公文擬辦的作用、問題與對策

1、公文擬辦的作用問題與對策公文擬辦是指黨政機關(guān)秘書部門對收到的各類公文（含電報等）進(jìn)行研究，提出辦理意見供 領(lǐng)導(dǎo)決策參考。無論從歷史經(jīng)驗還是現(xiàn)實需要來看,公文擬辦對于改善政務(wù)運行、提升工作 效能都具有重要作用。一、公文擬辦的歷史地位公文擬辦工作在我國有悠久的歷史，而且一直具有重要地位。僅就中央政府來說，秦朝的三 公'（太尉、丞相、御史大夫），漢代的宰相和尚書，唐宋時期的宰相和翰林學(xué)士等高級文 官，都負(fù)有協(xié)助皇帝批答章奏的職責(zé),這實際上就是最高層次的公文擬辦工作。自唐代起， 文官們對經(jīng)手的章奏提出處理意見稱為條旨"，意即向皇帝分條貢獻(xiàn)意見，續(xù)通志記 載：凡中外章奏,宰相具用小票墨

2、書帖名疏面以對,謂之條旨。1同時,對篇幅較長 的章奏作內(nèi)容摘要，寫于黃紙之上，以便皇帝御覽,稱為引黃"o正字通記載：其 表章略舉事目,見于前封皮者，謂之引黃。 2此外，對草擬敕令的錯誤之處進(jìn)行更正, 稱作貼黃 e明朝廢止宰相，設(shè)置內(nèi)閣作為皇帝的秘書機構(gòu),應(yīng)章奏先由內(nèi)閣大學(xué)士看 過，用一個小條子（票）擬具意見，附貼在公文上，送皇帝斟酌參考，這一過程稱為票擬"。 皇帝看過后撕掉條子，親自用紅筆批下，便是正式的諭旨。由于章奏數(shù)量龐大（據(jù)當(dāng)時統(tǒng)計, 自洪武十七年九月十四至二十一日的八天之內(nèi)，內(nèi)外諸司送到皇宮里的章奏就有1160件 3）,皇帝一人決斷十分困難，而御前文官才識廣博，具備

3、代天子立言的能力,所以多數(shù) 諭旨只需照批票擬意見,節(jié)省了皇帝的時間與精力。清代在內(nèi)閣之外增設(shè)軍機處，它是皇帝 處理軍政事宜的秘書機構(gòu)。針對章奏文字過于冗繁的問題，明清時期，章奏內(nèi)容摘要工作被 制度化,明代稱作貼黃”,清代亦稱撮白"，并且規(guī)定不得超過一百字。民國時期，北 洋政府公文處理方面的不少做法仍然沿襲明清慣例。由此可見，盡管歷朝歷代中央政治架構(gòu)不一，但秘書機構(gòu)始終存在，它們的一項重要職責(zé)就 是接收公文,并就公文為決策者提供合理建議，此即公文擬辦。雖然不同時期稱謂不同，工 作性質(zhì)實際一致。公文擬辦的顯性工作，包括對所接收公文進(jìn)行內(nèi)容摘要和提出辦理意見兩 部分，即引黃"和票

4、擬，要求文字簡略明了。其幕后的隱性工作則包括審閱、糾錯、 調(diào)查、詢問、分析、綜合等一系列前期事項,這些帶有研究協(xié)調(diào)性質(zhì)的繁雜任務(wù)僅靠決策者 自身無法應(yīng)對，必須由專職秘書機構(gòu)具體承擔(dān)，于是公文擬辦自然而然地成為歷來政治決策 的必經(jīng)程序。從職能定位看，公文擬辦人員研究提出政事處理意見，事關(guān)社稷民生，內(nèi)容重 要,職責(zé)重大。從工作流程看，公文擬辦人員歸口接收政務(wù)文書,在政務(wù)運行中處于信息中 樞、事務(wù)集成的環(huán)節(jié)。從所處位置看，公文擬辦人員直接服務(wù)決策者，最接近決策者，在揣 測和領(lǐng)會決策意圖方面具有優(yōu)勢。從人員素質(zhì)看，公文擬辦人員飽讀經(jīng)史，歷練豐富，具備 政事處理能力；如果難堪重任、擬辦失當(dāng)，勢必失寵圣前

5、、卷席走人。所有這些因素,決定 了公文擬辦人員參謀政事的重要地位和輔助決策的重要作用。二、公文擬辦的現(xiàn)實作用時代發(fā)展到今天，社會生活發(fā)生巨大變遷，就政務(wù)辦公領(lǐng)域而言，現(xiàn)代國家權(quán)力滲透到基層, 皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)一去不返,加上經(jīng)濟(jì)活動興盛,社會分工精細(xì)，公共事務(wù)面廣量大， 政府組織及其秘書機構(gòu)遍布各層各級，公文擬辦工作的覆蓋面遠(yuǎn)超以往。同時，現(xiàn)代社會崇 尚科學(xué)、法治、理性，特別是中國特色社會主義強調(diào)以人為本、執(zhí)政為民，對文秘工作包括 公文擬辦工作提出了新的要求，也賦予了公文擬辦新的功能。 一是滿足科學(xué)決策的需要。決策理論奠基人西蒙認(rèn)為,決策是行政的主要功能，現(xiàn)代行政管 理需要探索進(jìn)行最佳行政決策

6、的程序、方法和技術(shù),實現(xiàn)以理性為基礎(chǔ)的科學(xué)決策。4科 學(xué)決策的主要原則包括信息準(zhǔn)確、符合目標(biāo)、方案可行、注重時效和系統(tǒng)全面等。公文擬辦 是為領(lǐng)導(dǎo)提供政務(wù)辦理意見，核心任務(wù)是輔助決策。設(shè)置公文擬辦程序、做好公文擬辦工作, 有助于發(fā)揮集成優(yōu)勢，對發(fā)文單位提出的公務(wù)事項進(jìn)行理性的綜合的分析，為決策者提供合 理化意見，能有效防止拍腦袋決策,完全符合科學(xué)決策的原則要求。當(dāng)前中國正處于經(jīng)濟(jì)社 會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，政務(wù)活動中既有大量常規(guī)性、經(jīng)驗性決策事項,還面臨大量非常規(guī)性、開創(chuàng) 性決策任務(wù),需要認(rèn)真檢查決策依據(jù)是否充分、程序有無遺漏、內(nèi)容是否科學(xué)、措施是否可 行，預(yù)測可能引發(fā)的社會影響與輿情反映，有效防止拍腦袋

7、決策。這些研究審核工作復(fù)雜精 細(xì)，只有具備現(xiàn)代文秘知識、熟悉現(xiàn)代辦公技術(shù)的專門人員才易勝任。二是滿足法治建設(shè)的需要。在公文擬辦過程中，無論是審核公文內(nèi)容，提出處理意見，還是 決定送閱范圍，規(guī)定流轉(zhuǎn)順序,都要符合法律和制度的規(guī)定，以保障政務(wù)活動規(guī)范有效地運 行?，F(xiàn)代社會是法治社會，目前中國特色社會主義法律體系已基本形成，黨的十八大明確了 法治是治國理政的基本方式，強調(diào)要全面推進(jìn)依法治國。如何在各項工作中實現(xiàn)法治的要 求？做好公文擬辦工作，在處斷政務(wù)之前進(jìn)行專門的全面嚴(yán)格的審核把關(guān)是必不可少的環(huán) 節(jié)。擬辦人員在作出事實判斷和價值判斷的同時還要進(jìn)行法理判斷，對辦理事項是否符合上 級法律法規(guī)和政策要求

8、進(jìn)行全面考量，以起到過濾網(wǎng)和安全閥"的作用，有效避免違 規(guī)違法行為,克服部門自利性等各種狹隘觀點，維護(hù)政務(wù)事項的合法性、嚴(yán)肅性和執(zhí)行力、 公信力。三是滿足改進(jìn)作風(fēng)的需要。2012年底，黨中央作出改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾八項規(guī) 定"，領(lǐng)導(dǎo)同志率先垂范，就改進(jìn)調(diào)查研究、精文簡會、規(guī)范出訪、改進(jìn)新聞報道、厲行節(jié) 約等提出嚴(yán)格要求。公文擬辦在政務(wù)運行中處于樞紐環(huán)節(jié)，不僅是輔助決策的過程，也是協(xié) 調(diào)各方、統(tǒng)籌事務(wù)的過程。工作中,堅持辦文標(biāo)準(zhǔn),減少或整合同類文件，能夠有效遏止文 山現(xiàn)象;判別各項公事的重要程度，分清各類文件的輕重緩急，明確工作責(zé)任和時限要求, 能夠有效提高機關(guān)工作效率

9、；統(tǒng)籌公務(wù)活動安排，改進(jìn)調(diào)查研究方法,落實勤儉節(jié)約要求, 能夠有效維護(hù)黨政機關(guān)的良好形象。因此，認(rèn)真把好公文擬辦這個源頭關(guān)，按照八項規(guī)定 協(xié)調(diào)處理各項工作，對于改進(jìn)黨政機關(guān)工作作風(fēng)有著直接的影響。三、公文擬辦的主要問題作為一項科學(xué)的辦公流程環(huán)節(jié),古往今來，公文擬辦的作用非但沒有減弱，反而愈加廣泛多 元。1993年國家行政機關(guān)公文處理辦法和1996年中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例， 都把擬辦、審核列為公文處理的必經(jīng)環(huán)節(jié)。2012年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的黨 政機關(guān)公文處理工作條例，將擬辦細(xì)化為初審和承辦,進(jìn)一步在法理上明確了公文擬辦不 可或缺的重要地位。但實踐中一些地方對公文擬辦的認(rèn)識還不到位

10、，工作存在許多問題和不 足，制約了公文擬辦作用的發(fā)揮。一是不作為。有些秘書機構(gòu)及其文秘人員對接收的公文滿足于當(dāng)二傳手,把擬辦簡單地 等同于送閱或請辦（請相關(guān)責(zé)任部門閱辦）,沒有認(rèn)真研究審核,不能提出合理意見建議, 喪失了輔助決策、協(xié)調(diào)工作的參謀功能。這類問題，有的系領(lǐng)導(dǎo)對擬辦工作不夠重視所致, 有的則與文秘人員的能力素質(zhì)有關(guān)，因為對擬辦事項拿捏不準(zhǔn)而害怕?lián)?zé)。二是不完整。一份完整的擬辦單應(yīng)當(dāng)包括來文情況和處理意見兩大部分，其中來文情況包括 來文單位、收文時間、公文標(biāo)題和內(nèi)容摘要等要素。目前許多擬辦工作只提處理意見而沒有 內(nèi)容摘要，有欠完整。特別是對篇幅很長、標(biāo)題簡略的公文，如果不作內(nèi)容摘要，領(lǐng)

11、導(dǎo)很難 迅速把握公文要旨,了解需要處理和注意的事項,這會給決策和工作帶來不便。如果閱讀全 文，難免浪費時間和精力、影響工作效率;如果簡單瀏覽即作批處，則有可能出現(xiàn)疏漏和錯 誤。三是不規(guī)范。有的文秘人員不熟悉相關(guān)法規(guī)政策，所提意見措施不合規(guī)定或超越職權(quán),難以 執(zhí)行;有的不清楚領(lǐng)導(dǎo)和部門職能分工,導(dǎo)致張冠李戴,工作錯亂;有的沒有查考原有類似 公文的處理情況，破壞了工作的統(tǒng)一性和延續(xù)性；有的對需要多個部門協(xié)同落實的事項沒有 分清主次，也沒有明確牽頭部門，造成責(zé)任不明、推諉扯皮;有的對須由單位法人代表決定 的事項沒有送請一把手批辦,影響了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)履行。四是不周全。對于須專家論證、公開聽證、征求意見、集

12、體討論等的決策事項，以及應(yīng)當(dāng)深 入調(diào)研慎重決策的重要事項，沒有走完全部規(guī)定程序即冒然提出處理意見送領(lǐng)導(dǎo)閱批，一旦 領(lǐng)導(dǎo)徑行作出決定，就會造成工作被動。還有的前期工作不仔細(xì)，思慮不周，應(yīng)當(dāng)掌握的背 景情況沒有掌握，應(yīng)當(dāng)提供的證據(jù)材料沒有附全，所提意見理據(jù)不足甚至妄加臆測,使領(lǐng)導(dǎo) 難以處斷，影響了科學(xué)決策和工作效率。五是不精當(dāng)。擬辦意見應(yīng)避免篇幅冗長和存在歧義,否則就會失去了公文擬辦的價值和意義。 這方面常見的問題是詞句推敲不到位，文字不精練，重點不突出，意思不清晰，表述不準(zhǔn)確。四、公文擬辦的改進(jìn)措施 擬辦工作形諸文字，寥寥數(shù)語,極其簡略,卻凝聚了文秘人員的心血智慧，是其為人處事境 界、政策理論素

13、養(yǎng)、綜合協(xié)調(diào)水平和文字駕馭能力的集中體現(xiàn)。公文擬辦工作為公家謀事、 代領(lǐng)導(dǎo)立言,直接關(guān)系到黨政機關(guān)的決策，所以特別要求擬辦人員具有大局觀念、法治意識 和民本情懷，善于從單位整體和工作全盤來研究考慮問題，提出任何意見都要遵循法規(guī)、有 理有據(jù)、進(jìn)退裕如，同時始終貫穿為人民服務(wù)的宗旨意識，把黨和人民的利益擺到最高位置, 這是做好公文擬辦工作，發(fā)揮功能作用的內(nèi)在要求和根本保證。在具體方法上，針對當(dāng)前存 在的主要問題，應(yīng)當(dāng)重點把握以下五個方面：一是情況要摸準(zhǔn)。收到公文,首先查看格式要素是否齊全，判別是否歸本單位辦理。如果不 歸本單位辦理,應(yīng)當(dāng)退回并及時說明情況。如果時間、地點、人物、事項等基本要素不全,

14、 應(yīng)當(dāng)及時聯(lián)系詢問清楚，或者建議重新發(fā)文。其次，要認(rèn)真分析來文的內(nèi)容，通過電話溝通、 咨詢了解、資料查核等辦法甄別真假，掌握實情，了解背景，如果有生僻而關(guān)鍵的專業(yè)詞匯, 一定要查考清楚,然后抓住要害做好內(nèi)容摘要，針對問題提出辦理意見，決不想當(dāng)然地判斷 和決策。二是程序要走全。對關(guān)涉廣大群眾利益和全局性工作的重大決定、重要工程類事項，要依法 進(jìn)行專家論證、公開聽證、深入調(diào)研或征求意見,要嚴(yán)格審查這些程序是否全部走完，有無 相關(guān)證據(jù)材料，程序缺失、證據(jù)不全的要退回補辦。對于涉及專門業(yè)務(wù)的，比如法制業(yè)務(wù)、 人事問題、經(jīng)費問題等,要征求相應(yīng)業(yè)務(wù)部門意見后再行擬辦。對于按規(guī)定需要集體討論通 過的事項，要

15、在擬辦意見中加以注明，提醒領(lǐng)導(dǎo)在集體研究決定之后再予批處。三是法據(jù)要理清。擬辦意見的質(zhì)量很大程度上取決于是否有法可依、有據(jù)可查，因此要根據(jù) 國家法律法規(guī)、黨的路線方針政策和先例科學(xué)而準(zhǔn)確地做好擬辦工作。對容易引發(fā)質(zhì)疑和誤 解的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在擬辦意見中寫明相關(guān)依據(jù),做到案皆可考、言必有征，符合法治要求，并 與現(xiàn)行有關(guān)公文相街接，便于領(lǐng)導(dǎo)放心決斷,提高政務(wù)效率。做到這一點,還要求擬辦人員 清楚本單位領(lǐng)導(dǎo)和部門的職責(zé)分工,包括各種領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組的職責(zé)分工情況,以及領(lǐng) 導(dǎo)之間的出差代理關(guān)系，這樣，一旦遇有責(zé)任分解事項，就能及時準(zhǔn)確地落實到人。四是信息要維新。公文擬辦直接為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，從這個意義上說，只有圍繞中心、服務(wù)大局、 善于學(xué)習(xí)領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)決策意圖,才能富有成效地做好擬辦工作。為此,擬辦人員要發(fā)揮接近領(lǐng) 導(dǎo)的優(yōu)勢,通過查閱領(lǐng)導(dǎo)指示、批示、講話、相關(guān)文件、會