)”。從另一角度看，近年來，在全國經(jīng)濟(jì)增長放緩和房地產(chǎn)調(diào)控政策背景下，全國財政收入的增長速度明顯高于gdp的增長速度。究其根源，一個重要因素是地方財政非稅收入地位轉(zhuǎn)變，由原來的“拾遺補(bǔ)缺”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍氡诮健?，真正成為名副其?shí)的第二財政。近幾年，由于一些地方“土地財政”突飛猛進(jìn)，這些地方政府財政中非稅收入占比已高達(dá)50-60%。 （二）非稅資金管理難度增大，財政監(jiān)管職能被肢解，部分非稅收入游離于監(jiān)管之外。非稅收入的執(zhí)行主體是行政事業(yè)單位或者是相關(guān)的主管部門，由于票據(jù)使用缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些涉及非稅收入部門一直是使用上級主管部門的印制票據(jù)收

3、取非稅收入，財政部門盡管在程序上進(jìn)行了審核，但仍沒有能力對它的后續(xù)工作和使用情況實(shí)施監(jiān)督；一些地區(qū)和部門由于尚未建立起有效的收入執(zhí)行機(jī)制，無法做到令行禁止，導(dǎo)致一些亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款現(xiàn)象時有發(fā)生；此外，非稅收入大部分款項(xiàng)即使被納入到預(yù)算管理的范疇內(nèi)，對于非稅收入審核、使用和管理也僅僅只是走馬觀花，流于形式，致使財政部門缺乏有效的監(jiān)督控制，最終導(dǎo)致對非稅收入的管理缺乏剛性的約束監(jiān)督力。（三）二次分配缺乏科學(xué)規(guī)范的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分配體制不合理將使政府財力資源的配置能力和效率降低，削弱了國家宏觀調(diào)控能力。由于收費(fèi)形成的經(jīng)濟(jì)來源基本上歸地方政府、部門、和單位支配，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的分配標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致二次分配的

4、不合理。一些盲目投資，重復(fù)建設(shè)，鋪張浪費(fèi)甚至社會腐敗現(xiàn)象滋長泛濫，社會資源不僅得不到有效控制和調(diào)整，造成地方資源的無序浪費(fèi)，非稅資金長期游離于國庫之外，將嚴(yán)重削弱國家宏觀調(diào)控能力，與中央財政和稅制改革思路背道而馳，干擾了正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，對政府實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策帶來了消極作用，直接影響我國財政收入的根基。（四）政出多門，收費(fèi)主體多元化，來源渠道復(fù)雜，執(zhí)收環(huán)節(jié)多，收入來源不穩(wěn)定。與國家稅收強(qiáng)制性、固定性和無償性等相比，非稅收入呈現(xiàn)于稅收收入的不同之處，首先非稅收入由于征收項(xiàng)目的選擇性，明顯具有零散性的特點(diǎn)；二是非稅收入由各職能部門分別征收，征收標(biāo)準(zhǔn)和征收環(huán)節(jié)各不相同，帶有明顯的行業(yè)性特點(diǎn)；三

5、是征管方式存在不同的執(zhí)行主體，其復(fù)雜性、多元性的特點(diǎn)較為突出；四是征收的方式渠道復(fù)雜，有主管部門（單位）代收自繳，有的是由銀行代收，還有由財政機(jī)關(guān)征收；五是來源渠道不穩(wěn)定，具有不確定性。特別是某些臨時性和罰款項(xiàng)目, 突擊性和集中性特點(diǎn)明顯，導(dǎo)致這些非稅收入時高時低。（五）法制不健全，監(jiān)督缺乏約束力，未形成規(guī)范、完整和系統(tǒng)的法律法規(guī)。從法制化進(jìn)程上看，非稅收入增長過快，管理艱難與執(zhí)行混亂，一個深層次原因就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中法律、法規(guī)和改革制度沒有最終形成。非稅收入征管的一系列內(nèi)容，包括立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、監(jiān)管、票據(jù)管理和資金使用環(huán)節(jié)仍尋找不到能夠覆蓋全國范圍的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)和具可操作的法律法規(guī)，使

6、非稅收入征管做到無章可循；同時，非稅收入征管和使用隨意性較大，缺乏健全的法制監(jiān)督，使得非稅收入管理難以規(guī)范，對違規(guī)行為難以有效約束。二、非稅收入現(xiàn)實(shí)問題對社會經(jīng)濟(jì)的影響全國財政收入結(jié)構(gòu)比重中，稅收收入增幅回落，但是非稅收入占比增長，必然導(dǎo)致費(fèi)大于稅的現(xiàn)象出現(xiàn)，稅收與非稅收收入此種此消彼長現(xiàn)象，極有可能導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)變相增加，影響結(jié)構(gòu)性減稅政策總體效果；同時，非稅收入征繳具有不穩(wěn)定和不確定性，持續(xù)在高位運(yùn)行極有可能引發(fā)財政風(fēng)險。實(shí)踐證明，地方財政非稅收入諸多問題，勢必導(dǎo)致一系列消極因素，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展：（一）侵犯稅基。稅收與非稅收入比例失衡呆滯政府，特別是中央政府在收入分配體系中所占的地位

7、下降。非稅收入大部分成為地方財政（或部門）的利益，必然會分散政府宏觀調(diào)控的能力。（二）降低了社會資源的配置效率，導(dǎo)致各種社會腐敗現(xiàn)象，增加了機(jī)構(gòu)改革的難度。由于非稅收入基本上歸地方政府、部門和單位支配，不僅助長了重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)和盲目基建，而且權(quán)利過于集中，為腐敗現(xiàn)象提供了溫床，損壞了政府形象，敗壞了社會風(fēng)氣。（三）制約了經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展速度，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響了正常的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)秩序。稅費(fèi)高低直接影響經(jīng)濟(jì)增長速度，過多過濫的收費(fèi)使企業(yè)不堪重負(fù)，加重了企業(yè)做大做強(qiáng)的成本。（四）削弱了納稅人的納稅意識。從廣義上講，稅與費(fèi)都是政府通過行使行政強(qiáng)制權(quán)無償征收。收費(fèi)的隨意性和廣泛性，破壞稅法的嚴(yán)肅性，降

8、低了納稅人對稅法的遵從度。（五）大部分收入在支出上游離于財政監(jiān)督，無疑是肢解了財政管理職能，造成新的社會分配不公。三、加強(qiáng)地方財政非稅收入征管的對策選擇改革非稅收入，應(yīng)當(dāng)從完善分稅制財政體制，深化非稅收入改革，規(guī)范非稅征管要素，推進(jìn)征管體系建設(shè)，依托信息化手段支撐以及加快法制化管理進(jìn)程等方向入手，遵循標(biāo)本兼治的綜合對策。（一）完善和推進(jìn)徹底的分稅制財政體制，從理順分配關(guān)系入手，從源頭起正本清源，還原稅收和規(guī)費(fèi)之本來面目；按照權(quán)利與義務(wù)相當(dāng)?shù)脑瓌t，確立財力與事權(quán)相匹配的中央和地方的稅收和非稅收入體系，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，逐步建立和完善地方稅體系，消除地方財政過度依賴非稅收入理念；同時，

9、改革和深化投融資體制，適度開放政府融資和舉債，推行資產(chǎn)證券化等，為政府培養(yǎng)后備財源支撐，阻斷政府利用新增收費(fèi)項(xiàng)目籌資的思路。（二）尋求非稅收入改革突破口，積極推動“費(fèi)改稅”，這將涉及到部門、單位利益的重新調(diào)整。首先，對一些征繳相對穩(wěn)定兼具稅收性質(zhì)的政府性基金和收費(fèi)項(xiàng)目，推進(jìn)“費(fèi)改稅”改革試點(diǎn)，包括試點(diǎn)開征“社會保障稅”、“燃油稅”、“資源稅”和“遺產(chǎn)稅”等新稅種，拓寬地方政府財源渠道；其次，對于那些“費(fèi)改稅”條件不成熟的，允許繼續(xù)保留收費(fèi)項(xiàng)目，但必須納入預(yù)算資金統(tǒng)一管理。（三）劃分經(jīng)濟(jì)利益主體管理權(quán)限、明確收費(fèi)范圍，理順分配渠道和分配關(guān)系。非稅收入實(shí)質(zhì)仍然屬于財政性資金，非稅收入與稅收相比，有

10、其自身特征，如征繳依據(jù)、服務(wù)范圍和對象，收入使用方向、形成過程、分配方式都與稅收有所不同等。因此，應(yīng)當(dāng)科學(xué)統(tǒng)一確定范圍，內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)率，尤其是要細(xì)化征收標(biāo)準(zhǔn)，減少彈性空間，公開征收信息，禁止擅自提高收取標(biāo)準(zhǔn)、任意擴(kuò)大收取范圍，使征收各環(huán)節(jié)運(yùn)行在陽光下，駛?cè)胍?guī)范化的公共財政運(yùn)行軌道。（四） 建立統(tǒng)一、規(guī)范和完善的非稅收入征收管理體系。健全完善的非稅收入征收管理體系，包括一系列綜合管理內(nèi)容，例如，實(shí)行“收支兩條線”，建全完整有效的征收管理辦法，統(tǒng)一審批管理權(quán)限，加強(qiáng)集中管理；建立目錄管理制度，推行收費(fèi)目錄管理和收費(fèi)公告制度，樹立民主預(yù)算理念，接受社會各界監(jiān)督；統(tǒng)一票據(jù)管理制度，強(qiáng)化源頭管理，充分

11、發(fā)揮收費(fèi)票據(jù)的源頭控管作用；設(shè)置財政專戶，嚴(yán)防“小金庫”和“賬外賬”等現(xiàn)象滋生；推廣和實(shí)施非稅收入第三方監(jiān)管，實(shí)行銀行代收制度，實(shí)現(xiàn)收繳單位與現(xiàn)金徹底脫離；統(tǒng)一預(yù)算編審制度，量入為出，合理安排使用費(fèi)款，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的資金需要等等。(五) 以金財工程為專業(yè)載體，加強(qiáng)非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)建設(shè)，完善非稅收入征管信息系統(tǒng)。首先，建立和完善非稅收入征管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上自動查詢、自動對賬和財政票據(jù)的自動核銷及網(wǎng)上實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)，推動非稅收入征管數(shù)據(jù)信息由單機(jī)儲存向網(wǎng)絡(luò)化管理轉(zhuǎn)變；其次，以非稅收入征管信息系統(tǒng)為平臺，積極推行網(wǎng)絡(luò)開票，不斷完善以票管收機(jī)制；第三，按照以票管收制度，健全財政票據(jù)電腦實(shí)時結(jié)報核銷系統(tǒng)，對部門和單位申領(lǐng)和使用的財政票據(jù)，一律通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)時結(jié)報。(六)加快非稅收入法律體系法規(guī)建設(shè)進(jìn)程，強(qiáng)化非稅收入監(jiān)督檢查職能。積極研究和制定有關(guān)政府非稅收入征管的相關(guān)法規(guī)制度，實(shí)現(xiàn)非稅收入依法立項(xiàng)、依法征收、依法使用和依法管理，并以法律程序明確財政分配，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律；輔之以非稅收入政務(wù)公開、收費(fèi)公示、稽查、舉報、違規(guī)