突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制與管理

1、突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制打管理摘要為進(jìn)一步捉高地方和企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制水平，結(jié)合我國“一案三制”應(yīng)急體系建設(shè)的實(shí)際情 況，分析應(yīng)急預(yù)案編制工作中存在的問題，強(qiáng)調(diào)了對應(yīng)急管理和應(yīng)急預(yù)案的基木認(rèn)識。在此 某礎(chǔ)上，論述了應(yīng)急預(yù)案的基木結(jié)構(gòu)、編制應(yīng)急預(yù)案是我國“一案三制”應(yīng)急體系建設(shè)工作 中的重要內(nèi)容，也是突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備丁作的基礎(chǔ)，我國防洪法、抗震減災(zāi)法、安全生產(chǎn)法、消防法、傳染病防治法等法律法規(guī)中均有明確規(guī)定。國務(wù)院及具部門制定并實(shí)施了國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、25件專項預(yù)案、80件 部門預(yù)案和省級預(yù)案；各市、縣政府也大祁制定了總體應(yīng)急預(yù)案；截至2006年3月，我國 已制訂各級應(yīng)急預(yù)案約2.

2、4萬件，基木覆蓋各類突發(fā)公共事件，全國應(yīng)急預(yù)案體系基本形成, 對提高我國應(yīng)對突發(fā)公共事件的整體水平具冇重要意義1 。但由于我國應(yīng)急體系建設(shè)工作 起步時間較短，在應(yīng)急預(yù)案編制過程中也出現(xiàn)了一些問題2,主要表現(xiàn)在：一些預(yù)案格式、 內(nèi)容雷同，脫離本部門實(shí)際；預(yù)案文檔冗長，多則可達(dá)數(shù)百頁，査詢使用困難；不同層次、 類型預(yù)案之間聯(lián)接融合性不夠，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化交互程序；預(yù)案過于注重文形式，而忽視培訓(xùn)、演練等預(yù)案管理內(nèi)容；一些預(yù)案科技水平較低，先進(jìn)技術(shù)方法應(yīng)用不 夠。這些差距與問題在今后預(yù)案編制工作中應(yīng)引起注意。2. 編制應(yīng)急預(yù)案的基本認(rèn)識一是假定事件肯定發(fā)生。制定應(yīng)急預(yù)案的一個重要前提是準(zhǔn)備事件肯定發(fā)生，應(yīng)急

3、管理可 能涉及到預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和事后調(diào)杳處理與整改，但應(yīng)急預(yù)案的對象主要是在應(yīng)急響應(yīng)階段, 即使是應(yīng)急準(zhǔn)備工作也是強(qiáng)調(diào)針對事件發(fā)生的準(zhǔn)備。預(yù)防是公共安全管理的基本原則，但不 是應(yīng)急預(yù)案的特點(diǎn)、工作冃標(biāo)和主要內(nèi)容。二是應(yīng)急事件具有不可預(yù)見性和嚴(yán)重破壞性。突發(fā)公共安全事件是在難以預(yù)見情況卜突然 爆發(fā)，而且具有擴(kuò)展、放大和激變的潛力，一旦失控可由事件轉(zhuǎn)化為危機(jī)，對國家政治、經(jīng) 濟(jì)、社會秩序和人民生命與財產(chǎn)安全形成沖擊。應(yīng)急預(yù)案的對象不是li常工作中緊急的一般 性問題，而是用常規(guī)管理無法應(yīng)對的不可預(yù)見和具有破壞性的頂級事件。三是應(yīng)急預(yù)案的重點(diǎn)是應(yīng)急響應(yīng)的指揮協(xié)調(diào)。突發(fā)公共事件往住誘因復(fù)雜，形勢多變，激

4、 化迅速，而口其時間和空間分布范圍難以把握。幾乎每次重大事件應(yīng)急響應(yīng)活動都涉及到幾 十個部門、上百個單位，少則百人，多則數(shù)力人，還可能出現(xiàn)跨地區(qū)，共至跨國境的復(fù)雜情 況。從這個意義上講，每一次應(yīng)急響應(yīng)都是一個復(fù)雜開放的巨系統(tǒng)，使這個系統(tǒng)能夠快速、 高效運(yùn)行關(guān)鍵是多機(jī)構(gòu)的聯(lián)合指揮與協(xié)調(diào)。應(yīng)急預(yù)案的主要功能就是建立統(tǒng)一、有序、高效 的運(yùn)行機(jī)制。四是應(yīng)急指揮的核心是控制。從系統(tǒng)動力學(xué)觀點(diǎn)，公共安全事件的誘發(fā)、發(fā)展和演變是一 個“能量”轉(zhuǎn)換的動力過程。應(yīng)急指揮的核心就是應(yīng)用反饋機(jī)制，合理應(yīng)用應(yīng)急力量和資源， 把握時機(jī)，盡早切斷事故正效應(yīng)鏈，采取常規(guī)與非常規(guī)措施，如緊急狀態(tài)下的媒體導(dǎo)向和公 共關(guān)系處理等

5、，強(qiáng)化控制力度，防止事件向危機(jī)方向轉(zhuǎn)化，對已出現(xiàn)的危機(jī)，將其破壞力和 影響范圍都控制在最低級別。五是應(yīng)急預(yù)案應(yīng)覆蓋應(yīng)急準(zhǔn)備、初級響應(yīng)、擴(kuò)大應(yīng)急和應(yīng)急恢復(fù)全過程。根據(jù)國外應(yīng)急管 理經(jīng)驗和近年來我國“一案三制”工作實(shí)踐，普遍的認(rèn)識是應(yīng)急預(yù)案不僅注重應(yīng)急響應(yīng)活動， 還應(yīng)包括應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急恢復(fù)這兩部分為重要內(nèi)容，而且為了突岀“笫一反應(yīng)''和“屬地為主'的原則，應(yīng)急響應(yīng)活 動須明確劃分為初級響應(yīng)和擴(kuò)大應(yīng)急兩個階段。六是預(yù)案只寫能做到的。應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃冇原則區(qū)別。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急活動 的具體指導(dǎo)，應(yīng)急活動必須是以現(xiàn)啟能力和資源為基礎(chǔ)。動員現(xiàn)有力最和整合存最資源成為 應(yīng)急預(yù)

6、案編制與實(shí)施的基本原則。未來建設(shè)目標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容不應(yīng)列在應(yīng)急預(yù)案中。七是強(qiáng)調(diào)預(yù)案的培訓(xùn)、宣傳和演練。針對預(yù)案口標(biāo)與內(nèi)容的培訓(xùn)、宣傳和演練是應(yīng)急預(yù)案 管理的基礎(chǔ)，在美國國家應(yīng)急預(yù)案編制指南的前言中提出“沒有經(jīng)過培訓(xùn)和演練的任何預(yù)案 文件只是束z高閣的一紙空文s “預(yù)案不僅是讓人看，更重要的是要在實(shí)踐活動中切實(shí)應(yīng) 用”。應(yīng)急預(yù)案中列入的所有功能和活動都必須經(jīng)過培訓(xùn)演練，包括切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi) 的各類應(yīng)急工作人員的意識和能力，熟悉和掌握應(yīng)急響應(yīng)程序和方法。在培訓(xùn)和演練中發(fā)現(xiàn) 的問題可以成為預(yù)案修改更新的參考。3. 預(yù)案基木結(jié)構(gòu)與內(nèi)容3.1預(yù)案分類各類潛在突發(fā)公共事件，其風(fēng)險類型和規(guī)模有很大差界。因此

7、，在編制應(yīng)急預(yù)案吋應(yīng)當(dāng)結(jié) 合實(shí)際，做到重點(diǎn)突出，反映出木地區(qū)的主要事故風(fēng)險，并合理地劃分各類預(yù)案的適川范圍, 保證各類預(yù)案之間的無縫聯(lián)接。預(yù)案的分類方法：如按行政區(qū)域可劃分國家級、省級、市級、區(qū)（縣）和企業(yè)預(yù)案；按突 發(fā)公共事件的類型，可劃分為臼然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)牛事件和社會安全事件等預(yù)案; 按預(yù)案適用范圍和功能進(jìn)行分類，如將城市的應(yīng)急預(yù)案可劃分為綜合預(yù)案、專項預(yù)案和現(xiàn)場 預(yù)案以及單項預(yù)案3。3.1.1綜合預(yù)案綜合預(yù)案也是總體預(yù)案，是預(yù)案體系的頂層設(shè)計，從總體上闡述城市的應(yīng)急方針、政策、 應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的職責(zé)，應(yīng)急行動的總體思路等。通過綜合預(yù)案可以很清晰地了解城市 的應(yīng)急體系基本構(gòu)架

8、及預(yù)案的文件體系，可以作為本部門應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)。3.1.2專項預(yù)案專項預(yù)案是針對某種具體、特定類型的緊急事件，例如危險物質(zhì)泄漏和某類自然災(zāi)害等的 應(yīng)急響應(yīng)而制定。專項預(yù)案是在綜合預(yù)案的基礎(chǔ)上充分考慮了某特定危險的特點(diǎn)，對應(yīng)急的 形式、組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急活動等進(jìn)行更具體的闡述，具有較強(qiáng)的針對性。3.3現(xiàn)場預(yù)案現(xiàn)場預(yù)案是在專項預(yù)案的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況需要而編制，針對特定場所，通常是風(fēng)險 較大場所或重要防護(hù)區(qū)域等所制定的預(yù)案。例如，危險化學(xué)甜事故專項預(yù)案下編制的某重大 危險源的場內(nèi)應(yīng)急預(yù)案等?，F(xiàn)場預(yù)案具冇更強(qiáng)的針對性和對現(xiàn)場具體救援活動更具體的操作 性。3.4單項預(yù)案單項預(yù)案是針對人型公眾聚集活動

9、（例如經(jīng)濟(jì)、文化、體育、民俗、娛樂、集會等活動） 和髙風(fēng)險的建設(shè)施工活動（例如城帀人口高密度區(qū)建筑物的定向爆破、水庫大壩合龍、城市 生命線施工維護(hù)等活動）而制定的臨時性應(yīng)急行動方案。預(yù)案內(nèi)容主要是針對活動中可能出 現(xiàn)的緊急情況，預(yù)先對相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的職責(zé)、任務(wù)和預(yù)防性措施做出的安排。3.2預(yù)案的基本結(jié)構(gòu)由于各類預(yù)案各自所處的行政層次和適丿ij的范圍不同，其內(nèi)容在詳略程度和側(cè)重點(diǎn)上會有 所差別，但都可以采用基于應(yīng)急任務(wù)或功能的“1+4”預(yù)案編制結(jié)構(gòu)，即-個基木預(yù)案加上應(yīng) 急功能設(shè)置、特殊風(fēng)險預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)操作程序和支持附件構(gòu)成。3.2.1基本預(yù)案基本預(yù)案是對應(yīng)急管理的總體描述。主要闡述被高度抽象出來的

10、共性問題，包括應(yīng)急的方 針、組織體系、應(yīng)急資源、各應(yīng)急組織在應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急行動屮的職責(zé)、基木應(yīng)急響應(yīng)程序 以及應(yīng)急預(yù)案的演練和管理等規(guī)定。3.2.2應(yīng)急功能設(shè)置應(yīng)急功能是對在各類重人事故應(yīng)急救援屮通常都要采取的一系列基本的應(yīng)急行動和任務(wù)， 如指揮和控制、警報、通訊、人樣疏散、人群安置和醫(yī)療等。針對每一應(yīng)急功能應(yīng)確定其負(fù) 責(zé)機(jī)構(gòu)和支持機(jī)構(gòu)，明確在每一功能中的fi標(biāo)、任務(wù)、要求、應(yīng)急準(zhǔn)備和操作程序等。應(yīng)急 預(yù)案屮功能設(shè)置數(shù)最和類型要因地制宜。為直觀地描述應(yīng)急功能與相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的關(guān)系，可 采用應(yīng)急功能分配矩陣表。3.2.3特殊風(fēng)險管理特殊風(fēng)險管理是基于重人突發(fā)公共安全事件風(fēng)險辨識、評價和分析的基礎(chǔ)上

11、，針對每一種類型的特殊風(fēng) 險，明確其相應(yīng)的主要負(fù)責(zé)部門、有關(guān)支持部門及其相應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和功能，并為該類風(fēng)險 的專項預(yù)案的制定提出特殊要求和指導(dǎo)。3.2.4標(biāo)準(zhǔn)操作程序按照在基本預(yù)案屮的應(yīng)急功能設(shè)證，各類應(yīng)急功能的主要負(fù)責(zé)部門和支持機(jī)構(gòu)須制定相應(yīng) 的標(biāo)準(zhǔn)操作程序，為組織或個人履行應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的職責(zé)和任務(wù)提供詳細(xì)指導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)操作 程序應(yīng)保證與應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)和一致性，其中重要的標(biāo)準(zhǔn)操作程序可作為應(yīng)急預(yù)案的附件或 以適當(dāng)?shù)姆绞揭?。?biāo)準(zhǔn)操作程序的描述應(yīng)簡單明了，一般包括1=1的與適用范圍、職責(zé)、具 體任務(wù)說明或操作步驟，負(fù)責(zé)人員等。標(biāo)準(zhǔn)操作程序本身應(yīng)盡量采用活動檢查表形式，對每 一活動簾有記錄區(qū)，供逐

12、項檢查核對時使用。已做過核對標(biāo)記的檢查表，成為應(yīng)急活動記錄 的一部分。標(biāo)準(zhǔn)操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒有接到上級指揮命令的情 況下可在第一時間啟動，提高應(yīng)急響應(yīng)速度和質(zhì)雖。3.2.5支持附件主要包括應(yīng)急救援支持保障系統(tǒng)的描述及有關(guān)附圖表，包括：通訊系統(tǒng)；信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)； 警報系統(tǒng)分布及覆蓋范圍；技術(shù)參考（后果預(yù)測和評估模型及有關(guān)支持軟件等）；專家名錄; 重大危險源登記表、分布圖等4。3.3應(yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容一般山6個核心要素和23個二級要素構(gòu)成。這些要素既是編制預(yù)案的依據(jù), 也是預(yù)案評審的耍點(diǎn)。4. 應(yīng)意預(yù)案時編制過程應(yīng)急預(yù)案編制過程一般分為下面五個步驟：一是成立預(yù)案

13、編制小組。這是應(yīng)急預(yù)案編制工作的重要環(huán)節(jié)，對實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的基本原則 具冇很重要的作川，同時，為各個應(yīng)急部門提供了一個非常重要的協(xié)作與交流機(jī)會，冇利于 統(tǒng)一應(yīng)急各方的觀點(diǎn)和意見。預(yù)案編制小組的成員一般應(yīng)包括：行政首長或其代表，應(yīng)急管 理部門，消防、公安、環(huán)保、衛(wèi)生、市政、醫(yī)院、醫(yī)療急救、衛(wèi)生防疫、郵電、交通管理等 冇關(guān)部門；廣播、電視等新聞媒體；法律顧問、冇關(guān)企業(yè)以及上級政府或應(yīng)急機(jī)構(gòu)代表和技 術(shù)專家等。預(yù)案編制小組的成員確定后，須確定編制計劃，明確任務(wù)分工，保證預(yù)案編制工 作的科學(xué)有序。二是風(fēng)險分析和應(yīng)急能力評估。風(fēng)險分析是應(yīng)急預(yù)案編制的基礎(chǔ)。風(fēng)險分析結(jié)果不僅有助 于確定應(yīng)急工作重點(diǎn)，提供劃分

14、預(yù)案編制優(yōu)先級別的依據(jù)，而11也為應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)捉 供必要的信息和資料。風(fēng)險分析包括危險識別、脆弱性分析和風(fēng)險評估。危險識別：危險識別fi的是識別可能存在的重大危險因素，分析本地區(qū)的地理、氣象等口 然條件、工業(yè)和運(yùn)輸、商貿(mào)、公共設(shè)丿適等的具體悄況，總結(jié)本地區(qū)歷史上曾經(jīng)發(fā)生的璽大事 故，來識別出可能發(fā)生的白然災(zāi)害和重大事故等突發(fā)事件。脆弱性分析要確定的是：一旦發(fā)生危險事故，最容易受到?jīng)_擊破壞的地區(qū)或單位，以及最 可能出現(xiàn)波動或激變的環(huán)節(jié)。脆弱性分析結(jié)果應(yīng)捉供下列信息：受事故或災(zāi)害嚴(yán)重影響的區(qū) 域，以及該區(qū)域的影響因索（例如，地形、交通、風(fēng)向等）；預(yù)計位于脆弱帶屮的人口數(shù)量 和類型（例如，居民

15、、職員、敏感人群醫(yī)院、學(xué)校、療養(yǎng)院、托兒所）；可能遭受的財 產(chǎn)破壞，包括基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸線路；可能的環(huán)境影響；可以標(biāo)明最需要保護(hù)的地區(qū)、單位和 人群。風(fēng)險評估：根據(jù)脆弱性分析的結(jié)果，評估突發(fā)公共事件發(fā)生時，造成破壞（或傷害）的可 能性，以及可能導(dǎo)致的實(shí)際破壞（或傷害）程度。通常町能會選擇對最嚴(yán)重的情況（頂級事 件）進(jìn)行分析。風(fēng)險分析可以提供下列信息：發(fā)生事故和環(huán)境異常的可能性，或同時發(fā)生多 種緊急事故的可能性；對人造成的傷害類型（急性、延時或慢性的）和相關(guān)的高危人群；對 財產(chǎn)造成的破壞類型（暫時、可修復(fù)或永久的）；以及對環(huán)境造成的破壞類型（可恢復(fù)或永 久的）。應(yīng)急能力評估：依據(jù)風(fēng)險分析的結(jié)果，對

16、已有的應(yīng)急資源和應(yīng)急能力進(jìn)行評估，包括城市 和企業(yè)應(yīng)急資源的評估，明確應(yīng)急救援的需求和不足。應(yīng)急資源包括應(yīng)急人員、應(yīng)急設(shè)施（備）、裝備和物資等；應(yīng)急能力包括體制和機(jī)制運(yùn)行狀況與人員的技術(shù)、經(jīng)驗和接受的培 訓(xùn)等，應(yīng)急能力評估還應(yīng)注意發(fā)現(xiàn)應(yīng)急體系中的缺陷和不足。編制預(yù)案時，應(yīng)當(dāng)在評價與潛 在危險相適應(yīng)的應(yīng)急資源和能力的基礎(chǔ)上，選擇最現(xiàn)實(shí)、有效的應(yīng)急策略。三是編寫應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的編制必須基于重人事故風(fēng)險的分析結(jié)果、參考丿應(yīng)急資源需求和現(xiàn)狀以及有關(guān)法 律法規(guī)要求。此外，預(yù)案編制時應(yīng)充分收集和參閱己有的應(yīng)急預(yù)案，以最可能地減小工作量 和避免應(yīng)急預(yù)案的重復(fù)和交叉，并確保與其他相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)和一致。四是應(yīng)急預(yù)案評審與發(fā)布。為保證應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、合理性以及與實(shí)際悄況的符合性，應(yīng)急預(yù)案必須經(jīng)過評審，包