中小學教師人事制度改革建議書

1、一、問題分析進入新世紀以后，黨和政府更加關(guān)注中小學教師的人事制度改革。 2001 年 10 月，中 央編辦、教育部、財政部根據(jù)國務院關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定頒發(fā)了關(guān)于制定 中小學教職工編制標準的意見 ； 2003 年 9 月國家人事部頒發(fā)關(guān)于深化中小學人事制度 改革的實施意見 ； 2003 年底教育部召開了全國中小學教師人事工作會議，部署了改革的 具體要求和計劃。 可以認為， 目前我國中小學系統(tǒng)的人事制度改革已在全國范圍內(nèi)掀起了高 潮，取得了諸多進展。 但是，教師人事制度改革并不是一件簡單的事情， 它涉及到全國 1000 多萬中小學教師。 歸結(jié)改革過程中出現(xiàn)的各種問題， 主要表現(xiàn)為三個方面

2、， 即新制度與舊制 度之間的沖突、 教育方面與非教育方面之間的矛盾、 政策文件與實踐執(zhí)行之間的落差等。 具 體體現(xiàn)為：1. 人事制度改革并沒有顯示促進農(nóng)村教師隊伍建設的顯著性作用 農(nóng)村教育是我國教育發(fā)展的優(yōu)先關(guān)注領域。 但從教師人事制度改革的實踐看， 農(nóng)村教育 和農(nóng)村教師的發(fā)展仍面臨著許多新問題， 特別是邊遠山區(qū)的教育。 人事制度的改革， 尤其是 教師編制的重新確認和以縣為主教師工資的財政撥付， 的確減輕了農(nóng)村教育的財政負擔， 在 政策上保證了教師工資的按時發(fā)放。然而， 就農(nóng)村中小學教師隊伍建設而言， 數(shù)量精簡只是一個方面， 更重要的則是農(nóng)村學 校教師隊伍素質(zhì)的提高。在推行教師聘任的過程中，存

3、在“好學校選好教師，好教師選好學 校”的現(xiàn)象，往往是重點學校、城鎮(zhèn)學校在聘任教師中遇到的困難少，而薄弱學校、農(nóng)村學 校則難以聘用到優(yōu)秀教師、 骨干教師。 薄弱學校、 農(nóng)村學校和教學點等難以有高職稱和高素 質(zhì)教師進入，教學質(zhì)量提高困難，學校之間的差距進一步加大。由此看來，以學校為單位的 教師聘任制存在嚴重不足。2. 合格新教師難以進入，代課教師成為新問題 在以縣為主的教育管理體制下， 財政困難的農(nóng)村縣市更多地基于減少財政負擔的立場而 嚴格控制教師編制和教師工作。部分縣的教育行政部門考慮到自身機關(guān)行政人員編制的限 制， 還占有或者挪用有限的教師編制。 教師編制的人員不在教學崗位， 尤其是教育行政部

4、門 人員，包括教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室等非教學機構(gòu)占有教師編制，在某些地方還比較突出。在一些貧困地區(qū)， 鑒于財政撥付的教師工資比對應的公務員工資要高， 不少從教師隊伍中提 拔的干部往往不愿意放棄教師編制，這也使得教師編制更加緊張。在盡可能減少財政負擔和編制不能增加的情況下， 新教師的進入顯得十分困難。 比較多 的縣近年來即使教師編制不滿也不進新教師。 也有的地區(qū)采用新教師的使用制度， 即師范畢 業(yè)生要經(jīng)過 1-2 年的工作，才能在通過考核的情況下，享受公辦教師的工資待遇。較多的 農(nóng)村縣市采取找代課教師的方式， 解決實際教學中教師缺少的問題。 但由此代課教師問題又 重新出現(xiàn)， 2003 年全國中小

5、學代課教師與專任教師的比例達到 6.9% ，預計 2004 年仍將在 6% 以上。3. 教師聘任制存在不足推行中小學教師人事制度改革， 教師聘任制是重要環(huán)節(jié)。 在各地的實踐中， 教師聘任制 的表現(xiàn)形式很多，但顯然缺少一種科學、規(guī)范且可持續(xù)的教師聘任制。實踐中，行政性的聘 任和走形式的聘任比較多， 這些不僅沒有起到促進教師隊伍建設的作用， 反而影響到教師的 情緒和工作狀態(tài)。實施教師聘任制， 涉及到如何評價教師的業(yè)績與合格標準、 如何建立教師聘任的長效機 制、 究竟由誰來聘任教師等問題。 在以校為本教育管理理念的指導下， 校長可以有聘任教師 的權(quán)利，但校長自身的聘任也是當前要考慮的一個問題。 在校

6、長聘任制還沒有完善的情況下， 又怎么能要求校長對教師聘任制負很大責任呢？同時，在推行教師聘任制的過程中，還沒有協(xié)調(diào)好政府、校長（學校）與教師三者之間 的平衡關(guān)系。在各自的權(quán)利、義務方面，沒有一個比較統(tǒng)一的規(guī)范。在教師評價方面缺少具 體的指導。教師聘任制在科學性、規(guī)范性和可持續(xù)性方面存在嚴重不足。4. 缺少配套政策和舉措目前以教師聘任為主線的中小學教師人事制度改革， 仍受制于傳統(tǒng)條例的制約， 教師薪 酬分配與職稱的直接掛鉤， 教師工資由財政直接撥付， 難以體現(xiàn)教師薪酬在教師聘任中的杠 桿調(diào)節(jié)作用。各地在教師工資制度改革上，形式大于內(nèi)容。在許多地方和學校，所謂的教師尤其是隨著教育收費和學校收費的結(jié)

7、構(gòu)工資本質(zhì)上也并不比以前的工資分配有多大的優(yōu)勢。日益規(guī)范，學校在調(diào)節(jié)教師結(jié)構(gòu)工資方面的作用可能會越來越小。盡管各地在安置教師分流方面做了很大努力， 但在農(nóng)村地區(qū)， 如何安置分流教師仍是一 個大難題， 教育部門也心有余力不足。 這種安置上的困難， 在一定程度上也影響到了在崗教 師隊伍的穩(wěn)定。還有許多地方采用的“老人老辦法，新人新辦法”某種程度上也存在弊病， 它不利于教師隊伍的整體發(fā)展和建設。 在對待老人與新人問題上， 要體現(xiàn)合理性， 也需要體 現(xiàn)平等性，需要將體現(xiàn)人文關(guān)懷和規(guī)則約束相結(jié)合。許多地方?jīng)]有建立并形成教師聘任制過程中的教師申訴與勞動仲裁的專門機構(gòu)和制度。 在實現(xiàn)聘任的過程中，教師往往處

8、于被動的地位。5. 教師編制的彈性不夠，教師隊伍的結(jié)構(gòu)性矛盾難以解決在確定教師編制和定額方面， 盡管中央要求在編制制訂上要根據(jù)地方實際， 但是， 教育 部門、 財政部門、 人事部門等方面如何進行協(xié)調(diào)尚存在很大的難度，尤其是在財政能力有限的地區(qū)，總編制額度變化的可能性小。因而，教師數(shù)量在地區(qū)間的不平衡、學段之間的不平 衡以及學科之間的不平衡難以得到根本性解決。隨著基礎教育課程與教學改革的實施， 教育教學方式也發(fā)生一定的變化， 小班教學將帶 來班級規(guī)模的縮小， 新課程科目的開設將要求增加新類型的教師， 如綜合課教師等。 如何將 教師編制與課程教學的改革聯(lián)系起來，這也是當前教師人事制度改革迫切需要解

9、決的問題。二、改革思路中小學教師人事制度改革， 必須從目前我國社會經(jīng)濟和教育發(fā)展的大背景出發(fā)。 它不同 于一般性的事業(yè)部門人事制度改革， 更不同于行政機關(guān)的人事制度改革， 其必須圍繞有利于 教育發(fā)展和教師發(fā)展的理念而進行。 在此， 就深化我國中小學教師人事制度改革特提出以下 立場觀點：也應該更多考慮教育的需要。 教1. 改革取向不能只是直接“減員” ，而應該優(yōu)先考慮教育“增效” 當前我國中小學教師隊伍確實存在超編的情況， 但從建設一支數(shù)量有保證、 質(zhì)量有保障 的高素質(zhì)教師隊伍的目標來看， 教師人事制度的改革可能不只是減少教師人數(shù)而已， 關(guān)鍵是 要優(yōu)化教師隊伍。所以， 教師人事制度改革不能直接從

10、經(jīng)濟的角度出發(fā)，將教師專業(yè)發(fā)展的理念體現(xiàn)到人事師人事制度的建設應該圍繞如何建設高質(zhì)量的教師隊伍， 制度的改革之中。 因此， 教師人事制度改革需要增加柔性， 不能簡單地按照學生數(shù)或者師生 比等指標而決定教師隊伍的整體數(shù)量。2. 必須從教育改革與發(fā)展的實際需求出發(fā)，進行中小學教師人事制度建設 中小學教師的整體素質(zhì)與實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育目標的需求之間尚存在明顯的差距， 這是關(guān)系到 全面實施素質(zhì)教育和高質(zhì)量普及九年義務教育的重要問題。因此， 人事制度改革必須是有利于促進教師隊伍的整體發(fā)展，而不是簡單的“人員分流” 。如果說教師人事制度是教師管理 的內(nèi)容，那么，這種制度必須與教師的職前培養(yǎng)以及在職培訓（繼續(xù)教育

11、）有機地結(jié)合在一 起。教師人事制度建設要與新世紀我國教師教育的體制創(chuàng)新、 制度創(chuàng)新等結(jié)合在一起， 要考 慮促進教師培養(yǎng)和教師培訓的要求。 在教師的人事管理上， 要應執(zhí)行教師資格證書準入制度、 教師繼續(xù)教育制度和教師來源多元化等。 人事制度建設要考慮到吸收更具有潛質(zhì)的、 有志于 教育事業(yè)的人才進入教師隊伍。3. 必須充分關(guān)注當前中小學教育教學改革中出現(xiàn)的一些新問題和新情況 小班化教育、雙語教學、現(xiàn)代教育技術(shù)在課堂中的運用、研究型課程、綜合課程、活動 課程以及校本課程等， 不僅對教師的素質(zhì)提出新要求， 實際上也影響到了教師人事制度， 如 教師的工作量、業(yè)績考核、崗位聘任和職務晉升等。在教育教學發(fā)生

12、重大變革的背景下，在 職教師培訓和提高已成為了教師隊伍專業(yè)化建設的重要內(nèi)容，為此， 人事制度就必須考慮更多的相關(guān)因素。4. 中小學教師人事制度建設要有利于構(gòu)筑高質(zhì)量的教師人力資源 在當前基本普及九年義務教育的背景下， 教師隊伍建設需要考慮如何為教育的可持續(xù)發(fā) 展積蓄能量和增加動力的問題。 雖說教師職業(yè)已開始成為令人羨慕的職業(yè)，但是， 教師職業(yè)要真正成為受全社會尊重、關(guān)注和向往的專業(yè)，還面臨很多挑戰(zhàn)，還需要走很長的路。當前 我國高等教育的飛速發(fā)展和教師教育體系的開放， 使中小學教育有更大的空間和可能以吸納 更多的有志于從事中小學教育工作的優(yōu)秀人才。 面向 21 世紀教育振興行動計劃和中 共中央國

13、務院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定都提出了“ 2010 年前后，具備條件的地區(qū)力爭使小學和初中專任教師的學歷分別提升到?？坪捅究茖哟巍?的師資隊伍建設 目標。 因此， 目前的教師人事制度改革必須考慮到當前的有利時機和長遠的戰(zhàn)略設計，人事制度建設必須有利于吸收和儲存高質(zhì)量的人力資源。5. 中小學教師人事制度建設要與現(xiàn)代學校制度建設實現(xiàn)互動 現(xiàn)代學校制度建設是當前我國教育改革與發(fā)展的一個重要內(nèi)容， 中小學教師人事制度建 設必須與以校為本的現(xiàn)代學校發(fā)展理念有機地結(jié)合。 人事制度建設， 既不能是完全的 “自上 而下”，也不能是完全的 “自下而下” ，尤其是當前我國中小學校機構(gòu)能力還不足以實現(xiàn)完

14、全 的自主管理， 包括教師的人事聘任等。 所以，人事制度改革既要考慮到學校制度改革的需要， 也要有助于促進現(xiàn)代學校制度的建立。 政策層面的教師人事制度必須與現(xiàn)代學校制度下的教 師隊伍要求相互一致，相互促進。當然，其中對校長角色的定位與要求，也是影響教師人事 制度和現(xiàn)代學校制度建設的重要方面，是教師人事制度中必須考慮的內(nèi)容。6. 必須重視中央和省的指導作用和影響力按照我國的教育管理體制， 中小學教育管理的權(quán)限在地方， 其中基礎教育的管理權(quán)限在 縣級。以縣為主和編制到縣的教師人事制度改革，在實踐中也存在不足。正如上文所述，目 前一些地方只是單純限制新教師的補充， 以控制教師隊伍人數(shù)的增加， 實現(xiàn)完

15、成編制的目標。 這就在實踐中造成正規(guī)的師范畢業(yè)生不能很好地就業(yè)， 影響到了教師培養(yǎng)事業(yè)的發(fā)展； 同時 又出現(xiàn)比較多的“代課教師” ，造成了教師隊伍的不穩(wěn)定等。這些現(xiàn)象都是十分危險的。以縣為主和編制到縣， 在很大程度限制了不同縣之間的教師資源的合理配置， 不利于運 用中央和省的力量， 調(diào)配教師人力資源。 在重視教育均衡發(fā)展的背景下， 如果沒有中央和省 等部門的參與， 農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)， 其自身很難有能力來實現(xiàn)以優(yōu)質(zhì)教師隊伍為保障 而促進本地區(qū)教育跨越發(fā)展的目標。 因此， 在中小學教師人事制度改革方面， 教育部乃至國 務院必須提出若干原則的改革意見， 引導和規(guī)范地方的中小學教師人事制度建設。

16、 省級政府 需要指導和協(xié)調(diào)教師在不同地區(qū)之間的安置。7. 必須體現(xiàn)以教師為本的科學發(fā)展觀在中小學教師人事制度建設中， 必須考慮教師自身的主體參與， 激發(fā)教師的主動性。 教 師不是“被改革者” ，而應該成為制度建設的參與者和實施者。因此，在教師人事制度的框。教架中，必須設計教師參與的制度體系，使教師在整個教師人事制度實踐中有“話語權(quán)” 師資格制定、教師評價與教學績效考核、教師報酬分配方案、學校教師發(fā)展計劃等諸方面， 均需要教師的參與，需要借鑒來自教師的觀點和建議。三、行動建議1. 重新審視中小學教師人事制度改革的艱巨性在教育事業(yè)的發(fā)展過程中， 建立與社會經(jīng)濟體制相適應、 滿足教育發(fā)展需要并能夠促

17、進 教師發(fā)展的人事制度是當前的重要任務。 中小學教師人事制度改革并不是簡單的按照編制規(guī) 定而控制教師編制的事情。 它要求在整個社會制度和體系的建設中， 建立教師的人文關(guān)懷機 制，以促進教師隊伍自身的穩(wěn)定和發(fā)展。要有“窮國辦教育”背景下教育內(nèi)部效率的意識， 努力減少超編數(shù)量。 在看待教師編制問題上要從教育教學發(fā)展的實際出發(fā)， 要從教育事業(yè)發(fā) 展的長遠利益出發(fā)， 不能完全拘泥于編制數(shù)量而扼殺事業(yè)發(fā)展新增人員的來源。 完成核定編 制的任務，是一個比較持續(xù)而且動態(tài)的過程，并不是直接的“出”或者“不進”的問題。要 把中小學教師人事制度建設看成是一個長期的、 持續(xù)的過程， 將編制的確立與建立高質(zhì)量的 教師

18、隊伍結(jié)合在一起。在推進中小學人事制度改革的進程中， 必須采取以法治教的實踐舉措， 建立和完善法律 法規(guī)建設。 努力克服行政命令式的官僚作風， 通過法律法規(guī)的建設， 保持人事制度改革的連 續(xù)性和可持續(xù)性。要從宏觀和大局高度認識中小學教師人事制度改革的重要性。2. 改革教師職稱制度，實現(xiàn)職稱與崗位的直接掛鉤中小學教師職稱制度改革， 應該納入教師人事制度改革的重要方面， 必須考慮如何通過 職稱崗位的設立， 引導學校教師建立人力資源的合理結(jié)構(gòu)， 必須考慮教師職稱的評聘分離與 教師工資與職稱崗位的直接聯(lián)系。每個學校都應該設立不同職稱的教學崗位， 具有不同職稱的教師應該具有不同的教學崗 位要求。就中小學高

19、級教師而言， 他們必須不僅要具有杰出的教學表現(xiàn)和高質(zhì)量的教學效果； 更為重要的是要為學校的其他教師尤其是年輕教師做出專業(yè)引領的示范作用， 為推進學校教 師隊伍的團隊建設產(chǎn)生關(guān)鍵性作用。現(xiàn)在一些地方推行這樣一種做法， 即要申報高級職稱， 就必須在農(nóng)村學?；蛘弑∪鯇W校 任職一定時間。 這種措施在一定程度上能夠充實學校的師資隊伍， 但從根本上說卻難以產(chǎn)生 持久的作用， 并不是一種有效的措施和手段。 政府需要考慮通過在每個學校設立各自的職稱 崗位，并確保在不同的學校之間，相同的職稱崗位有相同的要求，并提供相同的職稱待遇。3. 完善教育管理體制，加強現(xiàn)代學校制度建設以縣為主的教育管理體制， 強化了地方政

20、府的責任和權(quán)力， 但也不能不看到不同地區(qū)之 間的差異， 為此， 中央和省需要制訂更多的關(guān)注農(nóng)村中小學的政策， 支持農(nóng)村中小學教師的 隊伍建設。 需要設立面向農(nóng)村學校和教師的專門項目， 支持和促進這些地區(qū)的中小學教師人 事制度建設， 如設立新入教師特殊關(guān)注項目、 教師成長和培養(yǎng)項目以及教育管理人員發(fā)展項 目等長期性和國家性的（或者省級的）計劃。就教師編制核定而言， 必須考慮到山區(qū)和邊遠地區(qū)的教學點問題， 必須考慮到學校的分 布點及農(nóng)村學校班級規(guī)模變化的因素等。 此外， 還必須充分關(guān)注課程改革對教師提出的新要 求，關(guān)注對教師能力的多方面要求和不同學科教師的結(jié)構(gòu)比例。 需要強化政府部門在不同學 校之

21、間合理、 均衡教師配置的行為以及優(yōu)先關(guān)注薄弱學校和農(nóng)村學校等方面的作用。 需要有 更加完善的教育政策與措施促進和保障教師人力資源在不同學校甚至不同地區(qū)之間的合理 調(diào)配。需要建立教師職業(yè)保險制度，建立教師共同基金等，從機制上解決教師的后顧之憂。 需要有政策關(guān)注對分流教師人力資源的再利用和再開發(fā)， 幫助分流教師提高其參與新工作崗 位的能力，合理安排他們參與社區(qū)建設和發(fā)展活動。教師人事制度改革要有助于現(xiàn)代學校制度建設。 現(xiàn)代學校制度要求學校堅持以人為本的 管理制度， 學校不僅要促進學生發(fā)展， 也要促進教師發(fā)展。 學校需要建立不同群體對話交流 的平臺，包括學校領導、教師、學生、家長以及社會等各個利益團

22、體。在平等公開的對話之 中增加相互理解和對學校發(fā)展遠景的認可，以增強學校發(fā)展的內(nèi)聚力。4. 在教師專業(yè)化理念下實施教師聘任制教師專業(yè)化是建設高質(zhì)量教師隊伍的重要保證。 在邁向教師專業(yè)化的過程中， 我國教師 教育的改革與發(fā)展已經(jīng)取得了重大進展。 教師資格證書制度與教師上崗培訓制度以及教師繼 續(xù)教育制度正在實施之中。學歷水準是教師專業(yè)化的一個重要方面， 但并不是唯一的條件。 教師專業(yè)化要求在聘任教師的過程中，必須將教師證書（包括學歷證書）、能力考試、教學表現(xiàn)與經(jīng)驗等多方面因素加以綜合考慮。 如何建立科學合理的教師選拔、 教師考核和教師評價制度及其方法， 是當 前促進教師專業(yè)化建設的重要任務， 也是

23、有效推進教師聘任制的重要基礎。 在這方面， 不僅 需要依靠學校自身的力量， 更需要外部力量的參與， 需要教育科研機構(gòu)的研究參與， 需要政 府部門的政策介入。建立政府鼓勵非學校的專業(yè)機構(gòu)成立承擔中介性服務的教師評價機構(gòu)， 開展專門的研究，同時面向?qū)W校服務。學校也需要成為一個學習型組織， 具有持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在能力。 學校教師隊伍的組建必須 考慮到如何激發(fā)教師個體和整體的發(fā)展?jié)摿Γ?由此促進學校教育教學質(zhì)量的提高和促進學生 發(fā)展和整個學校發(fā)展。 學校必須將任用教師和發(fā)展教師有機地結(jié)合起來， 使學校成為教師與 學生共同發(fā)展的場所。 學校聘任教師和考核教師必須從學習型組織建設的要求出發(fā)， 考慮組 織發(fā)展所需要的合理的人力結(jié)構(gòu)，由此建立并維系學校的文化。5. 重點抓好校長隊伍建設作為學校領導的校長， 需要有學校發(fā)展的長遠愿景， 需要為建立和培養(yǎng)合格的教師團隊 而努力，需要使學校教育教學質(zhì)量不斷提高，更需要為創(chuàng)造學校的教育與學習文化而奮斗。但是，在市場經(jīng)濟的背景下， 學校的經(jīng)濟活動增加， 又產(chǎn)生了對校長角色的諸多新認識， 如“職業(yè)經(jīng)理人” 、“經(jīng)營者”等經(jīng)濟方面的“角色” 。不過，隨著我國