試論我國內(nèi)資銀行監(jiān)管

1、_試論我國內(nèi)資銀行監(jiān)管 摘要近年來銀行業(yè)以及相關(guān)的金融業(yè)層出不窮的大案要案，為了加強我國銀行的國際競爭力，配合我國金融體制改革的進程，加強我國銀行的監(jiān)管刻不容緩。從分析我國銀行監(jiān)管的傳統(tǒng)手段入手，分析其中存在的問題，并且結(jié)合巴塞爾協(xié)議的一般做法，試圖得出一些有益的結(jié)論。 關(guān)鍵詞內(nèi)資銀行監(jiān)管內(nèi)部監(jiān)管外部監(jiān)管 自1949年建國以來，我國銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國初期的開創(chuàng)階段、計劃經(jīng)濟時期及社會主義市場經(jīng)濟時期等三個階段。在社會主義市場經(jīng)濟時期，1995年3月18日通過了中華人民共和國人民銀行法（下文簡稱人民銀行法），及1995年5月10日通過的中華人民共和國商業(yè)銀行法（下文簡稱商業(yè)銀行法）標(biāo)志著

2、我國銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監(jiān)管法制體系的核心。而當(dāng)前進行的國有商業(yè)銀行股份制改革更是具有深刻的歷史背景，它既是國有商業(yè)銀行前一階段改革的深化，也是我國經(jīng)濟金融市場化和國際化發(fā)展的客觀要求。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，銀行業(yè)的進一步國際化、全球化，對于銀行監(jiān)管的有效性問題更是進一步的被逐漸引上臺面。 1我國內(nèi)資銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀 1.1銀行的外部監(jiān)管 銀行監(jiān)管的法定機關(guān)，各國按照其自身的特點，有很多不同的規(guī)定，有的國家設(shè)立專門的銀行監(jiān)管機構(gòu)，有的國家則是將所有的金融部門的監(jiān)管置于一個機構(gòu)之下，另外還有些的國家實施多頭監(jiān)管的模式。在我國，自從人民銀行退出人民幣的經(jīng)營業(yè)務(wù)之后，其主要

3、的職能之一就是銀行監(jiān)督。隨著2003年銀監(jiān)會的成立，銀行監(jiān)管的任務(wù)就到了銀監(jiān)會的身上。銀監(jiān)會負(fù)責(zé)我國境內(nèi)所有銀行的監(jiān)管工作。由于我國的銀行監(jiān)管體系是從計劃經(jīng)濟的時代轉(zhuǎn)軌而來，很多方面還存在計劃經(jīng)濟的烙印。 按照中華人民共和國商業(yè)銀行法的規(guī)定，由銀監(jiān)會實施對在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構(gòu)以及政策性銀行，在我國境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機構(gòu)的監(jiān)督管理，另外，銀監(jiān)會依照該法有關(guān)規(guī)定,對經(jīng)其批準(zhǔn)在境外設(shè)立的金融機構(gòu)以及前述的金融機構(gòu)在境外的業(yè)務(wù)活動實施監(jiān)督管

4、理。而銀監(jiān)會在各地的分支機構(gòu)，也幾乎是人民銀行分立之前所謂的四大銀行業(yè)監(jiān)管局的合并獨立，每個省都設(shè)置有銀監(jiān)局，依照地域管轄的原則，對于在該省范圍之內(nèi)的銀行及其他相關(guān)的金融機構(gòu)進行監(jiān)管。 1.2銀行的內(nèi)部監(jiān)管 我國銀行的內(nèi)部監(jiān)管的傳統(tǒng)做法是由銀行內(nèi)部的監(jiān)管部門比如內(nèi)部審計監(jiān)督部門，信貸風(fēng)險的評估部門，銀行內(nèi)部的監(jiān)事會等等。傳統(tǒng)的做法是注重對于貸款審批，注重于對申請者的個人道德風(fēng)險和自身經(jīng)營狀況的考量，沒有一個具體的措施和步驟，對重點客戶（即有多筆銀行貸款或者擁有巨額銀行貸款的客戶）沒有具體的風(fēng)險連續(xù)評估和考量的措施。近年來隨著銀行業(yè)本身對自身的建設(shè)的不斷加強，部分銀行引入國際戰(zhàn)略投資者，并且在美

5、國、香港和大陸的股市上市，其制度性缺陷有所彌補，但是仍然存在落實難的問題。銀行的審計監(jiān)督和監(jiān)事制度主要是審查銀行內(nèi)部的報表的手續(xù)以及與具體的資金流量的相符性，總的來說，是一個銀行內(nèi)部的審查制度，就其目的而言，防家賊更甚于防外賊。 2我國內(nèi)資銀行業(yè)監(jiān)管的不足 2.1立法上的缺陷 （1）許多銀行監(jiān)管法規(guī)缺乏定量規(guī)定，可操作性不強，現(xiàn)有的許多銀行法規(guī)多停留在定性規(guī)定上，對于具體的操作標(biāo)準(zhǔn)沒有具體規(guī)定，而轉(zhuǎn)由實施辦法規(guī)定，這樣的立法設(shè)置雖然在操作上留有余地，但是造成了法律位階較低的遺憾。 （2）中國人民銀行法和商業(yè)銀行法等雖確立了我國銀行監(jiān)管的基本法律框架，但仍不能滿足審慎監(jiān)管的客觀需要。中國人民銀行

6、法第5章“金融監(jiān)督管理”(第3036條)僅提出原則性規(guī)定，而沒有有關(guān)預(yù)防性監(jiān)督管理、存款保護和最后貸款搶救行動等方面的詳細(xì)規(guī)定。 （3）配套法規(guī)尚不完備。當(dāng)前，類似中央銀行監(jiān)管條例、銀行業(yè)稽核法、外匯管理法等配套法規(guī)尚未出臺或未提出實質(zhì)性內(nèi)容。法制環(huán)境不完善，妨礙了銀行監(jiān)管工作的法制化進程。 （4）現(xiàn)有的某些法規(guī)、條例尚需進一步完善，可考慮進一步修正。比如，中國人民銀行作為金融監(jiān)管部門可行使行政處罰權(quán)，但法律規(guī)定央行對非銀行金融機構(gòu)只有警告和3萬元以下罰款的行政處罰權(quán)，顯然，這些規(guī)定過于原則簡單，央行在實踐中不易操作，而且制裁力度太小，違法成本太低使得罰款數(shù)額遠(yuǎn)低于違法所得。而且，在金融業(yè)務(wù)的

7、融合化成為國際銀行業(yè)發(fā)展趨勢的背景下，在中國加入wto后，我國銀行業(yè)的分業(yè)經(jīng)營是否具有經(jīng)濟可行性，都是立法者應(yīng)該考慮的問題。此外，某些法律、條例之間還存在尚不能很好地協(xié)調(diào)和銜接等問題。 2.2操作上的缺陷 2.2.1外部監(jiān)管流于形式 銀行的外部監(jiān)管，包括審計監(jiān)管，包括銀行監(jiān)督管理部門的監(jiān)管等待。最近幾年，審計風(fēng)暴越刮越烈，確實暴露出了很多的問題，但是正如李金華審計長所說的，靠一次或者兩次由中央發(fā)起的審計風(fēng)暴是無濟于事的。我國的立法也好、行政規(guī)章也好，往往有一個特點，就是概括性很強，很強的概括性雖然可以在很大的程度上起到預(yù)見的作用，但是與此同時也存在不能夠真實而快速地給所面臨的問題給出解決方案的

8、缺陷。在我國基層執(zhí)行能力不強，整體素質(zhì)不高的情況下，有必要制定一個完善的解決機制，而且要嚴(yán)格地執(zhí)行這種機制。在監(jiān)管部門本身監(jiān)管能力低下的影響下，監(jiān)管的不力被放大，造成外部監(jiān)管流于形式，沒有一個常態(tài)的有效監(jiān)管。 2.2.2內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè) 在我國的傳統(tǒng)模式下，銀行的內(nèi)部監(jiān)管是極為弱小的，而且在團體趨利性的影響下，內(nèi)部監(jiān)管更是被忽略。一切的監(jiān)管數(shù)據(jù)都為最后的報表服務(wù)，其真實性大打折扣。而且傳統(tǒng)的監(jiān)管模式顯得更加的行政化和非專業(yè)化。由于我國的銀行大多是國有企業(yè)，其監(jiān)管的方法往往不是監(jiān)事會對問題進行檢查，而是首先開黨委的會議，討論在某分支機構(gòu)出現(xiàn)的問題，進而引出某員工的個人問題，進而對此問題進行排查，

9、分析問題的專門的內(nèi)部監(jiān)管組織和手段匱乏。這樣一種行政性的手段，對于整個銀行體系的內(nèi)部監(jiān)管極為不利，沒有完善的公司治理體系，就達(dá)不到完善的內(nèi)部監(jiān)管的目標(biāo)。反過來，由于長期的行政性的內(nèi)部監(jiān)管，導(dǎo)致了在理論上的落后，銀行的內(nèi)部評級體系幾乎是以極為粗糙的線條來勾勒，所監(jiān)察的文件極少，而且對于文件出具方的評級能力不足，所謂的內(nèi)部評級方法，往往是以個人的看法和經(jīng)驗為要旨。 3必須重構(gòu)的內(nèi)資銀行監(jiān)管 多年以來，由于我國銀行系統(tǒng)的歷史特殊性，使得現(xiàn)在的銀行體系存在很多歷史遺留的問題?？v觀我國的監(jiān)管歷史，先是人民銀行既行使銀行的功能，又行使監(jiān)管的功能，還使中央銀行的功能，后來是人民銀行行使監(jiān)管的功能和中央銀行的

10、功能，最后隨著銀監(jiān)會的成立，人民銀行的監(jiān)管功能才告結(jié)束。但是從人民銀行分離而來的銀監(jiān)會太多的繼承了人民銀行原先四大銀行監(jiān)督司局的體系和構(gòu)架。從漢語的語言學(xué)來說，監(jiān)管本身是一個行政性質(zhì)比較濃厚的詞匯，但是結(jié)合國際先進經(jīng)驗，監(jiān)管應(yīng)該是一種監(jiān)管當(dāng)局和銀行之間的相互促進的機制，而不是警察與小偷的關(guān)系。監(jiān)管當(dāng)局給銀行開具罰單固然重要，但是更加重要的是監(jiān)管當(dāng)局制定出合理的制度。因此，重構(gòu)銀行的監(jiān)管體系顯得極為重要。 3.1立法上的完善 從具體情況出發(fā)，建立操作性強的銀行監(jiān)管的法律法規(guī)，對銀行監(jiān)管的操作標(biāo)準(zhǔn)作出硬性的規(guī)定。在有關(guān)預(yù)防性監(jiān)督管理、存款保護和最后貸款搶救行為等方面作出詳細(xì)的規(guī)定，進一步制定有關(guān)審

11、慎監(jiān)管的詳細(xì)的、切實可行的規(guī)章、細(xì)則、單項規(guī)定或條例，以適應(yīng)我國防范銀行恐慌的需要，為其提供充分的法律依據(jù)。建立配套的監(jiān)管條例等法規(guī)，營造一個良好的法制環(huán)境。協(xié)調(diào)已制定的法律和法規(guī)之間的矛盾和沖突，進一步完善已制定的法律法規(guī)，明確含義，并且與現(xiàn)階段的社會以及國際情況接軌。 3.2操作上的完善 3.2.1完善內(nèi)部監(jiān)管 （1）建立完善的薪酬和經(jīng)理人制度。我國銀行業(yè)的薪酬制度早先是很不完善的，領(lǐng)導(dǎo)者的薪酬水平與企業(yè)的盈利關(guān)系不大。近10年雖有改觀，但是還不夠，企業(yè)的效益與管理層的薪酬水平還是存在較大的差異，使得一方面國內(nèi)的優(yōu)秀人才希望到更高薪酬的外資企業(yè)去，另一方面留在國內(nèi)企業(yè)的人員，想方設(shè)法通過別

12、的途徑提高自己的收益，往往就這樣走上了犯罪的道路，銀行的貸款風(fēng)險被人為的放大了，因此必須把銀行的薪酬制度跟國際一般同等規(guī)模銀行的薪酬制度接軌。 我國的銀行經(jīng)理人制度具有很強的黨委一把手的特色，往往很多經(jīng)營性的事情是黨委說了算，而不是經(jīng)理人說了算，一個比較顯著的例子是建設(shè)銀行王雪冰案發(fā)生之后，經(jīng)理層只開了1次會議，而黨委則召開了29次會議，對于張恩照的選擇也是在頃刻之間的事情，而不如國外的大型企業(yè)一般有全球性的甄選。銀行內(nèi)部的一些泛政治化的制度，使得銀行從總體上而言，優(yōu)秀經(jīng)理人的選擇范圍比較小，也使得很多有抱負(fù)的經(jīng)理人因為自己無法實現(xiàn)自己的夢想而離開，因此在人事方面必須建立正確的經(jīng)理人選任和決策

13、制度，能夠讓經(jīng)理人真正放得開手腳。 （2）明確和健全監(jiān)管主體的職能。在我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管體制下，最主要的主體是銀監(jiān)會，但是隨著金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營趨勢的發(fā)展，很多金融機構(gòu)將不僅僅擁有銀行這一張牌照，而是在諸如保險、信托、證券等行業(yè)都擁有經(jīng)營權(quán)，保監(jiān)會、證監(jiān)會、人民銀行在一些監(jiān)管工作中起到了很大的作用，比如匯率對風(fēng)險的影響、頭寸的管理、反洗錢等方面，對于銀監(jiān)會的監(jiān)管工作都起到了很大的作用。因此，必須協(xié)調(diào)好銀監(jiān)會和保監(jiān)會、證監(jiān)會、人民銀行的關(guān)系，使得各自發(fā)揮應(yīng)有的效用。 （3）規(guī)范信息披露制度。信息披露制度的重點在于通過信息披露來達(dá)到市場力量對銀行的股東進行約束的目的。在過去，由于會計信息不完備、真實

14、性不強等因素，中國的銀行業(yè)在信息披露的質(zhì)量和數(shù)量方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場的要求，市場也缺乏足夠的動力和資料深入分析銀行的風(fēng)險狀況。但是隨著我國銀行公司結(jié)構(gòu)改革的深入和對存款者利益保護的需要增加，規(guī)范信息披露制度變得極為重要的。因此，在強化信息披露方面，既要確定銀行業(yè)需要定期及時披露的資料，也要引導(dǎo)市場強化對于銀行信息的分析，逐步提高市場約束的力量。 3.2.2外部監(jiān)管的完善對于最低資本充足率制度的重新認(rèn)識 1988年的巴塞爾協(xié)議注重的最主要的就是資本充足率，在很大的程度上，資本充足率就是一切，這樣的論斷是基于只要資本充足率高，那么銀行相應(yīng)的賠償能力、抵御風(fēng)險的能力就強的邏輯。但是20世紀(jì)90年

15、代所發(fā)生的銀行大規(guī)模破產(chǎn)事件說明，資本充足率并不是一切，資本充足率雖然在很大程度上可以反映銀行的抵御風(fēng)險的能力，但是很多的財務(wù)技巧在銀行對于資本充足率的計算上起了很大的作用，比如巨額表外資產(chǎn)對于資本充足率的影響。新巴塞爾協(xié)議已經(jīng)注意到了這一點，并且在具體的制度上面，對舊的協(xié)議做出了改革，更加注重全面的監(jiān)管，而不僅僅是看資本充足率，多管齊下，綜合治理一個銀行的風(fēng)險問題。在我國對銀行的監(jiān)管當(dāng)中，認(rèn)為資本充足率就是一切的思想在很大的范圍內(nèi)存在，這樣也直接導(dǎo)致了人民銀行向中國銀行和建設(shè)銀行注資450億美元，直接把這兩個銀行的壞賬沖消掉，使得其資本充足率都超過了8。但是事實上，這樣的效果并不好，在1年之后，建行和中行的資本充足率存在下降的趨勢，壞賬不斷增多，直接注資的弊端被放大。2006年工行的改革當(dāng)中，人民銀行只擬注資120億美元，這也反映出我國監(jiān)管思路的改變，從只考慮資本充足率轉(zhuǎn)向綜合地考慮資本運行能力和監(jiān)管能力，從多角度下手，先解決資本治理的問題，再解決資本方面存在的問題，這樣的思路才是正確的道路。 參考文獻(xiàn) 1王兆剛.論巴塞爾協(xié)議與中國銀行業(yè)監(jiān)管j.海南金融，2003（9） 2張五鋼.巴塞爾協(xié)議與我國銀行有效的風(fēng)險監(jiān)管j.金融理論與實踐，2003（12） 3潘慧.王雪冰為何馬年落馬j.金融經(jīng)濟，2002（3）其他參考文獻(xiàn)：1.趙慧芝.加強高?？蒲薪?jīng)費管理的幾點思