社區(qū)管理體制完善策略

1、社區(qū)管理體制完善策略 一、問題的提出 我國農(nóng)村社區(qū)管理體制存在的問題以及改革發(fā)展的方向，而且借鑒了許多的西方社會科學(xué)理論，這對完善我國現(xiàn)存的農(nóng)村社區(qū)管理體制有積極作用。但是這些研究往往擁有宏大敘述，卻忽略了在具體實踐中社區(qū)管理體制中的主體社區(qū)管委會，其實社區(qū)管委會作為農(nóng)村社區(qū)管理體制中最重要的主體，在當(dāng)下的社區(qū)管理體制中的地位、作用及其發(fā)展趨勢，需要在理論及實踐中加以明確，才能在本土化的經(jīng)驗基礎(chǔ)上完善我國農(nóng)村社區(qū)管理體制。 二、浙江農(nóng)村社會管理和運行體制改革的主要做法、特點及創(chuàng)新意義 為進一步縮小城鄉(xiāng)差距，政府公共服務(wù)職能下鄉(xiāng)，讓農(nóng)民同步共享改革發(fā)展成果，同步共享現(xiàn)代文明，從2005年開始，浙

2、江部分地區(qū)就開始對農(nóng)村管理體制進行了改革探索。 (一)浙江農(nóng)村社會管理和運行體制改革的做法 一般做法是:在一定范圍內(nèi)實行并村(行政村)或者聯(lián)村，在原有的一個或者多個村的基礎(chǔ)上建立起一個社區(qū)，村與社區(qū)同構(gòu)，一個社區(qū)有一個村或者多個村，形成了一社區(qū)一村一經(jīng)濟合作社或者一社區(qū)多村多個經(jīng)濟合作社的農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)模式。 (二)浙江農(nóng)村社會管理和運行體制的特點 第一，社區(qū)是在行政村的層面之上新設(shè)了一個層級，在維持村原有的“三駕馬車”(村黨支部、村委會和村經(jīng)濟合作社)基礎(chǔ)上新設(shè)了兩個機構(gòu):“社區(qū)黨總支”和“社區(qū)管理委員會”。第二，新社區(qū)具有復(fù)合職能。“社區(qū)黨總支”職能與原村黨支部基本一致。而“社區(qū)管委會”

3、職能范圍大大超越了原村委會的職能，主要體現(xiàn)在計劃生育、社會保障、公共衛(wèi)生、征兵、殯葬等政府依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策下達(dá)到社區(qū)的社會事務(wù);對本社區(qū)范圍內(nèi)的公益設(shè)施，如道路、停車場、體育健身場所、老年人活動中心等進行統(tǒng)籌規(guī)劃;對本社區(qū)范圍內(nèi)的“小康社區(qū)創(chuàng)建”、“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等公益事業(yè)和公共事務(wù)進行實施和管理;開展本社區(qū)范圍內(nèi)的社會穩(wěn)定、社會秩序維護、糾紛調(diào)解和治安綜合治理工作;對本社區(qū)的勞動力開展轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、對殘疾人和貧困人口進行幫扶、對弱勢群體提供法律援助等;向上反映基層群眾的意見、要求和建議;以及其他上級交辦的事項。第三，“社區(qū)管委會”的組成人員在產(chǎn)生方式和社區(qū)工作運轉(zhuǎn)保障上也與村委會大不

4、一樣，社區(qū)管委會主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府按照干部任命方式產(chǎn)生，其他成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府選配，所有成員的工資福利待遇和社區(qū)工作經(jīng)費由上級政府財政負(fù)擔(dān)，而原村委會是從集體收入中開支。 (三)浙江農(nóng)村社會管理與體制改革的創(chuàng)新意義 第一，滿足農(nóng)村社會管理與體制改革的迫切需要。這種模式是對農(nóng)村社會管理和運行體制的一種有益探索，這種在一定程度上反映和實現(xiàn)了政府性公共服務(wù)的大規(guī)模下農(nóng)村，國家政權(quán)機構(gòu)職能向農(nóng)村最基層適當(dāng)延伸的現(xiàn)實要求或趨勢。第二，有利于破解當(dāng)前農(nóng)村社會管理和體制運行的弊端。該項改革內(nèi)含了一種力圖破解農(nóng)村村民自治制度現(xiàn)有的“村委會模式”中的“村政”不分、“行政化”積弊的努力或探索。時隔七年，這種新

5、的農(nóng)村社會管理和運行體制改革部分適應(yīng)和促進了農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。但是，這種模式在實際運行過程中，尤其是在新農(nóng)村建設(shè)背景下，開始暴露出各種各樣的問題。 三、社區(qū)管委會的尷尬地位及其運行障礙 (一)“社區(qū)管委會”行政權(quán)干擾了村民自治權(quán) “社區(qū)管委會”建立的初衷就是希望在“鄉(xiāng)政村治”體制下有效地連接和融合政府與村這兩個治理域(行政域和自治域)和治理體系(行政治理和自治管理)。顯然，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，國家政權(quán)的自治權(quán)和鄉(xiāng)村的自治權(quán)并不是黑白分明、截然分開的，即政府運用行政權(quán)管理鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)以上，而鄉(xiāng)村組織運用自治權(quán)管理鄉(xiāng)村。但實際上，這兩種權(quán)力是相互交叉滲透的。具體來講，政府事務(wù)(公共管理和公共

6、服務(wù))必然要下鄉(xiāng)，而農(nóng)村的諸多事務(wù)也必然要接受政府的指導(dǎo)和幫助。政府與農(nóng)村的相互滲透有兩種路徑選擇:黨組織路線和行政路線7?；诖?，浙江部分地區(qū)在村的基礎(chǔ)上設(shè)置了“社區(qū)管委會”和“社區(qū)黨總支”兩個機構(gòu)，介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間，社區(qū)干部由上級政府任命或者選配，把原有的農(nóng)村自治組織中的主要的農(nóng)村干部納入到社區(qū)管委會中，實行工資制，由上級政府財政承擔(dān)。從社區(qū)職能和社區(qū)干部產(chǎn)生的途徑等各方面來看，“社區(qū)管委會”本質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個派出機構(gòu)或者是分支機構(gòu)，它建構(gòu)于原有“三駕馬車”之上，對社區(qū)實行統(tǒng)一的管理和提供統(tǒng)一的服務(wù)。如此一來，社區(qū)管委會就成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府伸到漁農(nóng)村的一只“腳”，在很大程度上，這只“腳”就

7、把法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的“指導(dǎo)”與“協(xié)助”關(guān)系，完全轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)行”的關(guān)系，社區(qū)成為“村級政府”、“兩不像”(既不像行政組織又不像自治組織)。這樣就嚴(yán)重沖擊、損害、動搖了法定村民自治制度。而且，各個行政村的主要干部(村書記和村主任)都被納入社區(qū)，成為了社區(qū)專職干部，吃“皇糧”，每月領(lǐng)取固定的工資和福利，盡管這樣做在一定程度上緩解了村級集體收入困窘的狀態(tài)，體現(xiàn)了政府財政向漁農(nóng)村傾斜的一種努力和態(tài)勢，但是它卻不僅沒有解決在“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村治理模式下飽受詬病的農(nóng)村干部身份雙重化的問題，而且加劇了這個問題，使這個問題合法化、程序化和正式化。與此相應(yīng)的是，不僅沒有解決自治組織行政化的問題，而且

8、還使這種行政化合法化、正式化了。 (二)“社區(qū)管委會”承接上級政府對社區(qū)的全部“政務(wù)”顯得勉為其難 在農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)管委會主任被村民們親切地稱為“小巷總理”，總理全社區(qū)內(nèi)外一切事務(wù)，這個稱謂深含兩層意思:一是社區(qū)事務(wù)多，社區(qū)工作人員忙。據(jù)統(tǒng)計，社區(qū)既要承接上級政府30多項的“政務(wù)”，又要統(tǒng)領(lǐng)下屬各行政村的“村務(wù)”。二是社區(qū)干部都是國家干部，社區(qū)管委會的組織和人員經(jīng)費皆由上級財政負(fù)擔(dān)，社區(qū)干部吃“皇糧”干“國事”，為政府辦事。其實對于社區(qū)管委會主任來講，這個“小巷總理”并不好干，社區(qū)承接上級政府的全部“政務(wù)”顯得勉為其難。對于一個社區(qū)來講(1)權(quán)力小，責(zé)任大。社區(qū)工作人員行使的是自治權(quán)，無權(quán)通過

9、行政手段來完成自己的工作。但實際上，社區(qū)承接了大量的上級政府部門的行政事務(wù)，如綜治、勞動保障、工商、安全生產(chǎn)等，而這些事務(wù)都需要行政手段來完成。因行政權(quán)的虛無，只有自治權(quán)的社區(qū)要想完成任務(wù)要不“越權(quán)”干預(yù)了村民的自治權(quán)，要不“無權(quán)”無所作為。社區(qū)工作人員工作陷入兩難境地。除了無權(quán)力之外，社區(qū)承擔(dān)的責(zé)任卻不小。上級政府部門與社區(qū)簽訂了計劃生育、維穩(wěn)、消防安全等一系列“責(zé)任狀”，并列入年度考核。一旦出了什么事，社區(qū)干部還要被問責(zé)，社區(qū)承擔(dān)了許多本不該社區(qū)承擔(dān)的行政責(zé)任。(2)人員少，任務(wù)重。社區(qū)工作內(nèi)容存在“九多一少”的現(xiàn)象:機構(gòu)多、會議多、考核多、任務(wù)多、臺賬多、檢查多、牌子多、調(diào)查多、匯報多、

10、為村民們服務(wù)的時間少，社區(qū)工作人員對工作只能是應(yīng)付，談不上做好，做精，更談不上為村民辦好實事。(3)待遇低，經(jīng)費少。社區(qū)工作人員普遍反映收入水平太低，雖然經(jīng)過調(diào)整，但仍然顯得偏低。社區(qū)工作人員待遇偏低產(chǎn)生了兩大問題:一是社區(qū)工作人員隊伍缺乏穩(wěn)定性，工作缺乏積極性。留住人才成為很多社區(qū)的一大難題，更談不上培養(yǎng)人才。二是出現(xiàn)少數(shù)社區(qū)干部違法亂紀(jì)現(xiàn)象，為自己謀私利。此外，維持社區(qū)正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費保障也是一個困擾社區(qū)的重大問題。目前社區(qū)每年從上級財政獲得公共經(jīng)費主要用于社區(qū)正常開支，但這些開支每年日益增大，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了每年的財政撥款，維持社區(qū)日常正常運轉(zhuǎn)顯得日益窘迫，社區(qū)干部每年把主要精力除了用于上級

11、各個政府部門下達(dá)的“政務(wù)”之外，還有一大部分精力就是積極向上級政府各部門爭取各種資金。 (三)“社區(qū)管委會”統(tǒng)領(lǐng)下屬各村的全部“村務(wù)”顯得力不從心 “社區(qū)管委會”在運行中始終繞不開一個問題，即“錢”的問題，因“錢”產(chǎn)生了兩大難題:一是社區(qū)和村在為農(nóng)村提供的各類公共產(chǎn)品和服務(wù)供給由誰來出資?二是社區(qū)與村經(jīng)濟合作社在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟上由誰來主導(dǎo)?這兩大難題從表面看起來是社區(qū)管委會與村之間的矛盾，實際上它是“鄉(xiāng)政村治”內(nèi)在矛盾的一種外化表現(xiàn)。以聯(lián)村方式建立起來的“社區(qū)管委會”因在經(jīng)濟和人事上沒有話語權(quán)難以統(tǒng)領(lǐng)和調(diào)動下屬各行政村集體資產(chǎn)用于社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和集體經(jīng)濟發(fā)展;以并村方式建立起

12、來的大多數(shù)社區(qū)盡管也建立了新的村黨支部、村委會和村民代表會議，但是實際上與聯(lián)村社區(qū)也沒有多大的區(qū)別，這是因為合并前各村的黨支部、經(jīng)濟合作社和村民代表大會等機構(gòu)依然存在并且在正常運行中，原各村的財務(wù)仍然在獨立運轉(zhuǎn)中。因此，建立起來的社區(qū)因?qū)喜⒌母鞔逶诮M織和財務(wù)上沒有約束力，從而導(dǎo)致社區(qū)對下屬各村的重大問題，尤其是經(jīng)濟事務(wù)不能做出任何決定。以一村建立起來的社區(qū)與前兩種情況大致一致，只是以不同的方式顯現(xiàn)出來。在一村一社區(qū)模式中，看似不存在上述問題，因為社區(qū)與村是一致的，兩塊牌子一套班子，但實際上也存在著社區(qū)不能插手村的事務(wù)，出現(xiàn)了上級財政撥付的款項由社區(qū)管理，而集體經(jīng)濟的錢由村民代表會議進行管理的

13、局面，社區(qū)對集體的錢不能沾邊，社區(qū)對錢不能統(tǒng)籌。所以，無論是一村一社區(qū)還是多村一社區(qū)，現(xiàn)在都基本形成這樣一種格局:在公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給方面，凡是由上級政府部門提供資金建設(shè)的各種公共設(shè)施和服務(wù)項目由社區(qū)負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，凡是由村集體或者村經(jīng)濟合作社進行建設(shè)的公共設(shè)施和服務(wù)項目由村集體或者村經(jīng)濟合作社投入資金。但在現(xiàn)實中，就提供公共設(shè)施和服務(wù)而言，并不總是應(yīng)由政府出錢，農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給，有的是政府性質(zhì)的，有的是農(nóng)村集體性質(zhì)的，有的是上級政府與村集體合作一起共同提供的，還有的是個體私人提供的。如果提供資金主體明確的話，給農(nóng)村進行公共設(shè)施建設(shè)和提供服務(wù)項目可能不會遇到什么阻力，但是當(dāng)遇到由上級

14、政府和村集體共同出資或者同一社區(qū)里不同村按照不同比例分擔(dān)資金進行公共設(shè)施建設(shè)和提供服務(wù)項目的時候，有時候盡管這種建設(shè)非常急需，在此種狀況下也會因村集體或者各村集體的不認(rèn)可而流產(chǎn)，阻礙合作的進行，從而影響到農(nóng)村公共設(shè)施和服務(wù)項目的實施和建設(shè)。在發(fā)展集體經(jīng)濟方面，盡管社區(qū)干部同時兼任村干部，但社區(qū)是絕對不允許插手村經(jīng)濟合作社的事務(wù)，村經(jīng)濟合作社負(fù)責(zé)本村經(jīng)濟發(fā)展，且只能在本村集體資產(chǎn)上做文章，社區(qū)無權(quán)把整個社區(qū)的其他行政村的集體資產(chǎn)進行有效整合，發(fā)揮整體優(yōu)勢，從而達(dá)到共同發(fā)展，平衡發(fā)展。因絕大多數(shù)村集體經(jīng)濟總量偏小，而且得不到高效的發(fā)展，再加上村經(jīng)濟合作社社長也同時擔(dān)任社區(qū)一定職務(wù)，忙于上級政府部門

15、的“政務(wù)”而沒有精力和時間發(fā)展本村集體經(jīng)濟，所以導(dǎo)致了本由村出資的公共設(shè)施和公共產(chǎn)品因資金的缺乏無法建設(shè)和有效供給，從而進一步導(dǎo)致了一個社區(qū)內(nèi)的各村公共設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給的不均衡，也同時導(dǎo)致了同一個社區(qū)中的村與村之間產(chǎn)生隔閡和矛盾，影響了良好的社區(qū)集體氛圍和意識地形成?？偠灾?，社區(qū)管委會在統(tǒng)一提供公共設(shè)施、公共服務(wù)，尤其在發(fā)展統(tǒng)一的集體經(jīng)濟方面顯得力不從心。 四、完善現(xiàn)行農(nóng)村社區(qū)管理體制的措施 鑒于此，這就需要對現(xiàn)行農(nóng)村社區(qū)管理體制進行進一步的改革和完善，對社區(qū)組織機構(gòu)和運行體系進行調(diào)整，將社區(qū)體制與村民自治制度相銜接，逐步理順上級政府、社區(qū)與村之間的關(guān)系，最終達(dá)到三者協(xié)調(diào)發(fā)展?；谵r(nóng)村

16、社會和諧穩(wěn)定發(fā)展和地方財政能力的現(xiàn)實考慮，對社區(qū)組織構(gòu)架和體系，我們重新做了構(gòu)建，在社區(qū)層面上，設(shè)立新的并列的“三架馬車”:社區(qū)黨總支、社區(qū)管理委員會和社區(qū)協(xié)商委員會8。社區(qū)黨組織的職能和組織架構(gòu)與原來一樣，社區(qū)管理委員會和社區(qū)協(xié)商委員會賦予新的角色和職能;在行政村層面上，仍然設(shè)村黨支部、村民委員會和村經(jīng)濟合作社，組織體系與職能保持不變。 (一)改變農(nóng)村社區(qū)管理委員會職能和性質(zhì)，將其作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)派出機構(gòu) 農(nóng)村社區(qū)管理委員會可以參考城市社區(qū)設(shè)立下屬的工作服務(wù)站，如:醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、社會保障服務(wù)站、文體活動室、圖書閱覽室、社區(qū)治保服務(wù)站等。其職能是承接上級政府職能部門對農(nóng)村的各種公共設(shè)施建設(shè)

17、和提供各種公共服務(wù)項目，包括社區(qū)范圍內(nèi)政府性公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給;其公共支出由市、縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級統(tǒng)籌承擔(dān);管委會視社區(qū)人口多少(含常住人口和外來人口)在原有社區(qū)管委會正式工作人員數(shù)量基礎(chǔ)上增加13人，社區(qū)主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員下派，其他成員視情況可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派(同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員予以精簡)或在本社區(qū)范圍內(nèi)招聘“社工”擔(dān)任，全部工作人員享受公務(wù)員或者事業(yè)單位工作人員工資福利待遇，考慮到目前政府財力有限，可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派公務(wù)員加從社區(qū)招聘的合同制“社工”共同組成，如果原有的社區(qū)干部被聘為社區(qū)管委會工作人員，那么新被聘的社區(qū)工作人員就不再擔(dān)任社區(qū)和行政村內(nèi)的其他任何職務(wù)，基于大多數(shù)村經(jīng)濟合作社財力薄弱和不加重

18、村經(jīng)濟合作社負(fù)擔(dān)的原則，對從社區(qū)退出的村干部的工資福利待遇可以采用一部分由財政支付，一部分從村經(jīng)濟合作社收入支出的方法，盡量做到村干部的收入與新的管委會合同制工作人員持平。新的管委會與社區(qū)內(nèi)的村委會、村經(jīng)濟合作社不是“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的上下級關(guān)系，而是“指導(dǎo)、支持、幫助”和“協(xié)助”的關(guān)系。這樣做的好處是:第一，剝離“政務(wù)”，賦予社區(qū)管委會明確的身份與地位，還社區(qū)內(nèi)村民自治本來面目9。設(shè)立新的社區(qū)管委會，承接上級政府職能部門的各類政務(wù)，專門從事行政事務(wù)，同時原有的自治職能交回給村委會和村經(jīng)濟合作社，社區(qū)管委會將更多的時間和精力用于建設(shè)公共設(shè)施和提供公共服務(wù)，從而進一步理順“漁農(nóng)村基層政權(quán)”與“

19、漁農(nóng)村自治組織”、“行政權(quán)”與“自治權(quán)”的關(guān)系，促進村民自治制度的深化和完善。第二，改變隸屬，恢復(fù)“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系。雖然新的管委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，但是它架起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民自治組織之間的橋梁，承擔(dān)起漁農(nóng)村基層政權(quán)對漁農(nóng)村基層自治組織的法定“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系。第三，社區(qū)(村)干部重塑工作角色，避免身份混亂。原社區(qū)管委會干部可以選擇進入或者離開新的管委會，一旦選擇進入新的管委會，則不能再同時兼任社區(qū)和村集體中的其他任何職務(wù)，這樣將社區(qū)干部的身份進行了重塑，成為了派出機構(gòu)的、拿國家工資的國家工作人員，負(fù)責(zé)社區(qū)的行政事務(wù)，不得再插手或者干預(yù)村集體的自治活動和自治權(quán)利。此外，不在新的管委會工作的村干部可以有更多的精力關(guān)注本村內(nèi)部事務(wù)，重點發(fā)展集體經(jīng)濟。第四，財政全部承擔(dān)社區(qū)工作人員與日常開支費用，避免人才流失和社區(qū)侵占村集體利益。新