關(guān)于地方人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的思考

1、關(guān)于地方人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的思考討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是人民管理國(guó)家事務(wù)和當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。然而在實(shí)踐中，重大事項(xiàng)決定權(quán)存在使用頻率低、使用效果差，甚至長(zhǎng)期被"束之高閣"的現(xiàn)象。中辦發(fā)【2017】10號(hào)文件關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)，為地方人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)指明了方向。但是，如何正確認(rèn)識(shí)、科學(xué)規(guī)范、有效行使好這一職權(quán)，是當(dāng)前一個(gè)迫切需要研究與探討的重要課題。一、認(rèn)識(shí)有誤區(qū)（一）要走出人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)界定權(quán)沒(méi)有法

2、律依據(jù)的誤區(qū)。筆者認(rèn)為，既然法律賦予了人大及其常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)，那么人大及其常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)就自然有界定權(quán)。首先，符合法律規(guī)定。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)界定權(quán)，是人民行使國(guó)家權(quán)力的重要內(nèi)容之一，反映了國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民的性質(zhì)，是人民主權(quán)的直接體現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)就是代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力。因而人大及其常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)有界定權(quán)符合憲法和法律的規(guī)定。其次，彰顯人大地位。如果把重大事項(xiàng)界定權(quán)賦予“一府兩院”，這樣就會(huì)形成“一府兩院”牽著人大及其常委會(huì)的“鼻子”走，這顯然與人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、地位極不相稱(chēng)。再次，踐行黨章要求。根據(jù)黨章和憲法規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)而不是代替國(guó)家

3、行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，重大事項(xiàng)界定也不是黨的法定職責(zé)。（二）要走出上級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)統(tǒng)一量化所有重大事項(xiàng)的誤區(qū)。目前，地方人大及其常委會(huì)存在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的“立法依賴(lài)”問(wèn)題。筆者認(rèn)為，對(duì)所有的“重大事項(xiàng)”統(tǒng)一量化范圍標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)且做不到的，也是不可行的。正因?yàn)槿绱?，憲法和法律?duì)討論、決定重大事項(xiàng)只是做原則性的規(guī)定。（三）要走出人大及其常委會(huì)對(duì)所有重大事項(xiàng)都要做出決定的誤區(qū)。人大及其常委會(huì)討論、決定重項(xiàng)有三種可能的結(jié)果。一時(shí)既討論又決定，二是不討論只決定，三是只討論不決定。也就是說(shuō)對(duì)重大事項(xiàng)不一定都要做決定，有些重大事項(xiàng)只需討論形成審議意見(jiàn)即可。二、問(wèn)題及原因多年來(lái)，盡管地方人大及其常委會(huì)在行

4、使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面做了大量工作，取得了較好的成績(jī)，但總體來(lái)看，重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使還很不到位，存在的主要問(wèn)題和原因，筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)方面：（一）界定范圍不清。憲法和地方組織法雖然明確規(guī)定，“地方人大及其常委會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，但這一規(guī)定太原則、太抽象，哪些事項(xiàng)屬重大事項(xiàng)應(yīng)由人大及其常委會(huì)討論、決定，人大及其常委會(huì)怎么討論、決定，具體程序是什么等都缺乏明確的界定和規(guī)范，在實(shí)踐中難以操作。人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)過(guò)程中與同級(jí)人民政府發(fā)生分歧時(shí)無(wú)所遵循，使地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)處于難為

5、境地。（二）創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)受“黨委決策、政府執(zhí)行”思維定勢(shì)的影響，地方人大常委會(huì)存在對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)不敢用、不善用等突出問(wèn)題。主要原因是畏首畏尾，沒(méi)有處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與自身依法履職的關(guān)系，擔(dān)心行使決定權(quán)會(huì)影響與政府的關(guān)系，考慮支持政府在前，依法履職在后。特別是一些地方人大常委會(huì)對(duì)依法行使決定權(quán)心情復(fù)雜，既想實(shí)踐又顧慮重重：一怕與黨委有爭(zhēng)權(quán)之嫌；二怕與政府有分權(quán)之疑；三怕自身有越權(quán)之慮。總覺(jué)得什么是重大事項(xiàng)？理論上說(shuō)不清，工作中道不明，畏懼“錯(cuò)位”不如“不為”，只講“支持”、“服從”、“服務(wù)”，“多一事不如少一事”，因而就不可避免會(huì)出現(xiàn)盡量少作出決定或不作出決定的現(xiàn)象。（三）濫為現(xiàn)象突出。

6、有些應(yīng)該提請(qǐng)人大及其常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)不提請(qǐng)人大及其常委會(huì)討論、決定，而有些工作不屬于重大事項(xiàng)但在推行中困難較多，或者社會(huì)各方面有不同意見(jiàn)，如籌措資金、工程上馬、舊城改造、拆遷開(kāi)發(fā)等等，地方政府借助于人大常委會(huì)的權(quán)威，登門(mén)求助作出相關(guān)決議決定。特別是有的地方政府以求助人大常委會(huì)作出決議的方式，向政府性融資變相提供償貸擔(dān)保，有的融資總量大大超過(guò)本屆政府任期內(nèi)的可支配財(cái)力。地方人大常委會(huì)為政府性融資變相提供償貸擔(dān)保，既不符合人大常委會(huì)的法定職責(zé)要求，也不符合擔(dān)保法關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)不能擔(dān)任保證人的規(guī)定精神?？墒巧贁?shù)地方人大常委會(huì)卻認(rèn)為這是政府瞧得起人大常委會(huì)，應(yīng)該幫政府“排憂(yōu)解難”，便置法律規(guī)定

7、于不顧任意作出決議決定，成了政府融資的“通行證”。（四）審議水平不高。議事能力的高低，直接關(guān)系到人大常委會(huì)能否準(zhǔn)確、有效地行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。目前，一些地方人大常委會(huì)由于受到自身議事能力限制，致使行使決定權(quán)處于很難的地步。主要體現(xiàn)在：一是不按程序辦事。該列入人大常委會(huì)會(huì)議審議的重大事項(xiàng)不列入，怕麻煩，圖省事。二是隨意性比較大。對(duì)作出的決定，事前不進(jìn)行必要的、可行性的調(diào)研和論證。對(duì)一些技術(shù)性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)程度高的重大事項(xiàng)，也不聽(tīng)取有關(guān)方面專(zhuān)家意見(jiàn)，盲目草率作出決議。三是自身水平不適應(yīng)。近年來(lái)常委會(huì)組成人員素質(zhì)雖然較以前有了提高，但從當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的要求來(lái)看，決策能力尚有差距，對(duì)一些長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性的問(wèn)題如

8、何行使決定權(quán)還看得不準(zhǔn)。（五）督導(dǎo)落實(shí)不力。目前，地方人大及其常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)決定通過(guò)后的實(shí)施情況跟蹤督辦力不從心，其主要原因在于：一是人大的決議決定質(zhì)量不高，規(guī)定的內(nèi)容比較原則，“一府兩院”執(zhí)行的難度較大。二是沒(méi)有一個(gè)明確的責(zé)任追究制度，對(duì)于當(dāng)“一府兩院”不執(zhí)行或不認(rèn)真執(zhí)行人大及其常委會(huì)決議決定，該如何追究責(zé)任，我國(guó)的現(xiàn)行法律也沒(méi)有作出明確規(guī)定。三是人大及其常委會(huì)決議決定執(zhí)行的反饋機(jī)制還不夠健全，這直接導(dǎo)致了當(dāng)人大及其常委會(huì)想采取剛性手段監(jiān)督時(shí)缺乏法律上的支持。三、思考與建議針對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面存在的上述問(wèn)題，要保障重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使，貫徹落實(shí)中辦發(fā)【2017】10號(hào)文件精神，筆

9、者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面著力：（一）把握原則，科學(xué)界定重大事項(xiàng)的范圍和內(nèi)容。一是要按照憲法和法律規(guī)定依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。二是要按照合法性、重大性、群眾性、可行性等原則，圍繞中心，把握重點(diǎn)，緊扣區(qū)域?qū)嶋H，對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)地、科學(xué)地合理界定。同時(shí)，主任會(huì)議應(yīng)當(dāng)根據(jù)重大事項(xiàng)的議題類(lèi)別，組織常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)對(duì)提請(qǐng)的重大事項(xiàng)進(jìn)行審查，重點(diǎn)對(duì)重大事項(xiàng)的合法性和提請(qǐng)主體進(jìn)行審查。審查之后應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議提出審查報(bào)告，由主任會(huì)議決定是否列入常委會(huì)會(huì)議審議。（二）理順關(guān)系，優(yōu)化重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的環(huán)境。一是妥善處理與黨委決策權(quán)的關(guān)系。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保持正確的政治方向，緊緊圍繞黨委的決策和工作大局，研究提出重大事項(xiàng),并且在對(duì)涉及全局性的重大事項(xiàng)作出決定、決議前，要向黨委請(qǐng)示匯報(bào)，取得黨委的一致意見(jiàn)，始終保持跟黨委同心同向。二是妥善處理與政府行政權(quán)的關(guān)系。積極與政府溝通協(xié)調(diào)，助力和支持政府工作，始終與政府合力合拍，共同服務(wù)工作大局。三是妥善處理好與法檢兩院行使司法決定權(quán)的關(guān)系。（三）加強(qiáng)監(jiān)督，切實(shí)督促重大事項(xiàng)決定的落實(shí)。建議組織部門(mén)適當(dāng)增加人大工作力量，確?；钣腥烁?、事有人盯?！耙桓畠稍骸睉?yīng)制定具體的落實(shí)措施，包括重大事項(xiàng)向人大常委會(huì)報(bào)告制度，貫徹執(zhí)行決議決定的情況反饋制度，從而把人大的決議決定落到實(shí)處。同時(shí)，人大及其常委會(huì)要充分運(yùn)用開(kāi)展執(zhí)法檢查、聽(tīng)取