憤怒票影響下的國際工程以墨西哥高鐵事件為例

1、    “憤怒票”影響下的國際工程以墨西哥高鐵事件為例    劉君楠摘 要：影響國際工程各階段的風(fēng)險因素復(fù)雜多樣，即便具備豐富國際工程經(jīng)驗的承包人，也難免不遭遇意外甚至失敗，尤其對于中國承建企業(yè)乃至中國“走出去”戰(zhàn)略均有重要意義的項目，更加不希望最終出現(xiàn)令人惋惜的結(jié)局。本文以墨克高鐵為例，通過搜集整理當(dāng)?shù)匦侣剬υ擁椖康倪^程報道，以及墨西哥當(dāng)時的社會動態(tài)背景，將視角由單純關(guān)注企業(yè)風(fēng)控管理或時任墨西哥政府，轉(zhuǎn)移至一個相對略有擴(kuò)大的社會環(huán)境上來，淺看“憤怒票”現(xiàn)象與該工程的聯(lián)系和影響。關(guān)鍵詞：墨克高鐵;風(fēng)險;憤怒票;拉丁美洲墨西哥墨克高鐵（tav mé

2、;xico-querétaro， 以下簡稱“墨克高鐵”），是連接墨西哥城和該國第三大城市克雷塔羅的工程，全場210公里，設(shè)計時速300公里，采用電氣化雙線有砟軌道，其建造所需含稅投資約43億美元。該項目由中國鐵建股份有限公司（以下簡稱“中鐵建”）牽頭的聯(lián)營體中標(biāo)，而中標(biāo)后僅三天，便被時任墨西哥總統(tǒng)恩里克·培尼亞·涅托宣布撤銷。墨克高鐵如能順利建造，將是中國高鐵“走出去”的第一案，其遭遇夭折的消息引起廣泛的關(guān)注。在中國國內(nèi)，相關(guān)評論和文章多將整個案例圍繞兩個問題展開，一是思考企業(yè)風(fēng)控，二是涅托政府政治措施。國外的相關(guān)報道中，主要涉及的因素為墨西哥政府投資預(yù)算不足和招

3、投標(biāo)程序的漏洞和不透明。中鐵建作為一個有數(shù)十項海外工程的建筑承包商，項目的夭折并不能完全歸罪于企業(yè)， 墨克高鐵“爽約”事件背后，存在比現(xiàn)有文字更復(fù)雜的“拉美因素”。本文試圖通過聯(lián)系的原理，探尋高鐵“爽約”事件與當(dāng)?shù)卣?，和一個之前未明確出現(xiàn)在讀者眼前的群體，即墨西哥國民，這三者之間的聯(lián)系，盡力以不同的視角展示出這個令人熟悉又陌生的案例。一、墨克高鐵招標(biāo)歷程墨克高鐵是墨西哥重新發(fā)展國家鐵路客運(yùn)計劃的一部分，最初是在2012年12月1日，由時任總統(tǒng)恩里克·培尼亞·涅托提出。根據(jù)墨西哥新聞t21.mx14，2012年12月5日報道，隨著關(guān)于道路安全的特殊政策的出臺，為履行在201

4、3年推動墨西哥和克雷塔羅兩城市間的客運(yùn)列車建設(shè)的承諾，交通和通訊部（secretaría de comunicaciones y transportes （以下簡稱sct）時任部長gerardo ruiz esparza帶頭著手開展相關(guān)工作，包括如何利用現(xiàn)有已建基礎(chǔ)設(shè)施，降低成本的可能替代方案等等。2012年12月16日，t21.mx報道稱gerardo ruiz esparza將于2013年1月份，與克雷塔羅州政府簽署合作協(xié)議，目的為確認(rèn)兩城之間客運(yùn)鐵路建設(shè)的工作日程。 2013年2月18 日，sct公布了墨克高鐵建設(shè)合作框架協(xié)議。2013年6月，在第十一屆拉丁美洲基礎(chǔ)設(shè)施論壇（1

5、1 foro latinoamericano de infraestrucura）上，sct戰(zhàn)略項目負(fù)責(zé)人hernán villareal指出，墨克高鐵項目預(yù)計會在2014年第一季度開工，項目成本約在420億比索。這墨克高鐵的420億比索，連同首都墨西哥城和托魯卡（toluca）之間的鐵路項目350億比索（以下簡稱“墨托線”），總共770億比索的鐵路項目成本， 此時在社會上便引起了一些質(zhì)疑，認(rèn)為涅托政府在國家航空交通公會（cámara nacional de aerotransportes）、墨西哥建筑業(yè)公會（cámara mexicana de la indus

6、tria de construcción）、墨西哥航空學(xué)院（colegio de pilotos aviadores de méxico）等機(jī)構(gòu)的呼聲面前裝聾作啞，比如根據(jù)墨西哥交通學(xué)院（instituto mexicano del transporte）發(fā)表的研究中，認(rèn)為預(yù)計到2015年10月，墨西哥城國際機(jī)場已將達(dá)到飽和上限，因此，僅兩條鐵路就計劃花費770億比索，諸如航空港之類基礎(chǔ)設(shè)施被置于何地？然而，有不同的聲音也屬正?，F(xiàn)象，日后就看政府如何平衡利用國家財政，可惜最后財政負(fù)擔(dān)果然成為了巨大的問題。2013年10月8日，sct公開表示將會在2014年初，發(fā)布墨克高鐵項

7、目招標(biāo)文件，建設(shè)成本約430億比索，但由于受到開放路權(quán)的影響，到2014年的3月，發(fā)布標(biāo)書的工作仍在過程中。2014年6月10日，sct表示將在6月25日左右，發(fā)布招標(biāo)文件。根據(jù)由咨詢公司consultora modelistica所編制的項目經(jīng)濟(jì)評估分析報告，項目成本約為435.79億比索。2014年6月28日，墨克高鐵預(yù)招標(biāo)文件發(fā)布，7月25日至8月14日之間，各意向方可就預(yù)招標(biāo)文件發(fā)表意見。2014年8月20日至22日現(xiàn)場考察，9月1日至3日投標(biāo)澄清，截標(biāo)日期10月15日。中國鐵建、中國南車和4家墨西哥當(dāng)?shù)毓窘M建聯(lián)合體（以下簡稱“中鐵建聯(lián)合體”），參與本次競標(biāo)。2014年11月3日，g

8、erardo ruiz esparza等人在墨西哥城出席新聞發(fā)布會，宣布中鐵建聯(lián)合體作為該項目的唯一競標(biāo)方，中標(biāo)墨西哥墨克高鐵，但僅時隔3天就遭遇墨西哥政府單方面取消中標(biāo)結(jié)果。2014年11月6日，埃斯帕薩部長宣布，培尼亞總統(tǒng)撤銷了中國公司于3日中標(biāo)的高鐵項目結(jié)果，并稱總統(tǒng)涅托做出這一決定，主要基于兩點考慮：一是參與此次高鐵項目競標(biāo)的公司太少;二是競標(biāo)程序的處理時間不足?？偨y(tǒng)認(rèn)為此次中標(biāo)結(jié)果未被詳盡考慮，因此將在未來重新開啟投標(biāo)程序。2014年11月7日，sct在官方網(wǎng)站發(fā)表聲明，由于墨西哥國會對墨克高鐵項目招標(biāo)過程存在質(zhì)疑，總統(tǒng)涅托決定撤銷此前中鐵建聯(lián)合體的中標(biāo)授權(quán)。2014年11月13日，

9、gerardo ruiz esparza在北京與中鐵建領(lǐng)導(dǎo)座談時，解釋說這個決定是涅托總統(tǒng)在參加了一次非同尋常的國家參議院會議后做出的。在會上，交通和通訊委員會（comisión de comunicaciones y transportes）的部分成員，站在民意代表的觀點上，向總統(tǒng)提供了疑問，這些疑問對墨克高鐵項目產(chǎn)生了負(fù)面影響。2014年12月3日，t21.mx報道sct預(yù)計可能將在2015年3月1日再啟動墨克高鐵項目，工期1188天，新的投標(biāo)時間約為6個月，但具體發(fā)標(biāo)時間不確定。2014年12月23日，sct公布將新一輪的墨克高鐵招標(biāo)將在2015年1月開始，投標(biāo)期限6個月。20

10、15年 1 月 29 日，墨西哥政府宣布重啟項目招標(biāo)程序，但僅 1 天后墨西哥再次以削減 2015 年度財政預(yù)算為由無限期暫停高鐵項目。2015年2月2日，中鐵建發(fā)布公告確認(rèn)，公司將正式與墨方就索賠問題進(jìn)行交涉。2017年12月 4日，中鐵建牽頭的國際聯(lián)合體依據(jù)中墨 bit對墨西哥政府提起仲裁，至此，歷時 3年多的“中國高鐵第一單”徹底宣告失敗。二、問題與障礙根據(jù)墨克高鐵項目的經(jīng)濟(jì)評估分析報告4，項目不僅可以明顯降低城際之間的行程時間，緩解公路和道路的交通壓力，減少交通事故發(fā)生率，而且有助于降低環(huán)境污染，減少溫室氣體排放，具有明顯的社會和經(jīng)濟(jì)效益，在項目壽命期內(nèi)產(chǎn)生的收益，能夠覆蓋所需的投資和

11、運(yùn)維成本，預(yù)計其內(nèi)部回報率約為14.56%，收益率約為10.87%。同時，經(jīng)濟(jì)評估報告基于項目特點，指出墨克高鐵主要有以下三點風(fēng)險：1、工程施工滯后，導(dǎo)致投資增加;2、材料價格上漲，導(dǎo)致預(yù)算成本增加;3、預(yù)期需求降低，影響收益;中鐵建不是一個沒有國際經(jīng)驗的企業(yè)，項目分析報告中也對背景情況進(jìn)行了披露，包括風(fēng)險和問題等，中鐵建應(yīng)有一定的預(yù)期或準(zhǔn)備?？上е啦淮砟茏觥皩Α?，“對”與“不對”很大程度上取決于被投資者。經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，后來也實際成為了項目落地難的一道障礙。根據(jù)當(dāng)?shù)孛襟wsinembargo的報道，中墨聯(lián)營體的預(yù)算價近600億比索（58，951，000，000 de pesos），比政府計劃

12、投入金額高出21%，同時，600億比索也相當(dāng)于的克雷塔羅市全年財政預(yù)算的一半，并且也高于國家對旅游業(yè)的投資。在墨西哥發(fā)展中心發(fā)表的名為el caso del tav méxico-querétaro o de cómo propiciar el descarrilamiento de la inversión.5的文章中，部分參議院議員在“爽約”事件發(fā)生前，已經(jīng)以項目預(yù)算超過政府計劃投資上限約100億比索為由，建議sct中止招標(biāo)。另外，也有議員指出，相同路線的公共交通日乘客量比預(yù)想的要少5倍，未來票價可能無法覆蓋項目成本。另外，招標(biāo)過程發(fā)生的合規(guī)性漏洞，

13、是sct和涅托總統(tǒng)無法解釋，也是倍受攻擊的一點。國際工程招標(biāo)，對于投標(biāo)人數(shù)量有基本要求，小工程不少于6個投標(biāo)人，大工程則要求不少于3個，中國招標(biāo)投標(biāo)法也有“投標(biāo)人少于三個的重新招標(biāo)”的規(guī)定。僅有唯一競標(biāo)人，卻仍然繼續(xù)招標(biāo)流程，并宣布中標(biāo)人，這為日后項目簽約埋下了巨大隱患。墨西哥國家行動黨（pan）參議員marcela torre peimbert，表示在正常情況下，需要給予足夠的時間，以便有條件在不同的技術(shù)方案和建設(shè)成本之間進(jìn)行分析和比較，隨后選出最優(yōu)者。墨克高鐵公開招標(biāo)后，除中鐵建外，還有日本三菱、法國阿爾斯通、德國西門子、加拿大龐巴迪等 16 家在建筑領(lǐng)域享有國際聲譽(yù)的公司有意參與投標(biāo)，由

14、于時間不足，這些公司幾次要求墨西哥延遲截標(biāo)日期，均遭拒絕而選擇退出。在此情況下，中鐵建聯(lián)合體成為唯一的競標(biāo)方，在僅有一個投標(biāo)人的情況下，招標(biāo)便不具備競爭性，也將不利于保證工程性價比和業(yè)主利益，反映在實際中的情況便是，中鐵建聯(lián)營體以600億比索的“最高價”中標(biāo)，而政府預(yù)估的標(biāo)的價約為430億比索。sct接受項目價格上漲，卻沒有允許延長投標(biāo)期限，針對這個問題給不出合理解釋，并且由于項目價格上升，在sct公布的將高鐵票價漲到240比索，日承載旅客2.7萬的情況下，投資回收也要多花費10年之久。三、“憤怒票”，因不滿而反對根據(jù)西班牙皇家埃爾卡諾研究所12的研究，認(rèn)為在拉美選舉結(jié)果的多樣性中，出現(xiàn)了一些

15、共性現(xiàn)象，即越來越多的“憤怒”選民不滿現(xiàn)有政策的低包容性，批評現(xiàn)有政治體制的低效能，進(jìn)而用選票懲罰現(xiàn)存建制，因此，更多的投票是來自于“反對”。既然執(zhí)政黨不能令人滿意，不如換“新面孔”接任，也許柳暗花明又一村。墨西哥在2000年的總統(tǒng)大選中，便經(jīng)歷過一輪“憤怒票”的歷史，比森特·?？怂?#183;克薩達(dá)1999年作為國家行動黨和綠色生態(tài)黨組成的“變革聯(lián)盟”總統(tǒng)候選人參加競選，并在2000年7月舉行的大選中當(dāng)選總統(tǒng)。這次選舉在墨西哥歷史上具有重要意義，這是墨西哥革命制度黨從1929年開始執(zhí)政71年后，反對黨總統(tǒng)候選人第一次勝選，實現(xiàn)了自1929年后第一次和平的政黨輪替。在2003-201

16、3年，拉美迎來“黃金十年”，政局回歸穩(wěn)定，魅力型領(lǐng)袖開始上臺，“憤怒票”退出政治舞臺。而自2013年開始，隨著經(jīng)濟(jì)再一次陷入困境，民眾的不滿重新出現(xiàn)，斥責(zé)政治體系的運(yùn)作，如庇護(hù)、腐敗、行政實踐不佳;質(zhì)疑現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式;對社會的不安上升。不少民眾甚至對“民主”感到失望，“憤怒票”隨之出現(xiàn)。2012年7月，bbc新聞刊登了名為墨西哥恩里克·培尼亞·涅托贏得總統(tǒng)大選13的報道，涅托總統(tǒng)稱這是整個墨西哥的勝利，感謝國民給pri（革命制度黨）第二次機(jī)會，他將會以新的方式領(lǐng)導(dǎo)國家。報道中提到涅托總統(tǒng)是通過承諾來建立聲望的，重點關(guān)注的是公共配套設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建筑的完善，而其本人代表

17、的也是pri的新形象，“新面孔”也就成為報道中對涅托總統(tǒng)的核心描述。中國有句俗語叫“新顏換舊顏”，今天的“新人”難免被明天的“新人”取代，從我們今天看，這個“明天的新人”就是洛佩斯·奧夫拉多爾。他在2006年的自稱“合法總統(tǒng)”事件（2006年11月20日，在墨西哥革命爆發(fā)的紀(jì)念日上，洛佩斯·奧夫拉多爾的支持者們在墨西哥城憲法廣場的一場集會上宣布他為“合法總統(tǒng)”。）在當(dāng)時公眾群體中反應(yīng)巨大，國家報認(rèn)為洛佩斯·奧夫拉多爾缺乏法律意識，對墨西哥的和平構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，改革集團(tuán)做的一份民調(diào)顯示有56%的民眾并不支持洛佩斯·奧夫拉多爾的做法，而僅有19%的民眾支持他

18、的做法。63%的民眾認(rèn)為他已經(jīng)失去了人民對他的信任。而奧夫拉多爾在墨西哥民眾心中的印象在20062018期間，總體是呈向好趨勢的。下圖給我們揭示了三個重要信息：認(rèn)為奧夫拉多爾具有良好形象的民眾占45%;半數(shù)的民眾認(rèn)為改變應(yīng)該在一年內(nèi)見效;分別有65%、67.4%、64.8%的民眾認(rèn)為奧夫拉多爾能在短期內(nèi)改善安全、經(jīng)濟(jì)和政治情況。為了在選舉中贏得多數(shù)選票，措施需要簡單直接，奧夫拉多爾將貧困、不平等、腐敗、經(jīng)濟(jì)增長乏力等都?xì)w結(jié)到“權(quán)利黑手”（la mafia del poder），提出“不要政治交易，人民不要腐敗、傲慢、傀儡、虛假、欺騙的政權(quán)”。滿足基本民生需求，關(guān)注社會不滿問題，通過承諾深層和快

19、速的改革，降低演說中的內(nèi)容信息量，激發(fā)“期望革命”（revolución de expectativas），不對選民進(jìn)行任何政治教育，是“憤怒票”現(xiàn)象所聯(lián)系的運(yùn)動和領(lǐng)導(dǎo)行為。“皮之不存，毛將焉附”，如果涅托政府在選舉中失利，依憑涅托政府的墨克高鐵項目前途便可預(yù)知。有意思的是，今天我們可以看到關(guān)于墨西哥現(xiàn)任總統(tǒng)奧夫拉托爾欲重啟墨克高鐵項目的報道，并且回顧整個歷程，雖然對財政、合規(guī)性、招投標(biāo)不透明等問題有負(fù)面的聲音，但對中鐵建和墨克高鐵項目的可行性卻沒有明顯的質(zhì)疑。矛盾基本指向了涅托政府，墨西哥發(fā)展中心在事件分析中，提出總統(tǒng)涅托當(dāng)時撤銷授權(quán)，意在恢復(fù)其已經(jīng)失去的公信力。那么，涅托總統(tǒng)的政

20、績?nèi)绾?？首先，針對墨克高鐵項目本身。本次參與投標(biāo)的中鐵建聯(lián)合體由中國鐵建、中國南車、prodemex、grupo gia、constructora teya和ghp infraestructura mexicana， 而這幾家墨西哥企業(yè)均有一定的社會關(guān)系，其中包括兩位墨西哥總統(tǒng)，一位是涅托總統(tǒng)，另一位則是先前任職的卡洛斯薩利納斯總統(tǒng)。grupo gia是hipólito gerard先生的資產(chǎn)，他是卡洛斯薩利納斯總統(tǒng)夫人ana paula gerard的兄弟。prodemex是olegario vázquez aldir先生的資產(chǎn)，他是grupo imagen集團(tuán)olega

21、rio vázquez raa先生的兒子。英國金融時報2014年11月10日曝光，涅托總統(tǒng)有一處價值700萬美元的豪宅與constructora teya有關(guān)，其母公司grupo higa 集團(tuán)，在涅托總統(tǒng)擔(dān)任墨西哥州州長期間，曾拿下過約6億美金的政府建設(shè)項目，而且在2012年競選總統(tǒng)時，該集團(tuán)更是出錢出力。這種復(fù)雜的關(guān)系給民眾增加了無窮的“想象”，這也使得招標(biāo)程序的透明性受到質(zhì)疑，反對派議員更是公開指責(zé)政府招標(biāo)存在問題。墨克高鐵是涅托就任總統(tǒng)的承諾之一（即：compromiso 95： apoyar el proyecto de tren rápido queré

22、;taro - ciudad de méxico），最終卻變成了國際工程行業(yè)領(lǐng)域里的“笑談”，中國也向墨西哥提出了6億美金的索賠。與墨克高鐵以“豐滿的理想”開始，“骨感的現(xiàn)實”結(jié)束有類似遭遇的，還有以下兩條鐵路工程：1、aguascalientes guadalajara的鐵路線（compromiso 29： tramo corto del ferrocarril aguascalientes - guadalajara），雖然programa nacional de infraestructura （pni，國家基礎(chǔ)建筑計劃）說明會在2015年開工，2017年竣工，而sct的工作既

23、沒有進(jìn)度，也沒有資源投入，因此本項承諾也完全失敗。2、半島鐵路線（compromiso 251： construcción del tren transpeninsular desde mérida， yucatán hasta punta venado， quintana roo），被墨西哥政府以資源不足和財政預(yù)算赤字為由終止。在鐵路項目頻頻“夭折”的情況之下，有評論戲稱“涅托執(zhí)政的六年，毫無疑問是以半截子鐵路項目為特點”。包括上述項目承諾在內(nèi)，建立國家反貪委員會、提升高等教育人員比例、增加基礎(chǔ)教育學(xué)校數(shù)目、瓜達(dá)拉哈拉地區(qū)修建水利項目等承諾均未完成。 這些都使得

24、涅托政府的公信力受到嚴(yán)重影響，而涅托恰恰是憑借關(guān)注公共服務(wù)和推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及在上述領(lǐng)域做出承諾，而樹立起的名譽(yù)和聲望，可見當(dāng)時執(zhí)政黨面臨的情況不容樂觀，政治壓力較大?；仡櫮锌偨y(tǒng)的六年執(zhí)政時期，其所做出的266項承諾中，截止到2018年11月，完成比例約為40%，也就是只有110項落地。透過墨克高鐵“爽約”事件，反應(yīng)出的是涅托政府的政績情況，政績不佳使其失去社會信任。民眾對政府和sct的信任缺失，導(dǎo)致懷疑心態(tài)上升，懷疑心態(tài)的存在又隱藏著對政治的要求，而這些要求無法較為容易的實現(xiàn)，比如無法像承諾之初那般簡單、快速、深刻、有效，導(dǎo)致民眾的批判，進(jìn)而出現(xiàn)危機(jī)，最后便以“憤怒票”的形式進(jìn)行宣泄。

25、面對危機(jī)，一些“非常規(guī)”的措施也就有了出現(xiàn)的背景。四、結(jié)語通過對墨克高鐵計劃、招標(biāo)、爽約的過程進(jìn)行梳理，筆者感觸較深的是，出現(xiàn)這樣一個結(jié)果，歸結(jié)為類似國際合作項目風(fēng)險管理薄弱、在有重大影響風(fēng)險方面關(guān)注不足的判斷，是過于表面且不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。因為，在它身上，看得見的是一個中資企業(yè)的失利，墨西哥政府的無奈，看不見的是在個案之上，濃縮在時間和政治社會背景中的變化和角逐。對于以后，過去的包袱和未來的機(jī)遇同時并存，如周國華在高鐵國際合作：風(fēng)險管理為必修課以墨西哥高鐵投標(biāo)項目為例）所說的，“知己知彼，百戰(zhàn)不殆;掌握輿情，因勢利導(dǎo)。對于此項目的觀察，也可以考慮新的背景和視野，本文未涉及中鐵建在投標(biāo)過程中的行為，將

26、關(guān)注點放在跨文化交際范疇下的經(jīng)營管理上，或許會通過新的角度，得到新的發(fā)現(xiàn)，給予“走出去”企業(yè)新的指導(dǎo)意義。參考文獻(xiàn)：1金曉文 拉美大選中的“憤怒票”現(xiàn)象，拉美研究通訊，2018-10-272 孫巖峰 中國高鐵“受挫”墨西哥背后，中國與世界，2015-05 46-483 周國華 高鐵國際合作：風(fēng)險管理為必修課以墨西哥高鐵投標(biāo)項目為例， 特別關(guān)注，2015年7-8月，總第1期 項目管理評論 37-414 análisis costo-beneficio tren de alta velocidad（tav）：méxico-querétaro， versión pública abril 20145 “on the china-mexico rail deal，” china&latin america，nov 11，2014，https：//blogs/2014/11/on-the-chin