芻議重要條款單獨表決制度

1、芻議重要條款單獨表決制度 摘要黨中央在黨的十八屆四中全會通過的關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定中指出要建立重要條款單獨表決制度。意在全面推進科學立法與民主立法，使之平衡，讓我國法律的表決程序更加的科學、民主。 關(guān)鍵詞立法；程序；單獨表決；重要條款 中圖分類號d920.4 文獻標識碼a 文章編號1671-5918（2015）05-0071-02 doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.05-036 本刊網(wǎng)址http：/ 一、重要條款單獨表決制度的概念 重要條款單獨表決制度，也有學者稱作單項表決，分項表決、逐步表決等。是指對法律案中個別條款有重大分歧意見的，就該個

2、別條款進行單獨表決后，再對法律案進行表決。 將整個法案交由有權(quán)表決者行使表決權(quán)的表決方式被稱作整體表決。這種方式反映的是有權(quán)表決者對整個法案的態(tài)度，可能是贊同、否定，亦或是棄權(quán)。 單獨表決和整體表決的關(guān)系，有學者認為單獨表決與整體表決是互補的表決方式，也有學者認為單獨表決先于整體表決，整體表決為主，單獨表決為輔。筆者認為：單獨表決反映的則是有權(quán)表決者對某一具體法案中的某一條款的贊同與否的態(tài)度。在多數(shù)情況下，法案的表決方式應(yīng)采整體表決方式，只有在特殊情況下，即個別條款有重大分歧意見下，采用單獨表決。因此對于整個法案來說整體表決應(yīng)為表決方式的原則規(guī)定，單獨表決為例外規(guī)定，它們的關(guān)系是互補的；而對于

3、個別條款，單獨表決和整體表決確為先后之分，先為單獨表決的客體，而作為整個法案的一部分參與整體表決。 二、重要條款單獨表決制度的功能與意義 單獨表決的功能有二，一是使重要條款得以單獨拿出來讓有權(quán)表決者表決、發(fā)表意見，從而有利于起草者或法案提交表決者能充分了解各方關(guān)于此條款的爭議分歧所在，從而進行刪減、增添、修改，最后能夠滿足各方的要求。二是避免法案因重大分歧久拖不決。如果讓整個法案進行表決，就有可能由于重大分歧而不能通過，分歧不解決，立法的效率就會大打折扣，即使法律通過了，也可能因為立法過于遲延，有關(guān)法律關(guān)系無從調(diào)整，社會矛盾長期無法得到調(diào)和，釀成更大的社會問題，后果嚴重。 單獨表決的意義在于使

4、立法的整個過程更加民主與科學。雖然整體表決和單獨表決在立法技術(shù)上的側(cè)重不一，整體表決注重于效率，而單獨表決更注重于民主。但其實某種程度上，單獨表決也可以促進效率的提高。單獨表決能使各方在法案出現(xiàn)重大分歧時，清晰地明白各方意見，分歧所在。借由刪減、增添修改使各方意見達成整體一致，最終使整個法案更快地進入整體表決程序?？梢娫谔厥馇闆r下單獨表決既能充分發(fā)揚民主精神，也能保證效率。 三、重要條款單獨表決制度的價值取向 立法事關(guān)國家民生大計，任何一項法律都得經(jīng)法定程序產(chǎn)生。人們最樸素的認為一個法律是不是良法，就看它是否是公正或才公平的。雖然在不同的歷史時期，人們對著公正公平有著不同的理解和看法，但總有著

5、最低限度的公正公平的標準。實體上公正公平如此，而程序上的公正公平也是如此。 一項好的表決制度的價值取向有二，一是民主，二是效率。民主與效率缺少任何一項都不可能達到公正和公平的標準，公正而高效是人們對于表決用到立法制度的殷切希望。 （一）民主 重要條款單獨表決制度，能充分發(fā)揚民主精神。在面對現(xiàn)實迫切的立法需要時，即如果沒有這部法律法規(guī)，就會有某個法律關(guān)系因無法受到調(diào)整而不穩(wěn)定，我們的立法者們也通常遭受到巨大的壓力。一方面是急迫的立法需求，另一方面也考慮到立法程序的進行，要進行民主的充分表達。片面注重效率產(chǎn)生的法律，不可能充分考慮到各方利益的平衡。法律是各方利益讓步平衡的產(chǎn)物?？焖佼a(chǎn)生通過的法律，

6、不能為各方接受，必然招致抵制，不能真正地實施下去。如美國憲法的第18修正案（俗稱禁酒法案），沒有考慮到普羅大眾的反對，最后成為一張廢紙，成為了美國憲法的一個污點。 單獨表決制度使各方重大分歧之處，率先進行表決，傾聽立法代表們的贊同意見、反對意見和棄權(quán)意見，以及各自的依據(jù)。有利于各方檢討自己的觀點看法，重新修訂該重大條款，使之滿足各方的基本要求，形成各方都能接受的法律草案，這就是單獨表決所提倡的民主價值取向。 （二）效率 重要條款單獨表決制度能保證立法的效率。 民主產(chǎn)生的有權(quán)表決者經(jīng)由民主決定的表決程序經(jīng)民主表決產(chǎn)生的法律，如果沒有效率，社會秩序可能早已混亂，一部再民主的法律，也無用武之地。因此

7、在法案中產(chǎn)生了重大分歧，固守整體表決的方式，只會使法案持續(xù)擱淺，無法順利通過，等到利益調(diào)和之后，也錯過了最佳的法律出臺時間，導(dǎo)致該法律的社會效果差。 單獨表決制度雖然更注重民主，但是同樣它也崇尚效率。在法案進入整體表決前，將重大分歧的條款率先進行表決，使分歧暴露出來，并快速解決，形成整體一致。再將整個法案提交整體表決，那么法案的表決效率也能得到保證，避免了在拖延中造成了巨大的人力、物力、財力和法律資源的浪費。 四、重要條款表決制度在各省的實踐 1990年4月30日上海市第九屆人大第三次會議通過上海市人大議事規(guī)則率先設(shè)置單項表決規(guī)則以來，我國共有22個地方設(shè)立了地方性法規(guī)單項表決制，包括海南、重

8、慶等14個省級人大和邯鄲、廈門等8個較大市級人大。 2006年3月，湖北省人大常委會將單項表決寫入年度工作要點。盡管超過40%的省級人大和接近20%的較大市級人大設(shè)置了單項表決制度，然而，除湖北省人大常委會外，其他已建立該制度的省市鮮有相關(guān)立法實踐。 上海交通大學特聘教授、博士生導(dǎo)師徐向華指出，在31個省級人大和50個較大市市級人大的立法條例中，設(shè)置單項表決的超過25%。在已確立單項表決規(guī)則的地方人大及其常委會的立法實踐中，該表決方式幾乎處于休眠狀態(tài)。 2014年11月26日，根據(jù)關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定，廣東省十二屆人大常委會第十二次會議作出決定，對法規(guī)草案中個別重要條款可單獨

9、表決，廣東人大的決定，是全國首個以地方人大常委會決定的形式，對中央的相關(guān)決定予以落實。其人大常委會法工委主任王波認為其有利于解決立法中部門化傾向、爭權(quán)諉責現(xiàn)象較為突出等問題，進一步提高立法效率。 廣東人大規(guī)定，法規(guī)草案提交常務(wù)委員會會議表決前，主任會議根據(jù)專門委員會和常務(wù)委員會組成人員對法規(guī)案審議的情況，可以決定對法規(guī)草案中個別重要條款進行單獨表決。常務(wù)委員會組成人員五人以上聯(lián)名、專門委員會或者常委會法制工作委員會，可以書面提出對法規(guī)草案中個別重要條款進行單獨表決的建議，由主任會議決定提交常務(wù)委員會全體會議，對該條款進行單獨表決；重要條款單獨表決通過后，常務(wù)委員會全體會議再對法規(guī)草案進行表決。

10、廣東人大還明確，重要條款單獨表決未獲通過的，經(jīng)由主任會議決定，可刪除該條款后對法規(guī)草案繼續(xù)進行表決；或者暫不付表決，交法制委員會進一步審議。廣東省的上述程序比較完善、嚴謹，有助于單獨條款表決制度的實施與完善。 同時，隨著各地法制的進一步完善成熟以及對關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定落實學習，其他各省有望在不久進一步落實或制定單獨條款表決制度。 五、重要條款表決制度的未來 法律是治國之重器，良法是善治之前提，立法是良法之基礎(chǔ)，科學、民主是立法之遵循。黨的十八屆四中全會在部署“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”的重大任務(wù)時，尤其提出了“深入推進科學立法、民主立法”這樣的觀點。而“深化”則需要各方面法制的完善，其中“單項條款表決制度”必不可少。 許多人大代表都曾在表決法律法規(guī)案時需要進行投票表決，但有可能無論選擇贊成票或是反對票都無法達到最佳效果。而訂立“單項條款表決制度”則可以較好地解決這個問題：將爭執(zhí)不下、難以定論的某些條款單獨進行表決，不僅加快效率，更重要的有效防止部門爭權(quán)推諉。 2014年8月，第十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議了中華人民共和