高等教育公私并舉與分類管理走勢分析-基于中、法、德三國經(jīng)驗的視角_2

1、    高等教育公私并舉與分類管理走勢分析基于中、法、德三國經(jīng)驗的視角    摘要：二戰(zhàn)之后，世界各國高等教育的舉辦主體發(fā)生變化，涇渭分明的公私界限逐漸模糊，高等教育辦學(xué)體制從“國家舉辦”到“公私并舉”，高等教育管理體制從“高度集中”到“權(quán)力下放”，高等教育投資體制從“政府撥款”到“多元籌資”。傳統(tǒng)意義上的公立、私立高校的分類遇到了困境，判別維度不斷“升級”，區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)更加復(fù)雜化，對各國高等教育制定新的管理政策提出了挑戰(zhàn)，突破公私二元的分類管理模式成為中、法、德三國應(yīng)對政策挑戰(zhàn)的主要手段。我國民辦高等教育分類管理政策應(yīng)堅持資金分配的公共性原則、治理模式的平

2、衡性原則、質(zhì)量評估的自主性原則、公平發(fā)展的協(xié)調(diào)性原則。關(guān)鍵詞：高等教育，公私并舉，分類管理從歷史和傳統(tǒng)的角度看，中、法、德三國的高等教育體制具有極大的相似性，在辦學(xué)體制上“公立為主”，在管理體制上“高度集中”。伴隨著高等教育規(guī)模擴張的壓力，三國的高等教育先后走上了發(fā)展私立/民辦高等教育的道路，出現(xiàn)了高等教育“公私并舉”的格局。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，三國高等教育的“公私二分法”遭遇困境。針對這一新趨勢，三國政府都試圖建立超越“公私二元”的高等教育新秩序。經(jīng)過三十余年的“體制斷裂”，中國民辦高等教育同樣經(jīng)歷了公私?jīng)芪挤置鞯陌l(fā)展階段，當(dāng)下也呈現(xiàn)出“公私界限模糊”的特征，這一新特征直接牽涉我國民辦高校的未

3、來走向和一系列制度安排。一、高等教育體制變遷的外部環(huán)境分析一國的高等教育體制與其歷史傳統(tǒng)和所處的外部環(huán)境密切相關(guān)，不同發(fā)展階段、不同國家和地區(qū)的高等教育公私屬性亦有所差異，這主要反映在一國政治體制、經(jīng)濟發(fā)展、人口變化、國民經(jīng)濟收入和高等教育適齡人口規(guī)模等多個可變因素中。（一）中、法、德三國社會轉(zhuǎn)型與高等教育體制改革1.高等教育辦學(xué)體制：從“國家舉辦”到“公私并舉”在二戰(zhàn)之后相當(dāng)長的時間內(nèi)，中、法、德三國高等教育的辦學(xué)主體都是國家，同時這也意味著公立院校是三國高等教育系統(tǒng)的主體。一國高等教育辦學(xué)體制的形成，根植于該國的文化傳統(tǒng)和社會政治經(jīng)濟制度。集權(quán)制國家的辦學(xué)主體主要是中央政府，而西歐福利國家

4、包括各級政府；分權(quán)制國家的辦學(xué)主體主要是地方政府和個人。1中國的公有制經(jīng)濟決定了高等教育辦學(xué)體制的“國有化”特征。法國在薩瓦里法案中提出，高等院校的性質(zhì)是以科學(xué)、文化和職業(yè)為特點的公共教育。2德國頒布的高等教育總綱法指出，“高校是公法社團，又是國家機構(gòu)，也可以其他法律形式設(shè)立?！?顯然，中、法、德三國高等教育辦學(xué)體制具有長期的國家舉辦特征。但隨著高等教育大眾化時代的到來，鼓勵民間和個人辦學(xué)成為中、法、德三國政府應(yīng)對財政壓力、激發(fā)公立高等教育活力等問題的共同舉措。特別是20世紀(jì)70、80年代以來，西歐福利國家陷入“滯漲”危機，包括法德兩國在內(nèi)的西歐各國都面臨經(jīng)濟增長乏力之困。以法國為例，1974

5、1982年，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率僅為2.3%，社會保障費增長率為6.9%。4法德兩國政府資助高等教育能力的弱化，與高等教育消費的攀升形成反差。私立高等教育在中、法、德的興起，不僅緩解了這一反差，而且還促使辦學(xué)主體朝著多元化方向發(fā)展。盡管中、法、德三國現(xiàn)有高等教育辦學(xué)體制仍以國家為主，但公私辦學(xué)主體并存、共同舉辦高等教育的體制格局基本形成。2.高等教育管理體制：從“高度集中”到“權(quán)力下放”高等教育管理體制反映的是政府對高等教育的宏觀調(diào)控和監(jiān)管方式，如中、法、德三國高等教育體制素有“高度集中”的歷史傳統(tǒng)。新中國成立伊始，在計劃經(jīng)濟的制度安排下，政務(wù)院于1950年頒布了關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定，明確

6、政府對全國高校負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。5自此，政府在高等教育領(lǐng)域開始探索集中的宏觀管理模式，確立了國家舉辦高等教育事業(yè)的體制。法國自拿破侖建立第一帝國后，高等教育就處在帝國壟斷之下，無論政權(quán)如何更迭，中央集權(quán)始終是法國高等教育的管理模式。德國由于普法戰(zhàn)爭失敗，提出“國興科教”戰(zhàn)略，匯集全國之力發(fā)展科教。61809年創(chuàng)建的柏林大學(xué)成為“國家大學(xué)”的典范，被視為大學(xué)與國家關(guān)系史上的“滿月期”。7進(jìn)入20世紀(jì)中后期，中、法、德三國高等教育管理體制的“集權(quán)”特征發(fā)生了明顯改變，三國再次顯示出體制轉(zhuǎn)型的相似性，表現(xiàn)為權(quán)力下放。中國提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)了向“市場轉(zhuǎn)型”的辦學(xué)思路。1985年

7、頒布的中共中央關(guān)于教育體制改革的決定，首次提出了擴大高校辦學(xué)自主權(quán)。法國于1984年頒布薩瓦里法案，強調(diào)大學(xué)自治是核心，這也是日后法國高等教育體制轉(zhuǎn)型的基準(zhǔn)。8德國自“兩德統(tǒng)一”以來，政府大力倡導(dǎo)民主化和機會均等，于1998年修改聯(lián)邦高等教育框架法案（hochschulrahmengesetz），明確規(guī)定高校是享有自治和自我管理的實體，應(yīng)按高校自身策略實施教學(xué)活動。93.高等教育投資體制：從“政府撥款”到“多元籌資”高等教育投資體制與辦學(xué)體制、管理體制具有緊密的相關(guān)性。一般意義而言，有什么樣的辦學(xué)體制和管理體制，就有什么樣的投資體制。進(jìn)入21世紀(jì)，伴隨著中國高等教育辦學(xué)體制的改革，高等教育投資

8、體制也發(fā)生了巨大變化，從完全由國家投資轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉度霝橹?、多渠道籌資為輔的多元投資體制。10法國一貫將高等教育視為公共產(chǎn)品，即政府提供的公共福利。但20世紀(jì)50、60年代，由于科研政策和學(xué)生數(shù)量激增，大學(xué)開始向企業(yè)募款。隨后，全面收取學(xué)費成為法國大學(xué)的另一個主要籌資渠道。11以往的德國高校，公共資助比例很高，食宿和獎學(xué)金均由專門部門管理。面對財政緊缺壓力，德國高校不得不開始實行頗受爭議的學(xué)費收取政策，并接受德國研究基金會的競爭性資助。12隨著高等教育籌資渠道多元化，管理與投資體制日呈分離趨勢，投資體制不再受制于辦學(xué)和管理體制。（二）中、法、德三國人口狀況及高等教育規(guī)模1.中、法、德三國人口變

9、化分析人口數(shù)量特別是增長率、出生量和高等教育適齡人口變化，直接影響高等教育規(guī)模和需求。30年來，中、法、德三國人口數(shù)持續(xù)攀升，中國從98411萬人增長到138557萬人；法國從5388萬人增長至6379萬人；德國從1980年的6157萬人激增到1995年的8166萬人，這與兩德統(tǒng)一的政治背景和移民政策相關(guān)。從人口增長率看，中國自2000年以來略有回升，從2000年的0.59%上升到2013年的0.62%。法德兩國起伏跌宕，總體呈現(xiàn)走低態(tài)勢。德國在2010年還出現(xiàn)了-0.23%的負(fù)增長，說明法德兩國已步入老齡化社會。從出生量看，20世紀(jì)90年代以來，法國保持上漲態(tài)勢，2010年達(dá)到30年新高2.

10、02人；德國一直較為平穩(wěn)，保持在1.4人左右；中國近15年略有回升，基本在1.6人左右。（見表1）2.中、法、德三國高等教育適齡人口變化分析一國高等教育適齡人口數(shù)會隨該國人口狀況變化而發(fā)生波動，特別是高等教育適齡群體的增加會擴大對高等教育的需求。13根據(jù)中、法、德三國高等教育適齡人口統(tǒng)計，三國大致都是在2005年左右達(dá)到了峰值，分別是49503862人、1622738人和3028976人，這與20世紀(jì)80年代生育高峰期有關(guān)。隨著近年來高等教育適齡人口的下降，特別是中國的銳減，這一年齡段的人群規(guī)模開始收縮。隨著人口增長率和高等教育適齡人口增量的放緩，合并和整頓高等教育的容納能力將是各國高等教育政

11、策亟須考慮的問題。但隨著中國“二胎”政策出臺，出生量增加的中國將面臨新的高等教育需求。14（見表2）（三）中、法、德三國收入水平及高等教育需求1.中、法、德三國國民收入變化分析從人力資本理論的角度來看，國民收入水平?jīng)Q定著高等教育需求。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展水平提高時，高等教育的邊際收益也會增加。特別是在一個收入水平較高且經(jīng)濟發(fā)展是以知識為基礎(chǔ)的國家中，人們對高等教育的需求也會不斷增長。15近30年來，中、法、德三國國民收入普遍呈上升趨勢。中國的國民總體收入增速巨大，30年間增長了47.22倍，其人均收入從1980年的220美元增長到2014年的7380美元。法德兩國的增長比例相當(dāng)，分別是3.94倍和3.7

12、8倍。國民收入的提高意味著高等教育的個人需求在不斷擴大，在知識經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的加速期，高等教育的收益可能會更大。（見表3）2.中、法、德三國國民收入分配差異分析除了人均國民收入衡量家庭/個人經(jīng)濟狀況外，反映國民收入分配差異程度的基尼系數(shù)也是國際社會考量國民收入普遍使用的計算方法。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，法國近30年的基尼系數(shù)大致在0.300.33，德國的基尼系數(shù)在0.280.32。法德兩國的基尼系數(shù)變化屬于相對安全范圍，說明其國民對高等教育的支付能力有一定的容納性，私立高等教育市場空間很大。而中國的基尼系數(shù)在2002年超出0.4，意味著國民收入分配差距存在較大風(fēng)險，高等教育公平遭受考驗，特別是民辦高等教

13、育很可能導(dǎo)致階層差異化，造成一定的公平危機。（見表4）（四）中、法、德三國學(xué)生規(guī)模與公私立院校容納能力1.中、法、德三國高等教育招生規(guī)模分析高等教育毛入學(xué)率可以反映公私立院校的容納能力，是預(yù)測公私立院校發(fā)展模式的重要指標(biāo)。據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計，30年來，中、法、德三國高等教育招生規(guī)模呈持續(xù)擴張態(tài)勢，法國毛入學(xué)率從1980年的25.15%增長到2013年的59.52%，實現(xiàn)了普及化。2013年，德國毛入學(xué)率亦達(dá)到59.98%的普及化水平。2013年，中國毛入學(xué)率為29.7%，已達(dá)到大眾化階段。當(dāng)三國高等教育適齡人口趨于萎縮時，毛入學(xué)率卻持續(xù)上升，表明擴大高等教育機會的紅利仍在釋放。中、法、德三

14、國高等教育規(guī)模擴張的態(tài)勢日趨放緩，當(dāng)規(guī)模擴張達(dá)到某一“臨界點”時，高等教育發(fā)展模式將進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展的新常態(tài)。（見表5）2.中、法、德三國公私立院校學(xué)生規(guī)模分析在校生數(shù)量是公私立院校容納能力的直觀反映。2011年，法國高校在校生數(shù)達(dá)235萬，是1960年的8倍。過去10年是法國私立高等教育發(fā)展最活躍的時期，學(xué)生規(guī)模占全國在校生總數(shù)的18%。16在兩德統(tǒng)一以來的20年間，越來越多的年輕人選擇接受高等教育，從1992年的1807999人增長到2011年的2380974人，增幅為31.69%。其中，私立院校在校生數(shù)增速迅猛，從1992年占總在校生數(shù)的0.6%（11563人）提高到2011年的5.3%（

15、125083人）。雖然公立院校在校生數(shù)增長相對緩慢，但仍是德國高等教育系統(tǒng)的主體。17中國公辦和民辦高校本?？圃谛Ｉ鷶?shù)均有提高，公辦高校從2002年的8304597人增到2013年的19105843人，提高1.3倍；民辦高校從316392人增加到5574883人，提高了16.6倍。18中國民辦高校已成為承載高等教育大眾化的重要組成部分。二、高等教育公私界限劃分及判別標(biāo)準(zhǔn)隨著中、法、德三國高等教育系統(tǒng)中“私立”因素的悄然興起，三國高等教育系統(tǒng)呈現(xiàn)本國特有的私立/民辦辦學(xué)類型和發(fā)展模式。盡管三國新興私立/民辦院校數(shù)量相較公立并不平衡，但從其增長速度和活力來看，足以攪動原來相對穩(wěn)定的高等教育系統(tǒng)，傳

16、統(tǒng)的公私分類標(biāo)準(zhǔn)也隨之受到動搖。（一）中、法、德三國私立/民辦高等教育類型的特點中國自改革開放后，沉寂20多年的民辦院校重新登上了高等教育舞臺，并在舉辦模式上具有鮮明特征，如以學(xué)養(yǎng)學(xué)的滾動式發(fā)展模式、以產(chǎn)養(yǎng)學(xué)的注入式發(fā)展模式、公辦高校的改制模式、民辦二級學(xué)院的運行模式、資本聯(lián)合的教育股份制模式、教育集團的連鎖模式等。19這些多樣化模式大大豐富了中國歷史上私立高校的存在形態(tài)，兼具當(dāng)代中國社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的多重特征。民辦高校以社會需求為導(dǎo)向，確立了拾遺補闕的發(fā)展目標(biāo)，其更注重應(yīng)用型技能型人才培養(yǎng)，成為應(yīng)用型人才培養(yǎng)的重要組成部分。法國高校的傳統(tǒng)是類型多樣、文憑繁多，亦有公私之分。公立高校在法國高等教

17、育系統(tǒng)占據(jù)支配地位，私立高校只占少部分。依據(jù)法國高等教育的法律要求，可將高等教育提供者分為6類：第二學(xué)位的公立機構(gòu)、公立大學(xué)及附屬機構(gòu)、其他公立高等教育機構(gòu)（行政性質(zhì)的公立科研機構(gòu)）、公共資助為主的第二學(xué)位私立機構(gòu)、公共資助為主的私立高等教育機構(gòu)（私立大學(xué)校）和其他高等教育機構(gòu)。法國高等教育體系實行“雙軌制”，一軌像巴黎大學(xué)的綜合型大學(xué)（université），另一軌像巴黎高師的大學(xué)校（grandes Écoles）。綜合型大學(xué)都屬于公立性質(zhì)，除教會學(xué)?；蛟趪H協(xié)議時而使用“大學(xué)”外，私立院校通常不能夠冠以“大學(xué)”的稱謂。20可以說，法國公私立院校在其稱謂上已有明確的法律區(qū)

18、分，私立院校主要“隱匿”于大學(xué)校系統(tǒng)中，必須得到政府的認(rèn)證方能辦學(xué)，基本分為私立高等教育院校和私立技術(shù)管理院校兩類，前者提供普通教育項目，后者側(cè)重職業(yè)教育項目，且以后者居多。21德國高等教育機構(gòu)主要分為三類：大學(xué)（universitäten）、應(yīng)用科學(xué)大學(xué)（fachhochschulen，fh）和藝術(shù)和音樂學(xué)院（kunst- und musikhochschulen）。大學(xué)，提供所有學(xué)術(shù)科目和基礎(chǔ)研究，是有權(quán)授予博士學(xué)位和博士后資格的專業(yè)機構(gòu)，以研究為導(dǎo)向。應(yīng)用科學(xué)大學(xué)，主要聚焦于工程和技術(shù)學(xué)科或與商務(wù)相關(guān)的研究、社會工作和設(shè)計，強調(diào)研究和培訓(xùn)實踐。藝術(shù)和音樂學(xué)院，提供藝術(shù)項目及美術(shù)

19、和音樂實踐，如指導(dǎo)和創(chuàng)作歌劇、電影等。22以上分類中，絕大多數(shù)院校是公立性質(zhì)，只有少數(shù)院校是私立性質(zhì)。這些私立院校大多屬于應(yīng)用科學(xué)大學(xué)，強調(diào)體驗式的校企合作人才培養(yǎng)，常被稱為“學(xué)?！保╯chools），既有權(quán)授予學(xué)位，同時也招收成人和業(yè)余學(xué)習(xí)者。23中、法、德三國私立/民辦高等教育發(fā)展具有若干共同特征，即私立/民辦高校在本國高等教育系統(tǒng)中均處于“底層”位置，且主要面向應(yīng)用型和技能型人才培養(yǎng)，作為本國公立高等教育的補充，分擔(dān)著高等教育大眾化的重任。隨著三國高等教育公私并舉的深入發(fā)展，公私分界愈加困難，其判別標(biāo)準(zhǔn)也從“一維”累加到“二維”再到“三維”。判別維度不斷“升級”，區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)更加復(fù)雜化。所有權(quán)、管理自治權(quán)和經(jīng)費來源，被視為區(qū)分公私立院校的“經(jīng)典標(biāo)準(zhǔn)”。但在現(xiàn)實中，根本無法依