第十六章多級政府與多級財政

1、第十六章第十六章 多級政府與多級財政多級政府與多級財政學習目標學習目標 認識財政分權的原因及其存在的弊端。 把握分級財政的構成內(nèi)容。 掌握政府轉(zhuǎn)移支付制度建立的原因與目標，了解我國一般性財力轉(zhuǎn)移支付制度。 理解政府間財政競爭的內(nèi)涵、構成，并通過對我國財政競爭的特殊性的了解，思考提高我國地方財政競爭效率的對策。 多級政府及政府職能的層次性多級政府及政府職能的層次性 一、多級政府及級次構成 （一）多級政府體制的類型 1.單一制 2.聯(lián)邦制 （二）多級政府的構成 從世界各國的政府級次來看，無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家都多以三級為主。 我國是一個單一制的中央集權國家，我國的地方政府以?。ㄖ陛犑?、自治

2、區(qū)）、設區(qū)市、縣（自治縣）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）四級制為主的格局二、二、財政職能的層次性 （一）中央與地方支出職能層次劃分的意義 1.它是各級政府財源劃分的基礎 2.協(xié)調(diào)中央與地方政府的利益關系，確保公共服務的高效率供給 3.增強政府預算編制的確定性 （二）中央與地方政府支出職能劃分的依據(jù)分析公共產(chǎn)品的生產(chǎn)及消費的性質(zhì) 1、全社會性公共產(chǎn)品。 2、地方性公共產(chǎn)品。 3、準公共產(chǎn)品(三)中央與地方支出職能劃分的原則及具體內(nèi)容 1.劃分原則 1）利益原則 2）共同負擔原則 3）調(diào)節(jié)控制與平衡的原則 2.劃分的具體內(nèi)容 在各國實踐中，國防、外交、國際貿(mào)易、中央銀行、全國性立法和司法等均為中央政府的職責。

3、而交通、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、警察、消防、社會福利等大部分為地方政府的職責。 內(nèi)內(nèi) 容容 責任歸屬責任歸屬 理理 由由 國防 中央全國性公共產(chǎn)品或服務 外交 中央全國性公共產(chǎn)品或服務 國際貿(mào)易 中央全國性公共產(chǎn)品或服務 全國性立法與司法 中央全國性公共產(chǎn)品或服務 金融與銀行政策 中央全國性公共產(chǎn)品或服務 管制地區(qū)間貿(mào)易 中央全國性公共產(chǎn)品或服務 對個人的福利補貼中央、地方收入重新分配、地區(qū)性服務 失業(yè)保險中央、地方收入重新分配、地區(qū)性服務 全國性交通中央、地方全國性服務、外部效應 環(huán)境保護地方、中央全國性服務、外部效應對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科研的支持地方、中央全國性服務、外部效應 教育地方、中央地區(qū)性服務

4、 地區(qū)性交通 地方地區(qū)性服務 衛(wèi)生 地方地區(qū)性服務 公共住宅 地方地區(qū)性服務 供水、下水道、垃圾 地方地區(qū)性服務 警察、消防 地方地區(qū)性服務 公園、娛樂設施 地方地區(qū)性服務第二節(jié)第二節(jié) 財政分權與分級財政財政分權與分級財政 一、財政分權 財政分權的原因分析 1.有利于減少信息成本 2.有利于提高資源配置效率 3.有利于分配的公正性 4.有利于財政監(jiān)督 5.有利于引入競爭和創(chuàng)新機制 財政分權的缺陷 第一，無法解決某些公共項目外部效應所帶來的經(jīng)濟損失或地區(qū)間矛盾，影響地方政府行為的正當選擇。 第二，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟及效益。 第三，分權有可能帶來管理與執(zhí)行成本的增加。 第四，地區(qū)間的發(fā)展不平衡的問題

5、得不到有效解決二、分級財政 （一）中央與地方稅收收入劃分的原則 1.財力與事權相一致 2.講求效率 3.保持穩(wěn)定 （二）中央與地方稅收收入的劃分 1.中央稅的選擇 2.地方稅種的選擇若干國家中央與地方之間主要稅種的劃分國別國別稅種稅種美國美國加拿大加拿大德國德國日本日本關稅聯(lián)邦聯(lián)邦聯(lián)邦中央公司所得稅聯(lián)邦、州聯(lián)邦、省聯(lián)邦、省中央、地方個人所得稅聯(lián)邦、州聯(lián)邦、省各級中央、地方增值稅聯(lián)邦聯(lián)邦、州中央銷售稅州省中央、地方財產(chǎn)稅地方地方州、地方地方對用戶收費各級各級地方各級（三）稅權的確定 在所有聯(lián)邦制國家，地方政府對地方稅的稅基和稅率有完全的自主權。地方政府可以通過地方立法設立新稅、廢除舊稅、提高或降

6、低地方稅的稅率。 在單一制國家，地方政府往往沒有權力確定稅基，甚至沒有調(diào)節(jié)稅率的權力。不過中央政府往往給予地方政府以一定范圍內(nèi)調(diào)節(jié)稅率的自由度。第三節(jié)第三節(jié) 政府間財政轉(zhuǎn)移支付政府間財政轉(zhuǎn)移支付 一、轉(zhuǎn)移支付的含義及意義 （一）轉(zhuǎn)移支付的含義 廣義觀點，認為轉(zhuǎn)移支付，即轉(zhuǎn)移支出，它是與購買支出相對應的財政學范疇，表現(xiàn)為政府資金無償?shù)貑畏矫嬷С觥?狹義觀點，即特指政府間的轉(zhuǎn)移支付，它可以表述為是指中央政府與地方政府之間或上級政府與下級政府之間的財政資金轉(zhuǎn)移。（二）轉(zhuǎn)移支付的意義 首先，政府間轉(zhuǎn)移支付是緩解地區(qū)間財政能力差異、保證落后地區(qū)公共服務達到基本水準的最重要手段。 其次，轉(zhuǎn)移支付是強化財政

7、職能，尤其是強化中央財政的分配、調(diào)控和監(jiān)督職能不可缺少的重要工具。二、政府間轉(zhuǎn)移支付的原因和目標 （一）政府間轉(zhuǎn)移支付的原因 政府間存在著縱向的財政不平衡 地區(qū)間存在橫向財政不平衡 提供公共產(chǎn)品中存在的外部性 地方各級政府在財政支出和投資中有優(yōu)先和側重，而這與全國范圍內(nèi)通盤考慮的投資側重，以及投資項目的篩選標準可能會有所矛盾。（二）政府間轉(zhuǎn)移支付的目標 1.糾正或調(diào)整地區(qū)間縱向失衡 2.糾正或調(diào)整地區(qū)間的橫向失衡 3.糾正或調(diào)整與公共物品提供相關的外部性 4.使地方政府的支出與中央政府的目標協(xié)調(diào)一致 5.刺激地方政府努力增加本級收入 6.為中央政府實現(xiàn)其宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定政策提供足夠的彈性三、轉(zhuǎn)移

8、支付的類型及效應分析 有條件性轉(zhuǎn)移支付 一是無限額配套補助 二是有限額配套補助 三是非配套補助 無條件性轉(zhuǎn)移支付 不同轉(zhuǎn)移支付形式功效的比較 一般來說，有條件轉(zhuǎn)移支付既能夠使資金的運用在一定程度上體現(xiàn)政府的意志，又同樣具有增加地方財政收入的功能，相比之下較無條件轉(zhuǎn)移支付更有效率。而配套性轉(zhuǎn)移支付因為注重激勵地方政府積極參與的意識，同時強調(diào)中央與地方的協(xié)調(diào)與合作，因此較之與非配套撥付也更具效率。不同轉(zhuǎn)移支付形式功效的比較特征與功效特征與功效無條件撥款無條件撥款有條件非配套有條件非配套撥款撥款有條件限額有條件限額配套撥款配套撥款有條件非限額有條件非限額配套撥款配套撥款體現(xiàn)中央政府的意圖弱強強強彌補

9、財政缺口強弱弱弱均等財政凈利益強中弱中最低服務水平中強弱中受益外溢補償弱中強強影響地方政府的決策弱中強強地方政府運用資金的自由度強中弱弱（四）不同轉(zhuǎn)移支付形式的效應分析 有條件無限額配套補助的效應 橫軸代表地方公共物品，縱軸代表收入物品，AB線為無補助時地方原有的預算約束線，代表各種可行的地方性公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的組合。與無差異曲線相切，均衡點為E；如果引入配套率為BBOB的配套撥款后，預算約束線移至AB，且與無差異曲線相切于E。此時，公共產(chǎn)品的消費比過去增加了FH，私人產(chǎn)品的消費則增加了GJ。如果轉(zhuǎn)移支付為BB的話，則地方政府的配套財力為OB。由此可以看出，補助產(chǎn)生了收入效應，它使公共產(chǎn)品和

10、私人產(chǎn)品的消費都有所增加。與此同時，此類補助還產(chǎn)生了替代效應，即公共產(chǎn)品的價格相對下降。在未補助前，消費OF數(shù)量的公共產(chǎn)品必須放棄GA數(shù)量的私人產(chǎn)品為代價，此時稅率為GAOA；在實現(xiàn)了補助后，增加了區(qū)域性公共產(chǎn)品的數(shù)量，若消費OH數(shù)量的公共產(chǎn)品，只需以放棄JA數(shù)量的私人產(chǎn)品為代價，稅率下降為JAOA。因為GAJA，所以GA OA大于JAOA，稅率降低，區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的價格相對于私人產(chǎn)品來說已經(jīng)下降，區(qū)域內(nèi)的社會福利提高。 由上述分析可以看出，有條件無限額的配套補助可以產(chǎn)生收入效應和替代效應，從而有助于增加公共品和私人品的消費，降低地方稅率，增加地方社會福利。有條件有限額配套補助的效應 受補政府

11、在補助前的預算約束線為AB，均衡點在E點，在封頂配套補助下，預算線為折線ADC。在AD段，撥款政府按照CBOB的比例提供撥款，但在D點以下，撥款者不再按照此比例來供應資金了，受補政府將承擔全部成本。在新的均衡點 E下，受補的公共產(chǎn)品消費量OH大于沒有補助撥款時消費量OF，增加額為FH，但小于無限額配套補助的消費增加量OG，相差的數(shù)量為HG。一旦補助撥款用完，對受補產(chǎn)品消費的進一步刺激也就失去了。由于有限額的配套補助有利于撥款者對預算的控制，因此在實踐中，撥款者更愿意采用。但有一點值得注意，如果受補助公共產(chǎn)品的消費低于最高限額，那么規(guī)定最高限額就失去了作用。有條件非配套補助的效應 有條件非配套補

12、助的效應表現(xiàn)在：一方面，有條件的非配套補助有可能改變地方的決策，如在預算線AD段，地方政府消費的公共產(chǎn)品由中央政府補助，因此地方政府就可以把原準備用于受補項目的支出，用于增加對其他產(chǎn)品的消費，從而形成間接的“漏出”效應。另一方面，接受有條件非配套撥款的公共產(chǎn)品量會有較大幅度的增加，從這個意義上講，有條件非配套撥款更能夠顯著地體現(xiàn)中央政府在支持地方提供某項公共產(chǎn)品方面的政策意圖，補助效益比較明顯。無條件補助的效應 給予地方財政的無條件補助補助款項中的一部分會移向私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費，從而使私人產(chǎn)品的需求也有所增加。實現(xiàn)的路徑是，當私人產(chǎn)品支出由OD增加到OC，而稅收則由AD單位減為AC，稅率降為

13、ACOA。可見，私人支出的增加是由于補助部分轉(zhuǎn)化為稅收的減少而實現(xiàn)的。 所以，一般補助會同時增加私人產(chǎn)品支出和公共支出，具有收入效應。四、我國一般性財政轉(zhuǎn)移支付 （一）一般性轉(zhuǎn)移支付的目標和基本原則 總體目標是扭轉(zhuǎn)地區(qū)間財力差距擴大的趨勢，逐步實現(xiàn)地方政府基本公共服務能力均等化，推進全面建設小康社會目標的實現(xiàn) 近期目標是緩解財政困難地區(qū)財政運行中的突出矛盾，保障機關事業(yè)單位職工工資發(fā)放和機構正常運轉(zhuǎn)等基本公共支出需要。 一般性轉(zhuǎn)移支付資金的分配遵循以下原則 一是力求公平、公正 二是循序漸進 三是適當照顧“老少邊”地區(qū)，對革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)給予照顧（二）一般性轉(zhuǎn)移支付額的確定 某地

14、區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付額 =(該地區(qū)標準財政支出-該地區(qū)標準財政收入)該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù) 凡標準財政收入大于或等于標準財政支出的地區(qū)，不納入轉(zhuǎn)移支付范圍。此外，對難以按統(tǒng)一公式量化但又必須考慮的特殊因素，實施特殊轉(zhuǎn)移支付標準財政收入的確定 各地區(qū)標準財政收入由地方本級標準財政收入、中央對該地區(qū)稅收返還和財力轉(zhuǎn)移支付構成。地方本級標準財政收入主要根據(jù)各稅種的稅基和稅率計算確定。中央對地方稅收返還和財力轉(zhuǎn)移支付（扣除各地區(qū)對中央的上解）按財政部核定數(shù)確定。標準財政支出的確定 各地區(qū)標準財政支出由該地區(qū)行政公檢法支出、教育部門支出、農(nóng)林水等其他部門支出等經(jīng)常性支出構成，根據(jù)標準財政供養(yǎng)人數(shù)和全國統(tǒng)一支出水

15、平等因素，按人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和其他經(jīng)常性支出項目分別計算確定。 （五）轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的確定 轉(zhuǎn)移支付系數(shù)參照當年一般性轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標準支出大于標準收入的收支差總額以及各地區(qū)財政困難程度確定。對少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)，適當提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。 （六）轉(zhuǎn)移支付資金的管理與監(jiān)督第四節(jié) 政府間的財政競爭 一、財政競爭的概念及基本內(nèi)容 政府間財政競爭是指一國國內(nèi)地方政府間為增強本轄區(qū)的經(jīng)濟實力、提高轄區(qū)內(nèi)的社會經(jīng)濟福利，以財政為手段進行的各種爭奪經(jīng)濟資源的活動。財政競爭包括支出競爭和稅收競爭。 稅收競爭主要是指各地區(qū)通過競相降低有效稅率或?qū)嵤┯嘘P優(yōu)惠政策等途徑，以吸引其他地區(qū)財政資源流入

16、本地區(qū)的政府自利行為。稅收競爭 1.稅收競爭的類型 （1）按照稅收競爭活動的范圍和秩序狀況，稅收競爭有制度內(nèi)與制度外兩種不同類型 （2）按照稅收競爭的手段，稅收競爭可以分為稅收立法競爭、司法競爭及行政性征管競爭 （3）按照稅收競爭活動的層次狀況，稅收競爭活動還可以表現(xiàn)為上下級政府間的競爭、同級別政府之間的競爭以及一級政府內(nèi)部各部門的競爭2.稅收競爭的基本特點 （1）稅收市場的參與者與普通商品市場的參與者不同。在普通商品市場上，任何經(jīng)濟主體都可以參加。在稅收市場上，市場主體通常指各級政府、征稅機構及其他行政部門。 （2）稅收經(jīng)濟主體的市場權力與普通經(jīng)濟主體的市場權力來源不同。一般的市場權力來源于

17、經(jīng)濟主體在競爭中獲得的優(yōu)勢。稅收市場權力并不是通過競爭獲得的，或者說不是完全通過市場競爭而獲得的。因為稅收市場權力（或稅權）是國家權力的一部分，是通過分權而賦予各政府性經(jīng)濟主體的。 （3）稅收市場的競爭程度與普通商品市場的競爭程度不同。普通商品市場的競爭程度取決于市場權力的集中程度，而這種市場權力的集中很可能受到反壟斷法規(guī)的限制。稅收市場權力來源于國家權力，稅收市場的競爭程度取決于國家權力在各級政府部門間的分布或集中程度。（二）公共支出競爭 對公共產(chǎn)品的競爭壓力要求政府低成本地提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。這主要體現(xiàn)在一個地區(qū)的環(huán)境建設、教育質(zhì)量、社會安全、城市公共設施、公共衛(wèi)生、投資環(huán)境、法制環(huán)境等方面。這就形成了所謂的