《行政許可法》背景下的城市房屋拆遷問(wèn)題

1、行政許可法背景下的城市房屋拆遷問(wèn)題 當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展迅速，城市改造、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)在各大城市轟轟烈烈的展開(kāi)，而上述目標(biāo)大都通過(guò)我國(guó)特有的城市房屋拆遷制度進(jìn)行，但由于城市房屋拆遷涉及到諸多重大利益：被拆遷人賴(lài)以生活的環(huán)境且往往是最大宗財(cái)產(chǎn)；城市發(fā)展的急迫需要；開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)基礎(chǔ)等，因此拆遷糾紛日益增多，且釀成了多起慘痛事件， 引起了社會(huì)的強(qiáng)烈反響，人們特別是被拆遷人紛紛質(zhì)疑我國(guó)城市房屋拆遷制度的合法性，并進(jìn)而提出城市房屋拆遷制度的合憲性審查要求。 由于我國(guó)違憲審查機(jī)制的不健全，上述合憲性審查請(qǐng)求只能表達(dá)申請(qǐng)人對(duì)城市房屋拆遷制度的強(qiáng)烈懷疑，在現(xiàn)行體系下很難獲得憲法救濟(jì)，因此在當(dāng)前條件下，對(duì)于城市房屋拆

2、遷問(wèn)題更應(yīng)基于現(xiàn)行法律體系中作一探討，特別由于新近出臺(tái)的行政許可法規(guī)定，為解決這一法律及社會(huì)困境提供了亮點(diǎn)。一、城市房屋拆遷制度的存廢問(wèn)題時(shí)至今日，城市房屋拆遷制度最高法律依據(jù)仍是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，但隨著今年通過(guò)的行政許可法生效日期的臨近，該制度將面臨行政許可法的上位法拷問(wèn)，特別是行政許可法有關(guān)行政許可設(shè)定原則的規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)設(shè)定該制度的合法性將產(chǎn)生根本性的沖擊。根據(jù)國(guó)務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第六條規(guī)定：拆遷房屋的單位取得拆遷許可證后，方可實(shí)施拆遷。城市房屋拆遷制度的重心即在于城市房屋拆遷許可的發(fā)放，拆遷人一旦取得城市房屋拆遷許可，許可范圍的房屋被拆除勢(shì)在必行，即使提起行政訴訟也不

3、可阻擋，因?yàn)楦鶕?jù)訴訟不停止執(zhí)行的行政訴訟法規(guī)定，非法拆遷許可也會(huì)產(chǎn)生被拆遷人行政訴訟勝訴卻可能面臨房屋已被拆除的后果，至于拆遷補(bǔ)償及拆遷程序的爭(zhēng)執(zhí)只是問(wèn)題之末。因此，探討城市房屋拆遷制度存廢問(wèn)題的根本點(diǎn)在于國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)設(shè)定拆遷許可的合法性問(wèn)題。行政許可法的目的在于“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理”，而實(shí)現(xiàn)這一目的的途徑主要通過(guò)“規(guī)范行政許可的設(shè)定與實(shí)施”予以實(shí)現(xiàn)，這是該法第一條所確認(rèn)的精神。因此，國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)設(shè)定“拆遷許可” 應(yīng)受到該法約束。根據(jù)行政許可法第十二條有關(guān)行政許可設(shè)定范圍的規(guī)定，我們可以看出，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)

4、有權(quán)設(shè)定的行政許可，該條第六款規(guī)定：“根據(jù)法律、行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)”，也就是說(shuō)除了該第十二條前五款可以設(shè)定行政許可事項(xiàng)外 ，設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍也可由法律及行政法規(guī)制定者確定。該法賦予了國(guó)務(wù)院設(shè)定類(lèi)似城市房屋拆遷許可的立法權(quán)限，因此在這一層面城市房屋拆遷制度并未面臨根本性質(zhì)疑。但是，行政許可法作為政府與市場(chǎng)、政府與公民關(guān)系重新定位的一部重要法律 ，在行政許可設(shè)定問(wèn)題上并未局限于合法性原則，而是基于政府與市場(chǎng)關(guān)系中市場(chǎng)機(jī)制處于基礎(chǔ)地位的立法價(jià)值取向，開(kāi)創(chuàng)性地規(guī)定了法律、行政法規(guī)設(shè)定行政許可的必要性原則 ，即該法第十三條所規(guī)定的內(nèi)容。 因此，國(guó)務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例有關(guān)拆遷許可

5、設(shè)定面臨著行政許可法第十三條規(guī)定的根本性否定。國(guó)務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例對(duì)于城市房屋拆遷制度的憲法及法律依據(jù)均未交待，在其第三條關(guān)于該制度的目的規(guī)定也語(yǔ)焉不詳，所謂的“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡”未交待城市房屋拆遷應(yīng)基于什么目的。不管是商業(yè)開(kāi)發(fā)還是城市改造目的申請(qǐng)拆遷許可，都為行政機(jī)關(guān)發(fā)放拆遷許可留下了太大的空間，為市場(chǎng)主體如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商實(shí)行商業(yè)開(kāi)發(fā)申請(qǐng)城市房屋拆遷許可大開(kāi)方便之門(mén)。行政許可法第十三條有關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以有效調(diào)節(jié)的可以不設(shè)定行政許可的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上對(duì)出于商業(yè)開(kāi)發(fā)目的申請(qǐng)拆遷許可的情況予以否定性的目的限制。從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)商需要

6、拆除舊有城市房屋并不是不能通過(guò)市場(chǎng)方式予以解決，而實(shí)際上這也只能是開(kāi)發(fā)商與居民之間的自愿選擇才能達(dá)致的利益平衡。政府不能通過(guò)發(fā)放拆遷許可方式代替市場(chǎng)主體的選擇，尤其是對(duì)城市居民而言，其房屋不僅是其擁有的大宗財(cái)產(chǎn)，更是其賴(lài)以生息的家園，該房屋不能僅僅以金錢(qián)予以衡量，更應(yīng)以居民以該房屋為基礎(chǔ)的生存狀態(tài)的價(jià)值衡量為準(zhǔn)，這只能是城市居民在開(kāi)發(fā)商提供的條件下的自愿選擇，政府不能也不可能代替城市居民的作出判斷。如果是出于舊城改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非商業(yè)開(kāi)發(fā)的考慮需要拆除舊有城市房屋，是否政府只能采取拆遷許可方式進(jìn)行呢？答案是否定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府處理其與公民之間的關(guān)系應(yīng)該首選取市場(chǎng)手段，如果市場(chǎng)手

7、段無(wú)法解決，政府才能采取帶有強(qiáng)制性質(zhì)的行政手段如拆遷許可方式。這也是行政許可法第十三條也要表達(dá)的核心理念，或者說(shuō)是行政許可法所規(guī)定的行政許可設(shè)定的基本原則，任何法律、行政法規(guī)設(shè)定行政許可均應(yīng)遵從這一原則。當(dāng)前，許多城市出于“經(jīng)營(yíng)城市”目的，為了籌集城市建設(shè)資金采取低價(jià)拆房、高價(jià)賣(mài)地的土地儲(chǔ)備制度不僅違反了行政許可法規(guī)定的必要性原則，更是與政府自身定位有著本質(zhì)的悖離。 因?yàn)檎袨椴粦?yīng)有自身利益，只能基于公共利益?；诠怖嫒绯鞘薪ㄔO(shè)的需要拆除城市房屋，也不能通過(guò)讓被拆遷人承擔(dān)損失方式予以實(shí)現(xiàn)。被拆遷人也是公共利益的受益者，所謂的公共利益不能是虛幻的，要具體落實(shí)在每一人身上。因此，基于所謂的土

8、地儲(chǔ)備需要對(duì)城市房屋實(shí)施拆遷也不具備合法性。二、城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)化問(wèn)題在現(xiàn)行的城市房屋拆遷制度下，一旦拆遷許可證已經(jīng)發(fā)放，由于上述城市房屋拆遷管理?xiàng)l例拆遷目的的缺失，導(dǎo)致實(shí)施拆遷許可的目的違法現(xiàn)象不可能在個(gè)案中得到糾正。當(dāng)前拆遷糾紛往往更多集中在拆遷補(bǔ)償問(wèn)題上。由于立法審查機(jī)制的缺位，特別是規(guī)章層次的規(guī)范性文件的上級(jí)審查機(jī)制的虛置，導(dǎo)致本來(lái)已為城市房屋拆遷管理?xiàng)l例所明確的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償方式異化為行政單方定價(jià)。國(guó)務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第二十四條明文規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”這一

9、條款確定了拆遷補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化原則。但是，各地實(shí)施該國(guó)務(wù)院法規(guī)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章甚至規(guī)范性文件，卻往往將該市場(chǎng)化補(bǔ)償原則異化為行政機(jī)關(guān)的單方定價(jià)。目前通行的作法是政府通過(guò)規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷房屋的土地及房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同級(jí)別的土地補(bǔ)償不同的地價(jià)，而房屋的建筑安裝費(fèi)用也有詳細(xì)的規(guī)定，一磚一木均可在地方政府出臺(tái)的拆遷補(bǔ)償辦法中尋求到對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，因此城市房屋拆遷管理?xiàng)l例所規(guī)定的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)方式形同虛設(shè)，很多地方的拆遷補(bǔ)償確定也根本不需要中介機(jī)構(gòu)的參與。而且，根據(jù)政府確認(rèn)的被拆遷房屋明細(xì)清單即可獲得拆遷補(bǔ)償數(shù)額，中介機(jī)構(gòu)參與評(píng)估也無(wú)多大作用。在這種情況下，行政法規(guī)所設(shè)定的市場(chǎng)補(bǔ)償方式實(shí)際上就異化

10、為行政單方定價(jià)，根本上違反了國(guó)務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例的規(guī)定，使得被拆遷人的財(cái)產(chǎn)損失沒(méi)有得到依法補(bǔ)償。更有一些地方政府出臺(tái)的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多年不變，與處于剛性上漲的房地產(chǎn)市價(jià)格存在著較大差距，更是大量拆遷糾紛中的焦點(diǎn)。上述問(wèn)題的出現(xiàn)既有前述立法審查機(jī)制缺位的原因，也有政府獲取拆遷補(bǔ)償價(jià)與土地出讓價(jià)差額部分籌集城市建設(shè)資金錯(cuò)位目的的原因，但更深層次的，仍然是本文第一部分所闡述的是政府未能真正擺正政府與市場(chǎng)關(guān)系的定位所致?；谡袌?chǎng)關(guān)系中市場(chǎng)機(jī)制起主導(dǎo)作用的立法價(jià)值取向，行政許可法也為解決這一問(wèn)題提供了制度依據(jù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定意義上即是信用經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行有賴(lài)于獨(dú)立、公正、專(zhuān)業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估公司、律師事務(wù)所等。但是，各地方政府出于對(duì)中介機(jī)構(gòu)的根本懷疑，在制定具體拆遷補(bǔ)償辦法卻不將拆遷房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)交由中介機(jī)構(gòu)完成，往往規(guī)定由房屋拆遷主管部門(mén)與價(jià)格主管部門(mén)共同制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這一差之毫厘、謬以千里的制度選擇導(dǎo)致了拆遷補(bǔ)償?shù)姆鞘袌?chǎng)化問(wèn)題。因此，行政許可法第十三條規(guī)定“行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的”可以不設(shè)定行