檢察職能與司法行政管理職能分離

1、我國(guó)憲法規(guī)定， 檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)， 擔(dān)負(fù)著法律監(jiān)督職責(zé)。 檢察機(jī)關(guān)在履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能時(shí)，也總要 履行與法律監(jiān)督有關(guān)的司法行政管理職能。 但是由于當(dāng)前我國(guó) 檢察活動(dòng)管理方式行政化弊端的存在， 使司法行政管理職能侵入、 侵 蝕了檢察職能， 造成了檢察制度的變形， 影響了檢察機(jī)關(guān)檢察職能的 充分發(fā)揮。 只有將檢察職能與行政管理職能分離，才能還原和 實(shí)現(xiàn)檢察活動(dòng)的司法性。因此，黨的十六大報(bào)告明確提出了改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理機(jī)制， 逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察 同司法行政事務(wù)相分離。本文擬就檢察同司法行政事務(wù)分離的內(nèi)在動(dòng)因、核心目標(biāo)、應(yīng)遵循的基本原則及主要途徑等若干問題試陳

2、管見，以求教于大方之家， 并期有裨于檢察改革和司法實(shí)踐。一、檢察活動(dòng)管理方式行政化 - 檢察職能同司法行政管理職能相分離的肇因一檢察權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位是實(shí)現(xiàn)檢察職能同行政管理職能相 分離的認(rèn)識(shí)基點(diǎn)檢察權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位是檢察理論研究的一個(gè)根本 性問題，它決定著檢察改革的方向， 也構(gòu)成檢察改革的理論依據(jù)和實(shí) 踐支撐。 實(shí)行檢察職能同司法行政管理職能相分離，也必須以 此為認(rèn)識(shí)為基點(diǎn)， 只有正確理解檢察權(quán)的性質(zhì)并予以準(zhǔn)確定位， 才能 深刻認(rèn)識(shí)檢察職能同行政管理職能相分離的內(nèi)在動(dòng)因， 并采取行之有 效的分離措施。 對(duì)于檢察權(quán)性質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界存在行政權(quán)說、 司法權(quán)說、雙重屬性說和法律監(jiān)督權(quán)說之分歧。 行政權(quán)

3、說從檢 察權(quán)具有的主動(dòng)性、國(guó)家代表性、命令性和執(zhí)行性特征上，認(rèn)為檢察 權(quán)是行政權(quán)的一部分， 檢察官是行政官； 司法權(quán)說認(rèn)為檢察權(quán)與審判權(quán)具有接近度，檢察官與法官具有近似性，檢察官雖非法官，但如同 法官般執(zhí)行司法領(lǐng)域內(nèi)的重要功能，在有些國(guó)家，檢察官被稱為站著 的法官；雙重屬性說認(rèn)為檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，但在體制上應(yīng)將檢察權(quán)定位為司法權(quán)， 檢察官定位為司法官；法律監(jiān)督 權(quán)說將檢察權(quán)作為獨(dú)立于司法權(quán)和行政權(quán)的第三種國(guó)家權(quán)力，是按照法律規(guī)定的范圍和程序?qū)λ痉ㄐ袨楹托姓袨榈暮戏ㄐ詫?shí)行監(jiān)督的 法律監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為，僅從其權(quán)力特點(diǎn)和行使方式的角度分析，檢察權(quán)無疑具有司法性和行政性雙重屬性。但

4、定位我國(guó)檢察權(quán)性質(zhì)，不僅要從權(quán)力本身發(fā)展的共同性規(guī)律出發(fā)， 還要結(jié)合我國(guó) 的具體實(shí)踐，尤其要從我國(guó)的憲政體制和司法體制出發(fā)進(jìn)行應(yīng)然性分 析，也就是說，必須用人民代表大會(huì)制度的民主集中制來解釋我國(guó)檢 察權(quán)的性質(zhì)和特征，而不應(yīng)以三權(quán)分立學(xué)說作為應(yīng)然性的依據(jù)來給我 國(guó)憲法所確立的檢察權(quán)定性，從而墨守司法權(quán)只是審判權(quán)的成規(guī)， 否 認(rèn)檢察權(quán)是司法權(quán)。根據(jù)我國(guó)的憲政體制及司法體制，我國(guó)憲政意義上的司法權(quán)就是審判權(quán)和檢察權(quán)的統(tǒng)一。在此意義上，筆者認(rèn)為我國(guó)檢察權(quán)在基本性質(zhì)上是法律監(jiān)督權(quán)，在國(guó)家體制上仍屬 于司法權(quán)，在行使方式上具有司法與行政的雙重屬性。因此，對(duì)檢察活動(dòng)的管理模式就應(yīng)既不同于行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)

5、，也應(yīng)有別于行使審判權(quán)的法院，而應(yīng)根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)，按照司法規(guī) 律，以司法管理方式管理檢察活動(dòng)。二違背司法規(guī)律，檢察活動(dòng)管理方式行政化，是檢察職能同行政管理職能相分離的肇因但是， 檢察制度在新時(shí)期重建以來，并沒有按照司法規(guī)律建設(shè)檢察機(jī)關(guān)， 也沒有按照司法管理方式管理檢察業(yè)務(wù)， 而是把檢察機(jī)關(guān)視為行政機(jī)關(guān)， 用行政機(jī)關(guān)的管理方式管理檢察活動(dòng)， 形成了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理方式 的行政化， 造成了檢察職能同內(nèi)部司法行政管理職能的相互錯(cuò)位， 影 響了檢察職能充分發(fā)揮。1、檢察活動(dòng)管理方式行政化的涵義及形式所謂檢察活動(dòng)管理方式的行政化， 是指違背檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的 性質(zhì)和特征，按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作

6、模式建構(gòu)和運(yùn)行檢察活動(dòng)。 它和法院的行政化共同構(gòu)成我國(guó)的司法行政化問題。 法院的行 政化問題，眾多學(xué)者俱已做過詳細(xì)論述， 而關(guān)于檢察院的行政化問題， 因?qū)z察權(quán)及檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)在法理上一直沒有澄清， 且檢察權(quán)在行 使方式上確具司法性和行政性的雙重屬性，學(xué)者鮮有專門論述。 同法院的行政化一樣， 檢察院的行政化， 也包括外部行政化和內(nèi)部行 政化。 外部行政化表現(xiàn)在國(guó)家對(duì)檢察機(jī)關(guān)的管理方式即檢察機(jī) 關(guān)的外部體制上， 它涉及檢察機(jī)關(guān)同其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系， 主要表現(xiàn) 在檢察人事權(quán)尤其是檢察長(zhǎng)及副檢察長(zhǎng)人選和財(cái)權(quán)的行政任命和行 政撥付制。 外部行政的直接后果是制約了檢察權(quán)外部獨(dú)立的效 果；內(nèi)部行政化是指檢

7、察活動(dòng)內(nèi)部管理上的行政化， 即本文所指檢察 活動(dòng)管理方式的行政化。 內(nèi)部行政化主要有兩種形式一是檢察 職能與司法行政職能的合一， 即檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)的完全行政化， 也就是 說，對(duì)檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)管理完全采取了行政模式， 其弊端是司法行政管 理職能同化了檢察職能； 二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理方式違背司法機(jī) 關(guān)行政管理特點(diǎn)和規(guī)律， 或者完全行政機(jī)關(guān)模式化， 或者帶有行政模 式的痕跡， 其弊端是造成了司法行政管理職能對(duì)檢察職能的制約、 干擾和侵襲在行政化的檢察活動(dòng)管理模式下，檢察職能同檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法行政管理職能發(fā)生交叉和、 混合同一， 使行政管理職 能侵入、侵蝕了檢察職能， 顛倒了檢察職能和司法行政管理職

8、能的主 次地位，造成檢察制度的變形， 使檢察制度成為行政管理職能的附屬， 也從內(nèi)部制約了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。2、檢察活動(dòng)管理方式行政化的主要表現(xiàn)及其弊端 1 辦案體制完全行政化。 長(zhǎng)期以來， 我國(guó)檢察機(jī)關(guān)沿用的是以行政審批、 集體負(fù)責(zé)為主要內(nèi)容的辦案機(jī)制， 即檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)通過層層審批的方式集體行使， 再由檢察機(jī)關(guān)整 體承擔(dān)辦案的法律責(zé)任。 人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第 4 條 規(guī)定人民檢察院辦理刑事案件， 由檢察人員承辦， 辦案部門負(fù)責(zé)人審 核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。 在這種辦案體制中，普通檢 察官只是案件承辦人員，即行政垂直線上底部的一個(gè)點(diǎn)。 檢察 官辦案，決定權(quán)集中于檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)，

9、部門負(fù)責(zé)人有審核權(quán)， 這就使行使行政管理職能的副檢察長(zhǎng)、 業(yè)務(wù)科處長(zhǎng)成為決定案件的領(lǐng) 導(dǎo)層，行政管理職能同化了檢察職能。 完全行政化的辦案體制 在司法實(shí)踐中越來越多暴露出明顯的弊端一是審而不定， 定而不審不 符合司法活動(dòng)直接性和親歷性的要求， 難以保證訴訟決定和訴訟行為 的正確性。 二是造成了辦案人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的依賴，難以充分調(diào)動(dòng) 檢察官的積極性與責(zé)任感，不利于培養(yǎng)精英型檢察官。三是辦案環(huán)節(jié)過多，造成辦案效率低下，不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。 四是 權(quán)責(zé)分離、責(zé)任不明，不利于錯(cuò)案追究責(zé)任制的落實(shí)。2 檢察委員會(huì)構(gòu)成和運(yùn)作行政化。 檢察委員會(huì)是人民檢察院在檢察長(zhǎng)主持下的議事決策機(jī)構(gòu)， 主要任務(wù)是按照民主集中

10、制的原則， 討論決 定重大案件和其他重大問題，是檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)。 在 完全行政化的辦案體制下， 檢察委員會(huì)的成員幾乎全部是檢察機(jī)關(guān)的 行政領(lǐng)導(dǎo)檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、政治部及其他業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人，檢委 會(huì)構(gòu)成上的行政色化， 使檢委會(huì)在運(yùn)作上也被打上了很深的行政化烙 印。 由于檢委會(huì)委員都是行政領(lǐng)導(dǎo)，且存在行政隸屬關(guān)系，行 政職位高的委員的意見往往會(huì)影響甚至左右行政職位低的委員的意 見。 而行政職位低的委員也往往也會(huì)因?yàn)轭櫦邦I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而附合 行政職位高的委員的意見， 其結(jié)果就是， 往往影響了檢委會(huì)議事質(zhì)量 的提高。 另一方面，對(duì)于一些有重大利害關(guān)系的案件，業(yè)務(wù)部 門負(fù)責(zé)人或分管檢察長(zhǎng)在審核案件時(shí)

11、， 有是并不是因?yàn)榘讣卮蟆?復(fù) 雜或疑難， 而是因?yàn)椴辉赋袚?dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任， 往往將案件提交檢委會(huì)討論 決定，使檢委會(huì)成了逃避責(zé)任的避風(fēng)港。 3 檢察官任免行政化。 根據(jù)人民檢察院組織法，助理檢察員由檢察長(zhǎng)直接任命，檢察員 由檢察長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命。 但人大的任命實(shí)際上只是 一種程序上的審查， 檢察官的任命事實(shí)上由檢察院自由決定首先由其 所在業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和院領(lǐng)導(dǎo)推薦， 再由人事部門考察， 然后由院黨 組最終決定。 因此，一個(gè)檢察官是否能夠成為檢察官或者繼續(xù) 成為檢察官，在相當(dāng)程度上是由其所在檢察院內(nèi)部的別處一些有行政 職務(wù)的檢察官?zèng)Q定的。因此，檢察官在辦案過程中，也勢(shì)必會(huì)受到這種任免因素的

12、影響。 4 檢察官懲戒手段行政化。根據(jù)檢察官法，我國(guó)現(xiàn)行的檢察官懲戒制度是一種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制這種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制的重要弊端之一就是易產(chǎn)生部門保護(hù)主義，從而強(qiáng)化檢察官對(duì)其所在部門及領(lǐng)導(dǎo)的行政依附性， 使檢察官在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)有所顧忌或者因需投桃報(bào)李而不能 嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法。 5 檢察官管理模式完全行政化。 長(zhǎng) 期以來，在檢察官的管理上， 一直把檢察官等同于檢察院的其他工作 人員，等同于行政機(jī)關(guān)的干部，完全采用行政管理模式進(jìn)行管理。 其中以檢察官行政級(jí)別制最為典型。 檢察官管理模式的完全行 政化，一方面， 模糊了檢察官同一般行政人員的界線，忽視了檢察官 的司法性，阻礙了檢察官職業(yè)化進(jìn)程

13、；另一方面，檢察官之間過分行 政化的階位關(guān)系， 強(qiáng)化了上下級(jí)之間的等級(jí)服從和責(zé)任， 增強(qiáng)了下級(jí) 檢察官對(duì)上級(jí)檢察官的過分依賴性，使檢察官的獨(dú)立性難以保障。6 檢察官職位范圍寬泛化和缺乏分類管理。 檢察院內(nèi)部由檢察 官、司法行政人員、書記員和法警組成，除行使檢察權(quán)的檢察長(zhǎng)外， 還有一些不行使檢察權(quán)的司法行政人員， 也具有檢察官職位。 由 于沒有建立檢察官的分類管理制度， 檢察官職位范圍寬泛化使我國(guó)檢 察官隊(duì)伍非常龐大，檢察官比例極不協(xié)調(diào)， 影響了檢察權(quán)的優(yōu)化配置， 妨礙了檢察官素質(zhì)的提高和辦案效率。 檢察活動(dòng)管理方式行政 化，使本應(yīng)成為檢察職能的支撐和附屬的司法行政管理職能， 在實(shí)際 運(yùn)行中卻浸

14、沒了檢察職能，掣肘了檢察職能的發(fā)揮。 必須實(shí)現(xiàn) 這二種不同職能的分離， 改變檢察活動(dòng)中單純的行政管理方式， 還原 司法管理方式，實(shí)現(xiàn)檢察活動(dòng)的司法性。 二、強(qiáng)化檢察權(quán)的司 法性，保障檢察權(quán)的獨(dú)立性 - 實(shí)現(xiàn)檢察職能同行政管理職能相分離的核心目標(biāo)檢察活動(dòng)管理方式行政化弱化了檢察機(jī)關(guān)的司法性，而司法性的核心就是要保障檢察權(quán)的獨(dú)立性， 因此實(shí)現(xiàn)檢察職能 同司法內(nèi)部行政管理職能相分離， 就必須以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性、 保 障檢察權(quán)的獨(dú)立性來核心目標(biāo)。一檢察權(quán)獨(dú)立性是檢察權(quán)司法性質(zhì)的本質(zhì)要求獨(dú)立行使檢察權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，只服從法律，不受其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉。檢察權(quán)之所以需要獨(dú)立

15、行使，一是因?yàn)榉杀O(jiān)督需要一種獨(dú)立性。二是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)偵查權(quán)尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使需要一種獨(dú) 立性保障。三是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性。四是因?yàn)樗痉▽徟袡?quán)的獨(dú)立有賴于檢察權(quán)的獨(dú)立性。但從根本上講，檢察權(quán)行使獨(dú)立性，是為了保障司法公正，是其司法性的本質(zhì) 要求。因?yàn)闄z察權(quán)行使獨(dú)立性創(chuàng)造了正確運(yùn)用和實(shí)施法律的必要條件，它使檢察官能夠排除非法干預(yù)，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn) 繩，只服從法律，切實(shí)地貫徹法制原則。檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，包括即外部獨(dú)立和內(nèi)部獨(dú)立兩個(gè)方面。外部獨(dú)立性，指檢察權(quán)運(yùn)行過程遵循自身的規(guī)律而不受外部的非法干涉， 它涉及在國(guó)家權(quán)力 運(yùn)作過程中與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的關(guān)系。

16、在一般意義上，檢察權(quán)的獨(dú)立行使，就是指檢察機(jī)關(guān)的外部獨(dú)立性。檢察權(quán)的外部獨(dú)立是一種集體獨(dú)立，是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú)立，是指檢察官的個(gè)體獨(dú)立性，其主要意義是第一、 檢察官的獨(dú)立性是檢察業(yè)務(wù)本身的特點(diǎn)和規(guī)律的要求。檢察權(quán) 以公訴權(quán)為基本構(gòu)成，而公訴是一種司法性很強(qiáng)的活動(dòng)，是以親歷性為基礎(chǔ)的個(gè)人判斷和個(gè)體操作，賦予檢察官獨(dú)立性，可以防止審而不 定，定而不審的有悖司法認(rèn)識(shí)規(guī)律的做法， 從而提高檢察官的積極性 和創(chuàng)造性。第二、檢察官獨(dú)立性是防止不正當(dāng)干預(yù)的重要條件，有助于保障檢察權(quán)的公正行使。第三、檢察官獨(dú)立性有利于保障訴訟效率。司法的效能，要求辦案檢察官的職務(wù)行為直接產(chǎn)生職務(wù)上的效

17、力，而應(yīng)避免環(huán)節(jié)過多，造成決定和行為實(shí)施遲緩。 第四、檢察官獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立的基礎(chǔ)，沒有檢察官個(gè)體獨(dú)立， 檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立則得不到有效保障。但是，檢察官獨(dú)立不同于除了法律沒有上司的法官獨(dú)立，它要受到檢察一體制的限制。所謂檢察一體制，是指檢察機(jī)關(guān)上下形成一個(gè)整體，統(tǒng)一行使檢察權(quán)， 對(duì)內(nèi)要求上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察官服從檢察長(zhǎng)、下級(jí)檢察官服從 上級(jí)檢察官的命令，對(duì)外則要求檢察權(quán)的行使保持整體的統(tǒng)一。因此，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú)立是有限的，不充分的。檢察官在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，需接受上級(jí)的指示，其行為只具有一定程度上的獨(dú)立性， 即相對(duì)獨(dú)立性。檢察一體制雖然限制了檢察官執(zhí)行職務(wù)的獨(dú)立性，但并未否定檢察官的獨(dú)立

18、性，在一定的條件下，他可以合法地對(duì) 抗檢察長(zhǎng)的指令，如享有消極抗命權(quán)或積極抗命權(quán)。二我國(guó)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性缺乏有效保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是我國(guó)憲法和法律所確認(rèn)的檢察權(quán)行使原則。與國(guó)外檢察權(quán)的獨(dú)立行使相比，我國(guó)檢察權(quán)的獨(dú)立性具有自身的特點(diǎn)一是檢察機(jī)關(guān)相對(duì) 于執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)是不獨(dú)立的。我國(guó)憲法和法律對(duì)檢察機(jī)關(guān) 獨(dú)立性的表述是人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)， 不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。二是檢察管理體制的行政化使檢察權(quán)的行使受制過多，檢察權(quán)的外部獨(dú)立難以得到有效保障。 三是檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚未獲得法律的確認(rèn)。 在我國(guó)，憲法、 司法機(jī)關(guān)組織法和訴訟法規(guī)定了人民檢察院依法獨(dú)立行使

19、職權(quán)， 這種 獨(dú)立性，是一種集體獨(dú)立， 也就是外部獨(dú)立，而非個(gè)人獨(dú)立即官員獨(dú) 立。 在現(xiàn)行體制中，檢察官受檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，任何檢察活動(dòng)應(yīng)服 從檢察委員會(huì)的決定， 雖然檢察官也是檢察權(quán)行使的主體， 但在法律 制度上還沒有確立檢察官在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的獨(dú)立性， 也就是說， 法律 還沒有賦予檢察官合法對(duì)抗行政指令權(quán)的能力。 同時(shí)，訴訟法 還是以人民檢察院而非檢察官為訴訟主體， 檢察官是檢察院意志的執(zhí) 行者，其本身在訴訟法上還缺乏獨(dú)立的地位。綜上所述，我國(guó)檢察制度在新時(shí)期重建以來， 完全以行政管理方式而不注意按照司法 規(guī)律管理檢察業(yè)務(wù)， 使它難以做到獨(dú)立行使檢察權(quán)， 難以做到嚴(yán)格執(zhí) 法，難以保證檢察官的高素質(zhì)

20、， 確是我國(guó)檢察制度建設(shè)的一個(gè)重要教 訓(xùn)。 因此，作為檢察改革的重要舉措，實(shí)現(xiàn)檢察同行政管理職 能相分離，必須以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性，保障依法獨(dú)立行使檢察權(quán)， 實(shí)現(xiàn)檢察官的司法官化為核心目標(biāo)。 三、改革檢察業(yè)務(wù)管理 引入司法管理方式 - 檢察職能同司法行政管理職能分離的根本途徑實(shí)行檢察職能與行政管理職能相分離，必須以改革檢察業(yè)務(wù)管理， 引入司法管理方式為根據(jù)途徑， 主要措施如下一重新配置檢察權(quán)， 改 革辦案體制，進(jìn)一步完善主訴檢察官制改革目前完全行政化的辦案體 制，就要對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行重新配置。 借鑒國(guó)外檢察制度，結(jié)合我 國(guó)司法制度的特點(diǎn)， 筆者建議對(duì)檢察權(quán)可實(shí)行三級(jí)配置制， 即明確規(guī) 定檢察委員會(huì)

21、、檢察長(zhǎng)、檢察官在檢察工作中的權(quán)限和職責(zé)，逐步取 消業(yè)務(wù)部門建制， 變助理檢察員為檢察官助理， 實(shí)行主訴檢察官直接 對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)的辦案體制，其核心是進(jìn)一步完善主訴檢察官制。 主訴檢察官制是指在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下， 在公訴部門實(shí)行的以主訴檢察官 為主要負(fù)責(zé)人的檢察官辦案體制。 實(shí)行主訴檢察官制，就是要 打破檢察活動(dòng)中單純的行政管理模式， 引入司法管理方式， 使檢察官 成為對(duì)辦理案件有一定決定權(quán)和獨(dú)立性的檢察權(quán)行使主體， 形成以主 訴檢察官為主要責(zé)任人，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的新的辦案體制。 主訴檢察 官制 2000 年在全國(guó)推行以來，在提高辦案質(zhì)量、造就高素質(zhì)的公訴 隊(duì)伍、明確辦案責(zé)任，落實(shí)錯(cuò)案追究制等方面取得了較

22、好的效果，在 一定程度上克服了行政化的辦案體制所固有的一些弊端。 但是， 由于目前缺乏明確的法律規(guī)范和成熟的理論指導(dǎo)， 在主訴檢察官制的 一些理論和實(shí)踐問題上爭(zhēng)議較多， 分歧較大， 影響了主訴檢察官制的 深入推行，使設(shè)立此項(xiàng)制度的初衷沒有得到充分實(shí)現(xiàn)。 筆者認(rèn) 為，主訴檢察官制的推行無疑是正確的， 它適應(yīng)了刑訴法制度發(fā)展和 司法實(shí)踐的需要， 是實(shí)現(xiàn)檢察職能同司法行政管理職能相分離必要和 重要的舉措。 以主訴檢察官制的設(shè)定沒有法律依據(jù)、主訴檢察 官的職責(zé)范圍界定不清、主訴檢察 官的難以統(tǒng)一為理由反對(duì)推 行此項(xiàng)制度的同志， 沒有深刻認(rèn)識(shí)到主訴檢察官制的制度價(jià)值， 也沒 有用發(fā)展的眼光看待此項(xiàng)改革及

23、整個(gè)檢察體制改革。 因此，正 確的做法不是否定和反對(duì)此項(xiàng)改革， 當(dāng)務(wù)之急是對(duì)主訴檢察官制做進(jìn)一步的完善 1、修改人民檢察院組織法及檢察官法，明確規(guī) 定檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性， 為主訴檢察官制的推行提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)， 同時(shí)也是為檢察職能同司法行政管理職能相分離提供法律依據(jù)。 2、完善檢察官具體職權(quán)的設(shè)置，進(jìn)一步理順檢察官同業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé) 人、檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)的關(guān)系。 解決主訴檢察官制的法律依 據(jù)問題后，根據(jù)相當(dāng)性和漸進(jìn)性的原則，逐步擴(kuò)大檢察官的職權(quán)，同 時(shí)逐步限縮業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、 副檢察長(zhǎng)及檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)的職權(quán)， 直到取消業(yè)務(wù)部門副檢察長(zhǎng)建制， 最終將檢察權(quán)主要配置給檢察長(zhǎng)及 檢察委員會(huì)，并明

24、確規(guī)定各自職權(quán)范圍、建立健全責(zé)任制度，切實(shí)做 到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。3、建立健全激勵(lì)機(jī)制。目前主訴檢察官的激勵(lì)機(jī)制還沒有很好地建立起來， 這與主訴檢察官承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任 是不適應(yīng)的，在一定程度上影響了主訴檢察官的工作積極性，因此， 必須建立健全主訴檢察官的激勵(lì)機(jī)制， 為主訴檢察官提供切實(shí)的職務(wù) 保障。4、待主訴檢察官制成熟后，可參照主訴檢察官制在其他業(yè)務(wù)部門推行主辦檢察官辦案制。 二改革檢察委員會(huì) 1、將檢 察委員會(huì)由現(xiàn)在的虛設(shè)改為實(shí)體制。2、檢察委員會(huì)的人員構(gòu)成檢察長(zhǎng)、 副檢察長(zhǎng)是當(dāng)然的檢委會(huì)委員， 其他委員由具有五年以上法 律職業(yè)資歷、德才兼?zhèn)涞馁Y深檢察官擔(dān)任。 副檢察長(zhǎng)和業(yè)務(wù)部 門建制取消后，僅由

25、檢察長(zhǎng)和資深檢察官組成，除檢察長(zhǎng)外，其他檢 委會(huì)委員在行政地位上都是平等的。 檢委會(huì)的日常工作由檢委 會(huì)辦公室負(fù)責(zé)。3、檢委人會(huì)的職能一是對(duì)重大案件和其他重大事項(xiàng)進(jìn)行決策；二是監(jiān)督檢察官的工作；三是法律政策研究工作。4、嚴(yán)格限定提交檢委會(huì)討論的案件的條件和范圍，只討論決定檢察長(zhǎng)提交的案件。 改革后的檢察委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，既符合檢察 權(quán)中行政性屬性和檢察一體制的要求， 同時(shí)又減少或避免了行政性烙 印對(duì)檢察職能干擾和影響。 三建立檢察官的分類管理制度。 檢察官的分類管理是檢察職能與司法行政職能分離的必然要求。 根據(jù)行使檢察權(quán)主體的不同，可對(duì)檢察人員實(shí)行檢察官、書記員、司 法行政人員、司法警察等四種

26、序列的分類管理框架。 對(duì)從事職 務(wù)犯罪的偵查、審查逮捕、 出庭公訴工以及民事行政檢察、監(jiān)所檢察 等主要業(yè)務(wù)部門的主要檢察人員授予檢察官； 改變把書記員當(dāng)作檢察 官后備軍的管理制度， 設(shè)立獨(dú)立的檢察書記官序列， 書記員在檢察工 作中要服從檢察官的指揮。 司法警察納入警官系列。 其他 檢察人員列入司法行政人員，納入公務(wù)員系列。 四成立司法行 政管理部。實(shí)行分類管理后， 要相應(yīng)地設(shè)立司法行政管理部門，專門管理檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的非司法性工作，即司法行政事務(wù)。 司 法行政管理部不僅要行使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部基本的司法行政管理職能， 如 從事政工、行政裝備、檔案管理等行政事務(wù)，還可負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)同人 大、法院及行政機(jī)關(guān)

27、的聯(lián)系。 在條件成熟后，可考慮將一些服 務(wù)性的工作推向社會(huì)，實(shí)行社會(huì)化服務(wù)。 另外，為加強(qiáng)檢察官 的協(xié)調(diào)， 可在司法行政管理部?jī)?nèi)設(shè)置檢察官秘書處， 作為檢察機(jī)關(guān)檢 察官運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 主訴主辦檢察官根據(jù)辦案需要可向檢察 官秘書處申請(qǐng)配備若干名檢察官助理。 主訴主辦檢察官在辦理 重大案件需要提交檢委會(huì)討論時(shí)， 可直接通過檢察長(zhǎng)按規(guī)定程序提交檢委會(huì)討論決定，而不必經(jīng)過部門行政審核五、將一部分司法行政管理職能從檢察機(jī)關(guān)剝離。 如改革對(duì)檢察官的內(nèi)部懲戒 制度，在檢察機(jī)關(guān)之外，建立統(tǒng)一的司法官懲戒機(jī)構(gòu)。 如前所 述，檢察官的內(nèi)部懲戒制度強(qiáng)化了檢察官對(duì)所在部門及領(lǐng)導(dǎo)的行政依 附性，不利于檢察官獨(dú)立行使檢

28、察權(quán)。 因此，可設(shè)立二級(jí)統(tǒng)一 的司法官懲戒機(jī)構(gòu)。 中央一級(jí)在全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)設(shè)立 法官、檢察官懲戒委員會(huì)， 負(fù)責(zé)對(duì)最高司法機(jī)關(guān)和省級(jí)司法機(jī)關(guān)中的 法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)的行為懲戒； 在地方一級(jí)， 可在省級(jí)人大內(nèi) 務(wù)司法委員會(huì)設(shè)立法官、 檢察官懲戒委員會(huì)， 負(fù)責(zé)對(duì)省級(jí)司法機(jī)關(guān)院 長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)除外和省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)中的法官、檢察官的行為懲戒。 四、協(xié)調(diào)、高效、精減、漸進(jìn) - 檢察職能同行政管理職能相分離應(yīng)堅(jiān)持的基本原則檢察職能同司法行政管理職能相分離是一項(xiàng)涉及 理論和體制創(chuàng)新重大司法改革， 必須積極慎重， 注意遵循以下基本原 則 1 協(xié)調(diào)原則，即檢察官獨(dú)立性與檢察一體制相協(xié)調(diào)的原則。如前所述，

29、 由于目前我國(guó)檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚沒被法律認(rèn)可， 加強(qiáng)檢 察官的獨(dú)立性就成為檢察職能同司法行政管理職能相分離的核心目 標(biāo)之一，但是要受到檢察一體制的一定限制。 檢察一體制是檢 察權(quán)行政性屬性的表現(xiàn)， 而檢察官的獨(dú)立性是其司法性屬性的必然要 求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必須協(xié)調(diào)好檢察官的獨(dú)立性與 檢察一體制的關(guān)系， 劃定二者合理的邊界， 在實(shí)現(xiàn)檢察職能同司法行 政管理職能分離的過程中， 既要堅(jiān)持和維護(hù)檢察一體制， 又要保障檢 察官的獨(dú)立性。 檢察官獨(dú)立性與檢察一體制如何協(xié)調(diào)，筆者認(rèn)為可按以下原則處理1、檢察長(zhǎng)以及上級(jí)檢察官對(duì)下級(jí)檢察官的管理要注意尊重檢察官的獨(dú)立性， 減少行政命令， 使上級(jí)

30、的指揮監(jiān)督 權(quán)與檢察官的獨(dú)立性相協(xié)調(diào)； 2 由于隸屬關(guān)系和指令權(quán)的存在，一旦 檢察長(zhǎng)或者上級(jí)檢察官下達(dá)指令， 檢察官一般應(yīng)服從命令， 以維護(hù)檢 察一體制。3、檢察長(zhǎng)以及上級(jí)檢察官的指令權(quán)不是絕對(duì)的，可受到一定的限制，對(duì)于違法指令，法律高于上命下從，檢察官有權(quán)拒 絕服從。4、建立健全檢察官獨(dú)立性的職務(wù)保障制度，包括身分保障、經(jīng)濟(jì)保障和一定的特權(quán)保障。 二高效和精減原則高效原 則是指通過實(shí)施檢察職能同行政管理職能相分離， 在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形 成穩(wěn)定、和諧、有序、符合司法規(guī)律的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，最大限度地 發(fā)揮檢察效益，提高法律監(jiān)督的效率和質(zhì)量。 效率是現(xiàn)代司法 的所要追求主要目標(biāo)之一。 作為法的價(jià)值之

31、一的法律正義的一 部分，司法效率的實(shí)現(xiàn)，在很大意義上就是法律正義精神的實(shí)現(xiàn)。 因此，實(shí)施檢察同行政管理職能相分離， 必須堅(jiān)決革除檢察活動(dòng)管理 方式的完全行政化所產(chǎn)生的辦案效率不高甚至低下的問題， 提高司法 行政管理質(zhì)量，使其真正成為檢察職能的有力支撐。 高效原則 的基本要求是減少檢察權(quán)運(yùn)行的行政性中間環(huán)節(jié)， 暢通檢察權(quán)的運(yùn)行 渠道，以消除行政行政管理職能對(duì)檢察職能的侵浸， 實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的高 效運(yùn)行。 精減原則就是要要根據(jù)檢察權(quán)的司法性規(guī)律，盡可能 減少檢察機(jī)關(guān)的行政性事務(wù)， 真正使司法行政管理成為保障檢察職能 有效實(shí)現(xiàn)的輔助功能，從而還原其輔助性。 貫徹這一原則，要 做到減和精的高度統(tǒng)一， 在減

32、少行政性事務(wù)的同時(shí)， 要提高司法行政管理的質(zhì)量，使其更好地服務(wù)于檢察職能。 三漸進(jìn)原則實(shí)行檢 察職能與行政管理職能相分離， 涉及到檢察體制的層次問題， 一些關(guān) 鍵的檢察理論問題還存在重大分歧， 而且由于歷史、 體制和觀念上的 原因，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政式管理方式還不可能在短期得到根本革新， 實(shí)現(xiàn)檢察職能與行政管理職能相分離也就不可能一蹴而就， 必須按照 積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)原則，逐步推進(jìn)此項(xiàng)改革的深入開展。 附 主要參考資料 1、檢察理論研究成果薈萃中國(guó)檢察理論研究所主編 2000 年 11 月 2、賀衛(wèi)方中國(guó)司法管理制度的兩個(gè)問題 中國(guó)社會(huì)科學(xué) 1997年第 6期 3、蘇力法院的審判職能與行政管 理朱載依法治國(guó)與司法改革 中國(guó)法制出版社 1999年 9 月 版 4、龍宗智論檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革法學(xué) 1999 年第 10期 5、龍宗智論依法獨(dú)立行使檢察權(quán)中國(guó)刑事法雜