淺議我國商業(yè)銀行法對我國金融業(yè)發(fā)展的影響

1、11淺議我國商業(yè)銀行法對我國金融業(yè)發(fā)展的影響中華人民共和國商業(yè)銀行法 （以下簡稱商業(yè)銀行法 ）自 1995 年頒 布、施行以來，對完善我國金融法律體系，依法保護存款人和其他客戶的合 法權(quán)益，規(guī)范商業(yè)銀行的行為，維護商業(yè)銀行經(jīng)營自主權(quán)，提高商業(yè)銀行信 貸資產(chǎn)質(zhì)量，保障金融體制改革的順利進行，推動金融業(yè)的健康發(fā)展，發(fā)揮 了重要作用。 商業(yè)銀行法作為我國金融立法史上的一個里程碑，作為我國 金融法律體系框架的重要支柱，是我國金融體制改革的經(jīng)驗總結(jié)和銀行業(yè)發(fā) 展的有力保障， 商業(yè)銀行法的頒布和實施標(biāo)志著我國商業(yè)銀行的發(fā)展和監(jiān) 管開始步入法制化、規(guī)范化的軌道，為我國商業(yè)銀行向真正的現(xiàn)代化商業(yè)銀 行邁進明確

2、了方向，是我國銀行業(yè)法制建設(shè)史上的重要里程碑。但隨著中國 加入世界貿(mào)易組織，對我國的金融業(yè)產(chǎn)生了重大的影響，尤其是對我國的商 業(yè)銀行產(chǎn)生了巨大的沖擊，實踐的發(fā)展，證明商業(yè)銀行法的很多規(guī)定已 經(jīng)不利于銀行業(yè)的發(fā)展。本文就我國商業(yè)銀行法對我國金融業(yè)發(fā)展的積極影 響和局限性加以闡述，并提出幾點建議。一、我國商業(yè)銀行法的基本原則、制度對中國金融業(yè)發(fā)展的積極影響 商業(yè)銀行法中各項原則和制度的確立，結(jié)合了我國金融體制改革的 現(xiàn)狀和發(fā)展方向， 借鑒了國際上的成功經(jīng)驗和通行做法。 商業(yè)銀行法 頒布、 實施以來，對我國金融業(yè)的發(fā)展起到了深遠的積極影響。1商業(yè)銀行的企業(yè)法人制度和商業(yè)化經(jīng)營原則商業(yè)銀行法規(guī)定，商業(yè)

3、銀行是依法設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法 人，明確了商業(yè)銀行的獨立民事法律主體地位。 商業(yè)銀行法還規(guī)定，商業(yè) 銀行以效益性、安全性、流動性為經(jīng)營原則，實行自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，自 負(fù)盈虧，自我約束。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，上述原則和制度是毋庸置疑的，但 從我國商業(yè)銀行的特殊發(fā)展歷史和當(dāng)時的經(jīng)濟環(huán)境來看，要使我國國有商業(yè) 銀行實現(xiàn)從專業(yè)銀行向商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變，擺脫各種行政干預(yù)，消除對商業(yè)銀 行社會責(zé)任的誤解，確立商業(yè)銀行的商業(yè)化經(jīng)營原則和企業(yè)法人制度十分重 要。即使在十年后的今天，仍然還有一些人對商業(yè)銀行的法律地位和自主經(jīng) 營權(quán)存有疑義，堅持這一原則和制度仍具有現(xiàn)實意義。2商業(yè)銀行的

4、統(tǒng)一法人制度。 商業(yè)銀行法規(guī)定，商業(yè)銀行在境內(nèi)設(shè)立 分支機構(gòu)，不受行政區(qū)劃的限制。商業(yè)銀行分支機構(gòu)不具有法人資格，在總 行授權(quán)范圍內(nèi)依法開展業(yè)務(wù)，其民事責(zé)任由總行承擔(dān)。統(tǒng)一法人制度打破了 專業(yè)銀行時代上下級行之間的行政管理模式，從法律上確立了總行對分支機 構(gòu)的統(tǒng)一管理權(quán)，為商業(yè)銀行總行健全內(nèi)控制度和風(fēng)險管理制度提供了重要 基礎(chǔ)。在商業(yè)銀行大力進行結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進扁平化管理的今天，不應(yīng)忘記統(tǒng) 一法人制度曾經(jīng)起過的歷史作用。203金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的原則。 商業(yè)銀行法明確規(guī)定商業(yè)銀行不 得經(jīng)營信托、證券、保險及實業(yè)投資業(yè)務(wù)。這一原則借鑒了國際金融業(yè)立法 的經(jīng)驗，吸取了我國金融混亂時期的教訓(xùn)，并綜

5、合考慮了當(dāng)時我國銀行業(yè)金 融機構(gòu)的管理水平、人員素質(zhì)和市場環(huán)境等實際情況。這一原則的確立對世紀(jì) 90 年代中期之后我國金融業(yè)的清理整頓發(fā)揮了重要作用，直至今天仍在 很大程度上發(fā)揮著穩(wěn)定金融市場的作用，其影響是相當(dāng)深遠的。4引入一系列風(fēng)險管理和風(fēng)險監(jiān)管的制度。 商業(yè)銀行法規(guī)定了對商業(yè) 銀行風(fēng)險預(yù)防、控制和化解的法律措施：第一，規(guī)定了資本充足率要求，要 求商業(yè)銀行維持足以防范和化解風(fēng)險的資本水平，保證商業(yè)銀行的經(jīng)營實力； 第二，要求商業(yè)銀行提取足額準(zhǔn)備金，及時沖銷因業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險而造成的損 失，保證商業(yè)銀行資本金的安全；第三，規(guī)定了具體的資產(chǎn)負(fù)債比例，限制 商業(yè)銀行承擔(dān)風(fēng)險的水平，分散商業(yè)銀行的風(fēng)險

6、。這些規(guī)定為商業(yè)銀行的審 慎經(jīng)營和監(jiān)管指明了方向。5重點規(guī)范了商業(yè)銀行的信貸行為。 商業(yè)銀行法規(guī)定商業(yè)銀行的信貸 自主權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得強令商業(yè)銀行發(fā)放貸款或者提供擔(dān) 保，同時，商業(yè)銀行法也要求商業(yè)銀行實行審貸分離、分級審批制度，要 求借款人提供擔(dān)保，要求商業(yè)銀行按照法定程序辦理信貸業(yè)務(wù)。6存款人利益保護制度， 商業(yè)銀行法規(guī)定： “商業(yè)銀行與客戶的業(yè)務(wù) 往來，應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、公平和誠實信用的原則” ，并“不得損害國家利 益、社會公共利益” 。并設(shè)專章規(guī)定了“對存款人的保護” 。這為保護存款人 和銀行客戶的合法權(quán)益，使商業(yè)銀行能夠為社會公眾提供安全、優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、 便利的金融服務(wù)

7、提供了法律上的保障。7商業(yè)銀行法在我國商業(yè)銀行法律體系中的母法地位，也為制定金融 行政法規(guī)和金融規(guī)章提供了基本法律依據(jù)。在十年的運行中，這些制度控制 了金融風(fēng)險，確立了嚴(yán)格的風(fēng)險防范、化解的法律措施，有力地維護了我國 的金融秩序。二、我國商業(yè)銀行法對我國金融業(yè)發(fā)展的局限性 隨著我國金融體制改革的深入、銀行業(yè)對外開放力度的加大， 商業(yè)銀行 法中的有些條款已經(jīng)不能適應(yīng)銀行業(yè)進一步改革、開放和發(fā)展的需要。存 在的局限性主要有：一是業(yè)務(wù)范圍過窄，不能涵蓋目前商業(yè)銀行的經(jīng)營范圍。我國商業(yè)銀 行法將商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)限定在狹小的傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，并實行業(yè) 務(wù)范圍法定的原則，使得商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍單一、狹

8、窄。尤其是在國有企 業(yè)仍然是國有商業(yè)銀行基本服務(wù)對象的條件下，這些銀行的風(fēng)險實際更加集 中和擴大了，因為大量的國有企業(yè)經(jīng)營效益低下。我國加入世界貿(mào)易組織后， 外資銀行在中國境內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)，他們的業(yè)務(wù)投向不會象中國的國有商業(yè) 銀行那樣被限制在一個狹窄的范圍內(nèi)，這種事實上的不平等將使國有商業(yè)銀 行面臨更為被動的局面。 商業(yè)銀行法第 3 條規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍， 超過這些范圍的業(yè)務(wù)需要經(jīng)過中央銀行的批準(zhǔn)。這些業(yè)務(wù)都是商業(yè)銀行傳統(tǒng) 的業(yè)務(wù)?，F(xiàn)階段，金融創(chuàng)新加快，金融衍生工具不斷涌現(xiàn)，我國對銀行的業(yè) 務(wù)采取了近乎限定的原則，這是不符合金融業(yè)的發(fā)展趨勢的。二是嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營制約商業(yè)銀行的進一步發(fā)展，

9、 也與國際金融發(fā)展趨勢 不相吻合。根據(jù)我國的商業(yè)銀行法 ，我國的金融業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管 理的體制，明確禁止我國商業(yè)銀行的投資行為。從我國商業(yè)銀行法第 43 條的規(guī)定可以看出，我國現(xiàn)階段對銀行業(yè)實行的是較為嚴(yán)格的“分業(yè)經(jīng)營” 制度（即銀行不得投資于證券、信托、保險這三項業(yè)務(wù)） 。商業(yè)銀行不能從事 證券、信托和保險業(yè)務(wù)。三是對商業(yè)銀行的監(jiān)管措施較少、 處罰力度不夠， 對銀行因破產(chǎn)或主動退 出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的 4 個條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清 償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。四是時效性不夠， 很多法律規(guī)范已不能適應(yīng)銀行業(yè)改革開放以及金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的需

10、要，一些過時的法律規(guī)范尚未得到修訂或廢止。如我國的商業(yè)銀 行法對商業(yè)銀行股份化改造只是原則規(guī)定，商業(yè)銀行的組織形式適用公 司法的規(guī)定，并且規(guī)定商業(yè)銀行的組織形式不符合公司法規(guī)定的，可 以繼續(xù)沿用原有的規(guī)定，何時符合公司法的規(guī)定，由國務(wù)院規(guī)定。因此， 我國的商業(yè)銀行法對銀行的股份制改造的規(guī)定是十分粗糙的。五是系統(tǒng)性差， 一些迫切需要法律予以明確的內(nèi)容， 要么沒有規(guī)定，要么 規(guī)定得過于原則，缺乏可操作性。目前的商業(yè)銀行法中雖有關(guān)于商業(yè)銀 行市場退出的條款，但是過于原則，操作性不強。實踐中，我國很多有問題 銀行業(yè)金融機構(gòu)需要以撤銷、關(guān)閉和破產(chǎn)等方式實施市場退出，由于缺乏完 善的法律規(guī)定，這些有問題機

11、構(gòu)多年退而難出，損失不斷擴大，債權(quán)人利益 得不到保障，嚴(yán)重影響了金融市場秩序和社會穩(wěn)定。六是與銀行業(yè)法律規(guī)范之間還存在不銜接、不一致。從商業(yè)銀行法第 3 條所規(guī)定的銀行業(yè)務(wù)范圍可見，商業(yè)銀行可投資于政府債券、政策性金融債 等部分證券業(yè)務(wù)，可經(jīng)營部分信托業(yè)務(wù)（主要是一些代理業(yè)務(wù)）和保險代理 業(yè)務(wù)。我國商業(yè)銀行法規(guī)定不允許商業(yè)銀行在境內(nèi)從事信托和股票業(yè)務(wù)， 不得向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資，但同時又允許商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè) 務(wù)和部分保險業(yè)務(wù)。沒有禁止商業(yè)銀行在我國境外從事信托投資和股票業(yè)務(wù)， 對銀行之間的投資也未加限制。七是中資和外資銀行存在差別待遇。 根據(jù)我國商業(yè)銀行法的規(guī)定， 外資銀 行、中外

12、合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行優(yōu)先適用其他法律、行政法規(guī)的 特殊規(guī)定，并不完全適用商業(yè)銀行法 。我國現(xiàn)有的包括外資金融機構(gòu)管 理條例在內(nèi)的關(guān)于外資商業(yè)銀行的法律、法規(guī)使得中資和外資銀行存在差 別待遇，不符合世界貿(mào)易組織基本求。我國現(xiàn)行的外資商業(yè)銀行的法律制度 使得外資銀行既享受著“超國民待遇” ，又遭受“非國民待遇” 。三、完善我國商業(yè)銀行法的幾點建議金融改革與發(fā)展， 離不開金融法律制度的保障。 社會主義市場經(jīng)濟條件下 的金融活動， 需要通過金融立法將金融活動納入法制的軌道： 明確金融資產(chǎn)產(chǎn) 權(quán)關(guān)系， 保護當(dāng)事人的合法利益， 明確作為市場主體的金融機構(gòu)的性質(zhì)、 地位、 業(yè)務(wù)和活動規(guī)則，明確金融

13、產(chǎn)品的法律關(guān)系，明確金融市場的運行規(guī)則，加強 金融監(jiān)管及金融宏觀調(diào)控。同時，用法律形式確定金融體制改革的成果，并促 進改革和金融業(yè)健康發(fā)展。要加強金融立法工作，形成健全的法律框架體系。 盡管我國已出臺了人民銀行法 、商業(yè)銀行法 、保險法等金融法規(guī)，但 與西方國家相比， 還遠遠不夠， 今后還須就證券交易等方面制定和出臺相關(guān)法 律法規(guī)，形成一個健全的法律框架體系。同時還要適時修訂商業(yè)銀行法逐步推行混業(yè)經(jīng)營， 鼓勵產(chǎn)融結(jié)合， 允許有條件的金融企業(yè)穩(wěn)步開展混業(yè)經(jīng)營， 大商業(yè)銀行可以持有一定額度的企業(yè)股份，培育具有國際競爭力的金融企業(yè)， 積極應(yīng)對入世后的挑戰(zhàn)。隨著中國加入WTC后，有必要考慮對商業(yè)銀行法

14、第 43 條的修改，即應(yīng)逐步取消對商業(yè)的投資限制。在未來的 3 到 8 年內(nèi)，前 3 年應(yīng)是分業(yè)向混業(yè)的轉(zhuǎn)變與磨合，也是中國銀行業(yè)混業(yè)體制的立法準(zhǔn)備時 間；后 5 年，隨著我國金融服務(wù)市場的全面開發(fā)，應(yīng)完成從銀行法、證券法、 保險法等平行法的修改到混業(yè)模式的最終確立， 而且這種模式應(yīng)是金融控股公 司的模式， 而非別的模式。 并進一步完善金融監(jiān)管體系， 增進監(jiān)管機構(gòu)的效率， 提高監(jiān)管從業(yè)人員的素質(zhì)和水平， 同時要加強對金融機構(gòu)的稽核， 規(guī)范其監(jiān)管 行為。我國商業(yè)銀行作假賬、 向監(jiān)管部門報告假情況、 假數(shù)字的情況時有發(fā)生， 中央銀行和商業(yè)銀行內(nèi)部文件數(shù)量巨大； 這些都不符合透明度要求。 應(yīng)逐步建

15、立商業(yè)銀行信息的強制披露制度， 規(guī)定哪些信息必須向監(jiān)管部門報告， 哪些信 息必須向公眾披露，使監(jiān)管當(dāng)局心中有數(shù)，投資者和顧客的知情權(quán)得到落實。針對商業(yè)銀行法中存在的問題，本文提及以下幾點：第一，該法中 中國人民銀行的權(quán)限太大。從第 3 條、第 11 條、第 13 條、第 18 條、第 19 條、第 24 條、第 62 條等諸多條文中可見一斑。建議法律明確規(guī)定中國人民 銀行對商業(yè)銀行的具體審查事項及明確、具體的審查程序，以賦予商業(yè)銀行 更多的經(jīng)營自主權(quán)。第二，建議增加對治理結(jié)構(gòu)方面的更明確的規(guī)定。銀行 業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)問題在我國比較突出，銀行產(chǎn)權(quán)仍不夠明晰，希望立法者 對此有所考慮。 商業(yè)銀行法

16、規(guī)定，商業(yè)銀行的組織機構(gòu)適用公司法的 規(guī)定。但實踐中，商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)尚未完全建立起來，尤其是國有 獨資商業(yè)銀行的治理機構(gòu)更待完善。依我國公司法的規(guī)定，國有獨資公司不 設(shè)股東會，由國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門授權(quán)董事會行使股東 會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項。目前，國有獨資商業(yè)銀行的重大事項， 由銀行黨組決定；行長、副行長由國務(wù)院任命。所以，董事會這一公司的核 心機構(gòu)在國有商業(yè)銀行中處于缺位狀態(tài)，不能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。第三， 為國有獨資商業(yè)銀行股份化改造創(chuàng)造法律基礎(chǔ)。明確國有獨資商業(yè)銀行股份 化的法律地位，允許國有金融機構(gòu)進行股份化改造，包括向國內(nèi)非國有部門 和境外投資者出售

17、股權(quán)；并且應(yīng)當(dāng)允許國有銀行公開發(fā)行股票、成為上市公 司。公司的精髓是股東的多元化和股權(quán)的分散化，股東和公司之間以及股東 彼此之間相互制約，以達到?jīng)Q策和經(jīng)營的科學(xué)化、民主化。我國的國有獨資 商業(yè)銀行投資主體是單一的；國有企業(yè)固有的資產(chǎn)所有者虛置及內(nèi)部人控制 等弊端在國有銀行中仍然存在。要從根本上消除不良資產(chǎn)產(chǎn)生的制度性因素， 只有走股份化道路，使商業(yè)銀行成為真正的股份有限公司，接受股東和社會 公眾的監(jiān)督，真正進行市場化的操作。我國的商業(yè)銀行法只是原則規(guī)定， 商業(yè)銀行的組織形式適用公司法的規(guī)定，并且規(guī)定商業(yè)銀行的組織形式 不符合公司法規(guī)定的，可以繼續(xù)沿用原有的規(guī)定，何時符合公司法 的規(guī)定，由國務(wù)院

18、規(guī)定。因此，我國的商業(yè)銀行法對銀行的股份制改造 的規(guī)定是十分粗糙的。銀行是特殊的企業(yè)，在商業(yè)銀行股份化成為改革趨勢 的今天，必須對商業(yè)銀行的股份改造進行特殊而詳細(xì)的規(guī)定。第四，由于科 技的迅猛發(fā)展，建議增加“銀行業(yè)務(wù)電子化”方面的有關(guān)規(guī)定，以解決實踐中出現(xiàn)的新問題。第四，隨著中國銀行業(yè)對外的逐步開放，在修改外資金 融機構(gòu)管理條例的同時，可以考慮在商業(yè)銀行法中增設(shè)“外資銀行” 章節(jié)，對外資銀行的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍及監(jiān)管等問題作專門規(guī)定。第五， 擴大商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍。商業(yè)銀行拓展新業(yè)務(wù)，是發(fā)展的必然趨勢。 商業(yè) 銀行法第 3 條規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍，超過這些范圍的業(yè)務(wù)需要經(jīng)過 中央銀行的批準(zhǔn)

19、，這些業(yè)務(wù)都是商業(yè)銀行傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)。現(xiàn)階段，金融創(chuàng)新加 快，金融衍生工具不斷涌現(xiàn)，我國對銀行的業(yè)務(wù)采取了近乎限定的原則，這 是不符合金融業(yè)的發(fā)展趨勢的。目前的辦法是擴大商業(yè)銀行的經(jīng)營范圍，將 諸如基金托管、資產(chǎn)管理、財務(wù)顧問、投資顧問、家庭銀行、消費信貸、資 產(chǎn)證券化等業(yè)務(wù)明確為法律保護的對象。同時中央銀行批準(zhǔn)法定之外業(yè)務(wù)的 程序和時限必須有明確的規(guī)定。否則，商業(yè)銀行的創(chuàng)新熱情也會受到影響。第六，強調(diào)商業(yè)銀行的安全性經(jīng)營原則。十年前制定商業(yè)銀行法時，為 了促進專業(yè)銀行向商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變，將“效益性”作為商業(yè)銀行的首要經(jīng)營 原則。時至今日，我國也與國際上其他國家一樣，銀行的安全性問題成為監(jiān) 管層和社會關(guān)注的首要問題，因此應(yīng)將“安全性”修改為商業(yè)銀行的首要經(jīng) 營原則，體現(xiàn)審慎經(jīng)營和審慎監(jiān)管的理念。第七，履行中國加入世界貿(mào)易組 織承諾，取消商業(yè)銀行設(shè)立的經(jīng)濟測試標(biāo)準(zhǔn)。 商業(yè)銀行法原第十二條中規(guī) 定，審查商業(yè)銀行設(shè)立申請時，應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟發(fā)展的需要。這一規(guī)定不符合 世貿(mào)組織協(xié)議中關(guān)于禁止在銀