從公共決策角度看規(guī)劃評審

1、從公共決策角度看規(guī)劃評審【論文提要】:通過對規(guī)劃評審制度在城市規(guī)劃決策機(jī)制中的定位和 作用進(jìn)行分析，并就現(xiàn)行規(guī)劃評審制度中存在的一些問題進(jìn)行剖析， 提出明確規(guī)劃評審在決策體系中的地位、強(qiáng)化規(guī)劃評審的制度建設(shè)、 建立合理的評價(jià)體系、優(yōu)化評委的組成和結(jié)構(gòu)、優(yōu)化評委的組成和結(jié) 構(gòu)等對策建議?！娟P(guān)鍵詞】：規(guī)劃評審 規(guī)劃決策 公共政策1. 刖呂城市規(guī)劃作為重要的資源配置行政許可形式，其決策對象包括城 市規(guī)劃與具體規(guī)劃申請。決策類型包括行政決策和專家決策兩種，其 中由行政機(jī)關(guān)為主體的決策類型通常稱為行政審查；而由專家為主體 的決策類型通常稱為技術(shù)評審（專家評審會或技術(shù)審查會），即由一 組專家對規(guī)劃方案進(jìn)行

2、評議和審查，提出修改意見并給出總體評判的 技術(shù)決策過程。決策與執(zhí)行相分離是現(xiàn)代管理科學(xué)的基本原則。我國傳統(tǒng)規(guī)劃體制 中，決策者和執(zhí)行者都是規(guī)劃主管部門，這種體制極易導(dǎo)致以行政指 令代替科學(xué)決策的弊病。由此，作為獨(dú)立于行政決策之外的一個(gè)決策 形式和環(huán)節(jié)，規(guī)劃專家評審近年來在全國各地、各層次規(guī)劃的審批過 程中越來越普及，也越來越受到政府、社會公眾等各方血的認(rèn)可和重 視。但是，由于對專家決策制度在城市規(guī)劃決策這一公共決策行為中 的地位、功能以及法定程序等，尚缺乏統(tǒng)一認(rèn)識和規(guī)定，致使許多規(guī) 劃評審會未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用和效果，甚至有些規(guī)劃評審會成 為“舉手機(jī)器”或“擺設(shè)”，起到負(fù)面的作用。2 專家

3、決策制度在公共決策機(jī)制中的地位與作用所謂公共決策，是指公共組織特別是政府針對有關(guān)公共問題，為了實(shí) 現(xiàn)和維護(hù)公共利益而做出的行動或不行動的決策。而城市規(guī)劃因涉及 土地、空間等資源配置問題，因此規(guī)劃決策應(yīng)歸屬為公共決策的范疇。 隨著中國政治體制改革的不斷深入，公共決策體制也進(jìn)行了一系列的 變革，在向民主化、科學(xué)化的方向不斷推進(jìn)。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的高 度集權(quán)決策機(jī)制亦逐步為公共參與機(jī)制、專家評議機(jī)制和集體決策機(jī) 制所取代，公共決策的參與主體越來越豐富。2. 1公共決策的主要參與主體2. 1. 1行政決策主體。包括兩個(gè)層次，一個(gè)層次是政府組織或領(lǐng) 導(dǎo)人，他們以前是單一決策者，現(xiàn)在已逐步演變?yōu)楣矝Q策的

4、組織者 和召集人；另一個(gè)層次是政府職能部門，是直接的決策參與者，代表 部門利益，從部門發(fā)展角度參與公共決策。不論是政府領(lǐng)導(dǎo)人還是職 能部門，都是行政決策的重要主體。2.1.2技術(shù)決策主體。主要指專家，根據(jù)各自研究領(lǐng)域的專業(yè)知 識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)參與決策，作為行政決策的前提和補(bǔ)充。規(guī)劃師不能僅 作為技術(shù)人員而滿足于提供專業(yè)建議，城市規(guī)劃要真正對城市發(fā)展起 作用，規(guī)劃師必須走向決策的第一線參與決策的權(quán)力(a.altshler)。2.1.2公眾參與主體。包括利益團(tuán)體和公眾代表，其小利益團(tuán)體 是指因決策而利益受到特殊影響的集團(tuán)。他們將力求通過參與或影響 決策，以實(shí)現(xiàn)自己特定的利益或主張。目前城市中各種利益集

5、團(tuán)，尤 其是強(qiáng)勢利益集團(tuán)已深刻地介入了城市規(guī)劃和建設(shè)管理決策工作中， 在決定建設(shè)項(xiàng)冃選址、開發(fā)強(qiáng)度，維護(hù)自身權(quán)益等方面已擁有不可忽 視的發(fā)言權(quán)。而公眾因受決策的影響作用不同，因此對決策的主張一 般也不同。2. 2公共決策的發(fā)展趨勢目前，現(xiàn)代公共決策越來越明顯呈現(xiàn)出以行政決策者為核心，包括專 家、政府部門及組織、以及一定社會利益團(tuán)體和公眾代表在內(nèi)的多主 體復(fù)合決策的趨勢，體現(xiàn)出決策權(quán)分散、下移和公眾參與的特點(diǎn)。具 體表現(xiàn)在：2.2.1決策權(quán)下移、分散：傳統(tǒng)行政決策主體將以前獨(dú)享的決策 權(quán)下移，增加其它決策參與主體的決策權(quán)力。例如，深圳市依據(jù)地方 立法權(quán)制定深圳市城市規(guī)劃條例，建立城市規(guī)劃委員會制

6、度，并 明確賦予規(guī)劃委員會對法寶圖則和專項(xiàng)規(guī)劃的審批權(quán)，而深圳市城市 規(guī)劃委員會由29名委員中非公務(wù)委員須在半數(shù)以上，非公務(wù)委員主 要由具備良好專業(yè)技術(shù)背景的專家組成，通過這些制度設(shè)計(jì)將規(guī)劃審 批由原來的純行政決策轉(zhuǎn)化為行政與技術(shù)的復(fù)合決策。在此決策制度 下，有良好專業(yè)技術(shù)背景的專家成為決策的重要主體。2. 2. 2公眾和利益團(tuán)體參與的呼聲提高：隨著人們民主意識和規(guī) 劃意識的逐步增強(qiáng)，參與規(guī)劃決策成為了利益團(tuán)體和社會公眾的普遍 訴求。目前規(guī)劃糾紛問題的不斷增加，從一個(gè)側(cè)面反映了社會各界對 參與規(guī)劃決策的呼聲日漸高漲。在此趨勢下，規(guī)劃決策機(jī)制已逐步形成公眾參與、專家論證、行政決 策的三級體系。每

7、一體系和環(huán)節(jié)對應(yīng)于不同的參與主體，發(fā)揮不同的 作用。其中，公眾參與主要體現(xiàn)決策的民主性，行政決策體系反映決 策的綜合平衡性，而專家論證評審環(huán)節(jié)主要強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)性。2. 3專家評審環(huán)節(jié)的作用2.3.1理性選擇一充當(dāng)技術(shù)安全閥1良一方面，社會公眾和利 益團(tuán)體由于立場的不同以及信息獲取的不對稱等原因，且受制于規(guī)劃 專業(yè)知識的有限，對于規(guī)劃成果的理解和認(rèn)識不可避免地帶有一些感 性成分；另一方面，政府部門和組織因行政工作的特點(diǎn)，對技術(shù)問題 很難深入研究，因此，有良好專業(yè)背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的各領(lǐng)域?qū)＜?，?擬批準(zhǔn)的規(guī)劃成果就起到了技術(shù)協(xié)調(diào)和把關(guān)的作用，可以做出史理性 的選擇，充當(dāng)決策的“技術(shù)安全閥” o2.

8、 3. 2公正平等一維護(hù)公眾利益：專家一方面作為規(guī)劃決策的技 術(shù)監(jiān)督，另一方面，作為公眾的個(gè)體一員，其對規(guī)劃決策的參與，實(shí) 質(zhì)也是公眾參與的一個(gè)層面（實(shí)際上，公眾參與、專家論證、行政決 策三個(gè)環(huán)節(jié)的角色作用也各有滲透，專家論證和行政決策中含有公眾 參與的成分，行政決策中往往也包括專家技術(shù)意見的參與）。此外， 專家由于其獨(dú)立和超然的角色地位，因此在對公眾意見的裁定上，客 觀性較強(qiáng)。從深圳規(guī)劃委員會法定圖則委員會幾年的運(yùn)作實(shí)踐中就可 以看出，作為專家的非公務(wù)委員在進(jìn)行規(guī)劃決策吋，在保障社會利益、 維護(hù)公正平方而發(fā)揮了重要的作用。但在我國目前的情況下，專家對 公眾利益的維護(hù)更多地取決于其自身素質(zhì)和社

9、會價(jià)值取向。要在規(guī)劃 決策中真正體現(xiàn)公眾利益，必須將公眾參與機(jī)制引入進(jìn)來，使公眾代 表和利益集團(tuán)有權(quán)進(jìn)行規(guī)劃決策。2. 3. 3程序合法一體現(xiàn)規(guī)則正義：諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主道格拉斯諾 思指出，“科學(xué)決策包括決策程序合法和決策內(nèi)容正確” 2。因此, 在制定規(guī)劃決策的有關(guān)規(guī)則時(shí)，應(yīng)在保障規(guī)劃決策科學(xué)合理的同時(shí)， 還要保證規(guī)劃決策程序的公平合理。目前，將規(guī)劃專家評審作為規(guī)劃 決策的一個(gè)重耍環(huán)節(jié)，甚至是必須的法定環(huán)節(jié)，已見諸很多法規(guī)規(guī)章 中。例如深圳市城市規(guī)劃條例，就將規(guī)劃專家決策機(jī)制融入到規(guī) 劃行政決策屮，形成以深圳市城市規(guī)劃委員會制度為核心的行政決策 與專家決策為一體的復(fù)合決策機(jī)制，象煙臺等城市，述

10、在城市規(guī)劃委 員會中專門設(shè)立一個(gè)規(guī)劃專家評審委員會，作為規(guī)劃決策的一個(gè)法定 環(huán)節(jié)，其評審意見作為最終決策的法定依據(jù)，體現(xiàn)了通過程序合法實(shí) 現(xiàn)規(guī)則正義的決策思路。3. 目前規(guī)劃專家決策體制運(yùn)作存在的問題3. 1在決策體系中的地位不夠明確在我國有關(guān)城市規(guī)劃現(xiàn)行的法律法規(guī)中，只有在城市總體規(guī)劃審查 工作規(guī)則中有關(guān)總規(guī)上報(bào)審批前期工作中有關(guān)于組織專家提出審查 意見的要求外，其他有關(guān)“規(guī)劃評審”的要求，只是散見于國家有關(guān) 部委的“通知”等文件中，而在規(guī)劃法及相關(guān)法規(guī)中都沒有明確 規(guī)定。這樣就導(dǎo)致很多規(guī)劃評審會是“咨詢”、“研討”還是技術(shù)決 策不明確，即使明確其為技術(shù)決策，其與行政決策的關(guān)系如何處理， 其

11、在現(xiàn)行決策體系中的定位又如何，這些定位的不明確，將嚴(yán)重影響 規(guī)劃評審作為規(guī)劃決策技術(shù)“安全閥”作用的發(fā)揮。3.2規(guī)劃評審制度不夠完善作為一種程序化的決策類型，規(guī)劃評審應(yīng)由一套法定程序來規(guī)范其運(yùn) 作，使規(guī)劃的專家決策機(jī)制規(guī)范化、制度化。而目前，對于各類、各 層次規(guī)劃評審缺乏法定程序，存在一定的隨意性，影響了規(guī)劃評審的 權(quán)威性和時(shí)效性。例如規(guī)劃評審的重點(diǎn)缺乏一個(gè)指導(dǎo)性的規(guī)定，更多 由評審主持人來掌握，甚至由評審專家任意發(fā)揮，有些評審會因糾纏 于一些細(xì)枝末節(jié)的問題，而導(dǎo)致對關(guān)鍵性問題關(guān)注不夠。此外，有些 評審前期準(zhǔn)備不足，專家尚未了解有關(guān)情況就讓其倉促決斷，致使會 議評審的質(zhì)量不高、效果欠佳。3.3

12、評委組成不夠合理評委的選擇對規(guī)劃評審結(jié)果的影響是顯而易見的，或者說有什么樣的 評委，就會有什么樣的結(jié)果。冃前很多規(guī)劃評委完全是由評審組織方 決定，評委往往成為“舉手機(jī)器”，評審結(jié)果易被操控。一方面，評 委選擇的合理性有待提高，很多評審專家組成千篇一律，針對性不強(qiáng), 未能反映項(xiàng)目評審的技術(shù)要求；另一方面，評委選擇的公平性也有待 提高，尤其是在涉及公眾利益重人問題的評議上，評委的確定應(yīng)當(dāng)要 體現(xiàn)公平透明的原則，避免暗箱操作。3.4評審標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué) 績效標(biāo)準(zhǔn)指用于比較各種備選方案的尺度，亦可成為決策標(biāo)準(zhǔn)。常用 的決策標(biāo)準(zhǔn)有效益、效率、充分性、公正性、冋應(yīng)性和適當(dāng)性等3。 因此，在規(guī)劃評審中采取怎樣的

13、決策標(biāo)準(zhǔn)，以及對呈交的公眾意見采 取怎樣的評定依據(jù)，成為規(guī)劃評審的核心問題。但是，由于規(guī)劃學(xué)科 自身發(fā)展水平的限制，以及相關(guān)的制度性程序未能確定，因此在許多 規(guī)劃評審中，無法按照有效的績效分析進(jìn)行評定，而更多地是依賴于 主觀的經(jīng)驗(yàn)，使得決策的科學(xué)性有待提高。4. 完善規(guī)劃評審制度的對策建議4. 1明確規(guī)劃評審在決策體系中的地位城市規(guī)劃耍從技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為法律文本，須經(jīng)過兩個(gè)必耍程序：一是 專門的技術(shù)論證，代表一個(gè)國家、地方的最高水平的專業(yè)論證，通常 要求集體審議、個(gè)人負(fù)責(zé)；二是公眾參與，因涉及公眾的問題，受益、 影響的人是公眾，所以要經(jīng)過公示。由此，規(guī)劃專家評審并不是規(guī)劃 決策過程中一個(gè)可有可無

14、的環(huán)節(jié)，而是城市規(guī)劃從技術(shù)成果向法律文 本轉(zhuǎn)化的必耍程序。因此，應(yīng)在現(xiàn)有的法律制度框架下，清晰界定專家評審環(huán)節(jié)在決策體 系屮的地位，將其作為一個(gè)法定程序由相關(guān)法規(guī)明確下來，并明確其 與行政決策之間的關(guān)系?，F(xiàn)階段可考慮將其定位為行政決策前的技術(shù) 把關(guān)，其評審結(jié)論作為行政決策的法定依據(jù)，在其與行政決策的關(guān)系 處理上也可將其納入現(xiàn)有的行政決策中，形成技術(shù)決策與行政決策的 復(fù)合決策制度（如深圳規(guī)劃委員會制度）。4.2強(qiáng)化規(guī)劃評審的制度建設(shè)通過相關(guān)法規(guī)的制定明確規(guī)劃評審的法定程序，明確評審時(shí)機(jī)、 評審前期準(zhǔn)備、評審專家選擇、評審組織、評審程序以及評審結(jié)論的 使用（特別是少數(shù)意見的反映）等操作性細(xì)則，規(guī)范

15、規(guī)劃評審的運(yùn)作。 其中很重要的一點(diǎn)是程序的公正,事先必須議定規(guī)則，防止中途變換 規(guī)則。同時(shí)，應(yīng)逐步建立對評審專家的監(jiān)督制度，特別是對涉及重人 利益分配的規(guī)劃評審吋，更應(yīng)加強(qiáng)對評審前與評審后的監(jiān)督，從制度 上來確保評審的公正性，而不能僅僅信賴于評委的道德自律和職業(yè)信 條。4. 3建立合理的評價(jià)體系從公共決策研究角度來看，技術(shù)可行性、政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性和 行政可行性是對政策冃標(biāo)產(chǎn)生較大影響并會如期發(fā)揮作用的四種主 要制約因索4,因此，對規(guī)劃成果的評審可以從這四個(gè)方面進(jìn)行分 析。其中，技術(shù)可行性包括兩方面，是是否具備使規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的 技術(shù)手段，二是在現(xiàn)有技術(shù)條件下實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可能性有多大。經(jīng)濟(jì)可

16、行性強(qiáng)調(diào)可用資源的可能性，是方案占用經(jīng)濟(jì)資源的可能性，二是 實(shí)施方案所花費(fèi)的成本和取得的收益。政治可行性包插規(guī)劃的公眾可 接受性、回應(yīng)性、合法性和公正性等方面。行政可行性是指行政或管 理的可操作性，從目前規(guī)劃實(shí)施的情況看，許多規(guī)劃實(shí)施效果不理想, 行政可行性效果較差是一個(gè)主要的影響因素；同時(shí)，隨著社會經(jīng)濟(jì)水 平的提高，經(jīng)濟(jì)可行性有時(shí)也得不到應(yīng)有的重視，近期北京奧林匹克 主體育館發(fā)生的方案修改就體現(xiàn)了規(guī)劃評審中經(jīng)濟(jì)可行性的重要性。 為提高規(guī)劃評審的效果，建立合理的評價(jià)體系非常重要，需耍對規(guī)劃 方案的以上四個(gè)方面進(jìn)行通盤考慮，部分因素，例如經(jīng)濟(jì)可行性還可 進(jìn)行量化的考量，以提高決策的科學(xué)性。另外，

17、不同層次規(guī)劃的評價(jià)體系與重點(diǎn)也是不同的，在評審時(shí)也應(yīng)有 所側(cè)重，具體說來，影響城市宏觀發(fā)展的規(guī)劃評審應(yīng)主要側(cè)重其技術(shù) 性功能，強(qiáng)調(diào)技術(shù)合理，而直接涉及公眾利益的規(guī)劃評審要偏重其價(jià) 值性功能，強(qiáng)調(diào)公平公正。因此，二者在評審專家選擇、評價(jià)體系、 評價(jià)重點(diǎn)等方面都應(yīng)當(dāng)有所差異，以達(dá)到最佳的評審效果。4. 4優(yōu)化評委的組成和結(jié)構(gòu)要真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃評審技術(shù)“安全閥”的作用，要對專家選擇機(jī)制 進(jìn)行優(yōu)化。一方面，專家的組成要多元化，由于城市規(guī)劃涉及領(lǐng)域較 廣，因此可在專家組成上，更多地考慮社會、經(jīng)濟(jì)、公共政策等相關(guān) 學(xué)科人員的參與，綜合決策；另一方而，專家的構(gòu)成要有針對性，應(yīng) 針對項(xiàng)目的層次、類別，選取專門領(lǐng)域的專家參與，以提高規(guī)劃評審 的針對性。4.5加強(qiáng)評審的透明度作為規(guī)劃成果從技術(shù)文本向法律文件轉(zhuǎn)化的法定程序，規(guī)劃評審 的標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)論以及評委選擇等都應(yīng)公開，例如在評委選擇方面, 可通過建立專家?guī)臁膶＜規(guī)祀S機(jī)挑選人員參評的辦法，以避免內(nèi)定 評委、暗箱操作的行為，增加評委選擇的透明度。深圳規(guī)劃局就建立 了多達(dá)數(shù)百名的規(guī)劃評審專家?guī)?，在開評前一天隨機(jī)挑選，從實(shí)踐情 況看，效果還比較理想。另外，在評審的表決程序方面,可通過一人 一票制、記名投票等規(guī)則的設(shè)立，進(jìn)一步提高表決的透明度，真正做 到公正、公開，在條件成熟時(shí)應(yīng)推行評審“集體決策，個(gè)人負(fù)責(zé)”制 度，評審會議應(yīng)公開，并有完整的會議記錄