我國城市土地增值收益分配研究

1、我國城市土地增值收益分配研究【摘要】二十世紀(jì)八十年代末以來，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和人口持續(xù)膨脹的條件下，隨著土地投資的不斷增加及土地稀缺性不斷提高，我國城市及其周圍的土地價值呈現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的增長趨勢。城市土地增值的內(nèi)在機(jī)制及其收益分配已經(jīng)成為理論界和城市政府共同關(guān)注的問題。本文闡述了城市土地增值的涵義、機(jī)理及其收益分配，確定城市土地增值收益的分配對象和主體、方式及比例，并由此指出我國城市土地增值收益合理分配的重要意義。其次通過分析我國目前城市土地增值收益分配的現(xiàn)狀，找出分配中存在的問題。最后總結(jié)國內(nèi)外不同城市土地增值收益分配制度的特點(diǎn)和方式，結(jié)合我國自身國情，吸取經(jīng)驗(yàn)，加以借鑒，最終提出了完善我國城市

2、土地增值收益分配的對策建議?！娟P(guān)鍵詞】城市土地；土地增值；收益分配1.城市土地增值：涵義、機(jī)理及其收益分配1.1 城市土地增值的涵義及機(jī)理分析關(guān)于土地增值的內(nèi)涵，目前還存在爭議。孫陶生（1997）認(rèn)為，土地增值是指土地資產(chǎn)在開發(fā)利用過程中，由于土地價格上漲而引起土地效益的提高；陳順清（1999）認(rèn)為，土地增值就是土地價值的增長，土地增值的一般表現(xiàn)為地價的增漲。張小華（1997）認(rèn)為，土地增值是土地增加的價值，實(shí)際指價格的增長。張?。?007）認(rèn)為，城市土地增值是指現(xiàn)實(shí)生活中城市土地價格的增加等等。這些學(xué)者的觀點(diǎn)盡管有所差異，但他們都有一個共同點(diǎn)，即都認(rèn)為土地增值是土地價值或價格的增加。綜合這些

3、學(xué)者的意見，本文認(rèn)為，城市土地增值是城市土地在城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，價值或價格不斷增加的現(xiàn)象。城市土地增值包括土地資源價格的增長和土地資本價格的增長兩個方面。城市土地增值形成的動力機(jī)制主要涉及供求拉動、投資驅(qū)動、轉(zhuǎn)換增值、外部輻射等四個方面。這四個方面在在城市社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、城市更新改造等諸多因素綜合作用之下，既相互影響，又共同推動城市土地的增值。城市土地增值的內(nèi)在機(jī)理框架可用下圖表示（見圖1）：圖1 城市土地增值的內(nèi)在機(jī)理框架圖（劉霓，2009。有改動）1.2 土地增值收益分配及其四個方面城市土地增值收益分配，通常是指對城市土地增值收益在各利益相關(guān)者之間如何進(jìn)行分配的規(guī)定，即對分配

4、對象、分配主體、分配比例及分配方式的界定。土地增值收益的分配對象，就是分配什么的問題。具體而言，土地增值收益的分配對象是指土地增值收益額。土地增值收益的分配主體包括中央政府、地方政府和土地使用者。土地增值收益的分配比例是在考慮產(chǎn)權(quán)、貢獻(xiàn)、激勵等因素的條件下，各獲得多大比例的問題。具體而言，也就是中央政府、地方政府和土地使用者從土地增值中各獲取多大比例的收益。城市土地增值收益分配方式，是指在一定社會分配制度下，采取怎樣的具體形式來進(jìn)行分割。對于城市政府而言，通常涉及四項(xiàng)內(nèi)容：（1）地租。它是土地所有者憑借土地所有權(quán)將土地轉(zhuǎn)給他人使用而獲得的收入。（2）地稅。任何土地價值的相關(guān)稅種，都是城市土地增

5、值收益分配的一種方式。（3）地費(fèi)。它是政府部門收取的土地管理、服務(wù)等費(fèi)用。（4）管理手段。它是指政府針對城市土地增值收益的使用、分配設(shè)計(jì)的機(jī)制，如市地重劃、區(qū)段征收等。1.3我國城市土地增值收益分配的重要意義（1）城市土地增值收益的合理分配是建設(shè)和諧社會的需要?，F(xiàn)實(shí)世界中，政府之外的土地使用者在土地增值收益分配中，相對政府處于弱勢地位；而政府之外的土地使用者中，一般居民又處于弱勢地位。弱者在土地增值收益分配過程中的談判能力很弱，所獲得土地增值收益分配較少，再加之政府強(qiáng)拆現(xiàn)象屢屢發(fā)生，所釀成的慘劇也不在少數(shù)。土地增值收益的另一個相關(guān)者房地產(chǎn)開發(fā)商，往往能夠獲得更多的超額利潤。這種不公平、不合理現(xiàn)

6、象的存在，必然影響社會的穩(wěn)定，不利于我國和諧社會的建設(shè)。（2）城市土地增值收益的分配有利于城市經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。隨著城市土地有償使用制度和土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的不斷推行，城市土地及其增值收益已日漸成為政府財政收入和城市建設(shè)的主要資金來源之一（如下圖2）。這些資金，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，對于提高居民的生活水平，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)而對于我國城市經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展具有重要的意義。圖2 2001-2010年我國土地出讓收入占本級地方政府財政收入的比重（%）（3）城市土地增值收益的科學(xué)分配有利于土地市場的穩(wěn)定。由于目前我國城市土地增值收益分配關(guān)系沒有理順，加之土地出讓金的測算沒有考慮土地收

7、益在使用過程中的增值，使得土地使用者一旦獲得一定年限的土地使用權(quán)，土地在使用期內(nèi)的增值收益或轉(zhuǎn)讓土地剩余年限的轉(zhuǎn)讓增值收益就基本全部歸土地使用者所有，從而導(dǎo)致國家土地收益的大量流失和土地的非法流轉(zhuǎn)。此外，城市房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮也顯化了城市土地的增值收益。正確認(rèn)識城市土地的增值，建立健全土地增值收益的分配調(diào)節(jié)機(jī)制，不僅能防止土地增值收益流失，增加國家財政收入，而且可以促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn)，對規(guī)范土地市場具有重要的意義。2.我國城市土地增值收益分配的現(xiàn)狀與問題2.1 我國城市土地增值收益分配的現(xiàn)狀我國城市土地增值收益分配的制度框架也遵循國內(nèi)外城市的特點(diǎn)，通過地租、地稅、地費(fèi)和管理手段四個方面來分別回收

8、。地租方面按照我國法律規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地出讓收入在中央財政和地方財政之間分配，土地出讓金的30%上交中央財政，70%歸地方政府，土地劃撥的收入則完全歸地方財政所有，地方政府獲得土地出讓的大部分增值收益。對于地稅，不同的地稅有不同的征收比例或數(shù)額。具體可見表1所示。而地費(fèi)，則根據(jù)所在城市的具體情況，有不同的規(guī)定。我國目前的管理手段主要有城市土地收購儲備制度中的土地整理環(huán)節(jié)、控制性詳細(xì)規(guī)劃中的容積率獎勵，管理手段不夠完善，不利于城市土地增值收益合理分配。表1 我國土地增值收益分配主要地稅情況表稅種標(biāo)準(zhǔn)說明土地使用稅大城市 0.50-10.00元中等城市0.40-8.00元小城市 0.30-6

9、.00元縣城、建制鎮(zhèn)0.20-4.00元每平方米米使用稅稅額土地增值稅未超過扣除項(xiàng)目金額50%的部分稅率為30%；占扣除項(xiàng)目金額50%-100%的部分，稅率為40%；占扣除項(xiàng)目金額100%-200%的部分，稅率為50%；超過扣除項(xiàng)目金額200%的部分，稅率為60%。不同增值額有不同的稅率。某些特殊情況下的可以免征土地增值稅。營業(yè)稅及附加營業(yè)額的5.5%其中，營業(yè)稅為5%所得稅所得額的25%中外企業(yè)統(tǒng)一稅率2.2我國城市土地增值收益分配的問題（1）土地產(chǎn)權(quán)不明晰造成尋租或收益流失。雖然土地管理法規(guī)定“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，但長期以來，城市政府代理行使著國家土地的所有權(quán)，享有

10、和承擔(dān)著城市建設(shè)和土地開發(fā)的實(shí)際事權(quán)和義務(wù)，中央政府在土地所有權(quán)上的地位被相對弱化了。而現(xiàn)有法律對兩者產(chǎn)權(quán)界定上的模糊，使得城市政府從實(shí)現(xiàn)自身利益最大化出發(fā)，造成城市土地資源配置難以優(yōu)化，政府職能部門行為不規(guī)范和政企不分，企業(yè)不公平競爭等不良后果，為土地尋租提供了外部條件。（2）土地稅費(fèi)體系不夠合理，分配關(guān)系紊亂。主要表現(xiàn)在：地租內(nèi)涵在土地收益體系中較模糊，租、稅、費(fèi)混用，存在以稅代租、以費(fèi)代租和租稅不分的問題；稅種交叉重復(fù)，名目繁多，稅費(fèi)之間混亂。我國土地租稅費(fèi)制度中，各種稅外收費(fèi)突出；我國土地增值稅在稅率設(shè)計(jì)上沒有考慮時間因素，為逃避高稅率，土地投機(jī)者會在增值稅較低時迅速轉(zhuǎn)讓土地，通過多次

11、轉(zhuǎn)手買賣來獲得高回報，致使大量本應(yīng)歸入國庫的土地增值收益流失。（3）拆遷改造帶來的土地增值收益不能合理分配。拆遷改造是引發(fā)土地增值收益的重要原因之一。被拆遷者喪失了國有土地使用權(quán)及地上建筑物等財產(chǎn)并獲得相應(yīng)賠償，開發(fā)商支付土地出讓金并獲得土地開發(fā)經(jīng)營權(quán)，城市政府向原土地使用者收回使用權(quán)，又向新的土地使用者提供土地使用權(quán)。但現(xiàn)實(shí)是，目前對被拆遷者主要以貨幣補(bǔ)償為主，而貨幣補(bǔ)償安置途徑的單一性和不合理性存在風(fēng)險，無法完全保障被征地者今后的就業(yè)、醫(yī)療、子女就學(xué)等方面的經(jīng)濟(jì)支出。更有甚者，有些地方政府制定拆遷規(guī)章與城市房屋拆遷管理?xiàng)l例相悖，嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的利益。（4）公共利益界定不清，土地輔助管理

12、有待加強(qiáng)。雖然土地管理法明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用”，但由于對征地目的、征地范圍的規(guī)定過于原則，沒有明確界定“公共利益”范疇。實(shí)際征地過程中，對一些非公益性建設(shè)項(xiàng)目，亦采用征地方式，土地征用已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“公共利益”范圍，“公共利益”被擴(kuò)大化。我國目前尚無健全的法律法規(guī)對此進(jìn)行約束，導(dǎo)致這部分土地增值收益白白流失。3.國內(nèi)外城市土地增值收益分配的比較與啟示3.1國內(nèi)外城市土地增值收益分配概況美國的增值收益分配靈活多樣。美國土地私有，因此，土地增值收益分配中的地租歸私人所有者所有，政府不參與分配。作為政府，只通過稅、費(fèi)和管理手段三種捕獲方式分配土地增值收益。美

13、國通過稅費(fèi)及財政性的方式和相關(guān)管理手段，合理地利用和分配了土地的增值收益，既保護(hù)了公平，又保證了效率。但因?yàn)槊绹芾淼穆?lián)邦體制，各個州有高度的自治權(quán)，因此，美國各級政府都有完全的土地稅收權(quán)限，可以自行決定稅種的征收與稅率；不動產(chǎn)稅的稅率往往多變，各級政府是以支定收的，地方政府預(yù)算中除了非不動產(chǎn)稅收的余額外，一般就得由不動產(chǎn)稅收來承擔(dān)，因而其變動的可能性很大。英國的地稅，涉及土地價值稅、發(fā)展土地稅以及針對空地價值的征稅，但目前都不再征稅。由于缺乏稅收立法支持，英國的土地價值稅基本不存在，也就無法成為財政稅收收入的來源之一。英國的地費(fèi)，主要有增值征費(fèi)和發(fā)展征費(fèi)。增值征費(fèi)（稅率為40%）的計(jì)稅依

14、據(jù)是規(guī)劃許可對土地造成的價值增值，發(fā)展征費(fèi)（稅率為100%）的征收依據(jù)是土地的發(fā)展價值。這兩種稅目前都被廢止。英國土地增值收益分配的管理手段，主要是規(guī)劃得益制度，即地方規(guī)劃部門通過規(guī)劃許可的審批向開發(fā)商或土地所有者尋求各種利益。另外，英國也曾使用過一種發(fā)展價值捕獲的方式，即政府先收購?fù)恋貋戆l(fā)展，然后進(jìn)行出租，通過這種政府直接參與土地開發(fā)的方式，使得土地的增值收益全部被政府獲得。臺灣地區(qū)的土地制度是一種有管控的私有制。根據(jù)臺灣的土地稅法，臺灣地區(qū)的地稅主要是地價稅和土地增值稅。其中，地價稅按地價總額征收，基本稅率為0.1%。地價總額未超過累進(jìn)起點(diǎn)地價的，地價稅按基本稅率征收；超過累進(jìn)起點(diǎn)地價的，

15、按規(guī)定累進(jìn)課征。臺灣地區(qū)的地費(fèi)包括：（1）開發(fā)影響費(fèi)。它是政府對新開發(fā)項(xiàng)目征收的一次性收費(fèi)。（2）工程受益費(fèi)。它是政府推行都市建設(shè)，就直接受益的公私有土地及其改良物征收的受益費(fèi)，最高不得超過該項(xiàng)工程實(shí)際所需費(fèi)用80%。（3）開發(fā)申請審查費(fèi)。它是就房地產(chǎn)開發(fā)審查所作系列服務(wù)所收取的費(fèi)用。臺灣地區(qū)的土地增值收益分配管理手段有：市地重劃、區(qū)段征收以及容積移轉(zhuǎn)。3.2國內(nèi)外城市土地增值收益分配比較表2國內(nèi)外城市土地增值收益分配制度比較國家或地區(qū)地租地稅地費(fèi)管理手段美國土地私有漲價歸私單一稅雙稅率稅現(xiàn)有價值估稅其他不動產(chǎn)稅發(fā)展征費(fèi)受益者付費(fèi)制度獎勵區(qū)劃、額外收費(fèi)、包含區(qū)劃、開發(fā)協(xié)議、土地征用權(quán)、發(fā)展權(quán)移

16、轉(zhuǎn)英國土地私有漲價歸私土地價值稅增值征費(fèi)發(fā)展征費(fèi)規(guī)劃得益發(fā)展價值捕獲中國臺灣土地私有漲價歸私地價稅土地增值稅開發(fā)影響費(fèi)工程受益費(fèi)開發(fā)申請審查費(fèi)市地重劃區(qū)段征收容積移轉(zhuǎn)3.3國內(nèi)外城市土地增值收益分配制度的借鑒和啟示（1）發(fā)揮地方政府在分配方式確定上的主導(dǎo)作用。這里的主導(dǎo)作用并不是中央政府將所有權(quán)力下放，而是指允許地方政府在稅費(fèi)的設(shè)計(jì)中有更大的自主性和權(quán)力，這樣才能保證分配方式的針對性和適應(yīng)性。在保證城市土地使用管制必要剛性的同時，保持一定的彈性，允許地方政府針對特定的宗地發(fā)展追求特定的社區(qū)利益，從而調(diào)和稅收的剛性與土地市場多樣性的矛盾，增強(qiáng)稅收設(shè)計(jì)的彈性和適宜性，提高城市土地增值分配收益的科學(xué)

17、性。（2）要在城市土地增值收益分配中保證公平。城市土地增值收益分配的基本原則應(yīng)當(dāng)是“按貢獻(xiàn)分配”，并要堅(jiān)持兩點(diǎn)：一是“誰受益、誰付費(fèi)”。為此，需要推行收益者付費(fèi)制度，回收土地的自然增值，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金。二是要調(diào)和城市土地使用管制帶來的宗地間“暴利”與“暴損”的矛盾。需要政府設(shè)計(jì)一些機(jī)制，如發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)，讓“暴利者”來補(bǔ)償“暴損者”。（3）在具體的分配方式上來力求創(chuàng)新。城市土地增值收益分配的方式可以包括租、稅、費(fèi)和相關(guān)管理手段。從國外及港臺地區(qū)稅、費(fèi)和管理手段的使用上?？梢钥吹叫问椒浅６鄻?。費(fèi)的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在受益者付費(fèi)制度上。管理手段的創(chuàng)新方面：一是傳統(tǒng)的區(qū)劃管理手段與以市場為基礎(chǔ)方式的

18、結(jié)合；二是允許地方政府在對具體宗地開發(fā)許可的授予中追求特定的社區(qū)利益；三是土地收益證券化、區(qū)段征收和市地重劃等等。4.完善我國城市土地增值收益分配的對策建議4.1重新設(shè)計(jì)我國城市土地增值收益分配機(jī)制依照“按貢獻(xiàn)分配”的基本原理，我國城市土地增值的收益分配機(jī)制如下：人工增值應(yīng)全部歸土地使用者所有，政府不能干涉；自然增值應(yīng)由地方政府代為收回，且一般是部分回收。值得一提的是，不論導(dǎo)致自然增值的原因是什么，即可能來源于政府的貢獻(xiàn)、鄰近宗地使用者的投資，社會組織、團(tuán)體的貢獻(xiàn)等等，只要符合自然增值都只能由政府代為回收歸于全社會所有，然后取之于民，用之于民，努力發(fā)展公共事業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。如圖3所示

19、。4.2繼續(xù)重視和發(fā)揮地租在增值收益分配中的作用我國目前的土地出讓方式包括劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓。對于土地制度改革之前及之后，劃撥給黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等的土地，不收出讓金，但這些劃撥的土地有一部分被用于經(jīng)營活動，如出租辦公樓宇、開辦招待所和其他服務(wù)項(xiàng)目等。其經(jīng)營收入落入土地使用者之手，沒有繳納地租，造成我國土地收益的流失。應(yīng)當(dāng)積極尋求解決辦法，努力回收這些單位的土地經(jīng)營收入。做好以市場方式出讓的土地的出讓金征收管理，主要就是要加大出讓方式的監(jiān)管力度，控制管理土地出讓方式，有效杜絕土地出讓過程中的投機(jī)情況的發(fā)生。4.3調(diào)整現(xiàn)有地稅稅種，完善地稅設(shè)計(jì)及征收制度我國目前還是以計(jì)稅方式為主對

20、土地增值收益進(jìn)行分配，但是從我國目前的稅收制度來看，還存在著很多不足，因此必須完善我國的地稅設(shè)計(jì)和征收制度。具體而言，主要涉及以下幾個方面：一是調(diào)整現(xiàn)有地稅稅種，該精簡的精簡，該增加的增加。目前我國的稅收種類繁多，完全可以將相關(guān)的稅種進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼?。二是對土地增值稅的征收，要按土地使用性質(zhì)、使用時間、土地增值額的不同制定不同種類的稅制，不能一刀切。對于土地使用者征稅，應(yīng)該按其土地保有年限的長短加以區(qū)別，對有明顯投機(jī)性質(zhì)的課以重稅。三是，調(diào)整現(xiàn)行的土地增值稅的征收范圍，使土地增值稅能覆蓋引起土地增值的所有對象，采取全面征收的辦法，在稅目設(shè)置上，可以設(shè)置“土地租賃增值稅”等新的稅種。四是規(guī)范現(xiàn)行的

21、土地及房地產(chǎn)計(jì)價方法和相關(guān)制度。建立健全以基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價、土地出讓底價和房屋重置價格為主, 以房地產(chǎn)交易最低底價為輔的房地產(chǎn)價格管理體系；在稅率設(shè)計(jì)上拉開差距。4.4強(qiáng)化地費(fèi)的征收，健全地費(fèi)管理的相關(guān)制度目前，我國的土地費(fèi)用設(shè)置比較單一。我國的地費(fèi)一方面比較少，另一方面征收的也不理想。不利于我國土地增值收益的合理分配和使用。而事實(shí)上，為了籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)資金，我國已經(jīng)在許多城市征收了以城市基礎(chǔ)設(shè)施的受益者為對象的費(fèi)。如城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、小區(qū)配套費(fèi)、公共設(shè)施配套費(fèi)等。但由于名目繁多，正規(guī)性不強(qiáng)，不易被人理解及接受，建議借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一為受益費(fèi)。4.5多樣化管理手段，保障土地增值收益分配的活力與國外及臺灣地區(qū)相比，目前我國的土地增值收益分配管理手段還不夠健全，政府職能不能得到充分發(fā)揮，影響了增值收益的分配，需要進(jìn)行改革和完善。一是要賦予地方政府更多的增值收益分配管理權(quán)限，以便因地制宜，合理制定不同區(qū)域、不同職能城市的增值分配管理政策。允許地方政府自己設(shè)置稅種，根據(jù)本地區(qū)的情況制定合適的稅率。二是要完善我國的稅收輔助管理制度。應(yīng)加強(qiáng)土地使用管理，控制土地行政劃撥總量，保證土地能夠正常進(jìn)入市場交易。同時，進(jìn)一步完善我國的土地與房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理制度。此外，還應(yīng)完善我國的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度。三是要豐富和完善我國土地增長收益分配的管理