論預(yù)算法律責(zé)任的立法完善

1、oraryeconomics理論探索論預(yù)算法律責(zé)任的立法完善o葉 茂（中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院北京100081）【摘要】本文對預(yù)算法律責(zé)任進行了系統(tǒng)的分析，認(rèn)為其 是一種政府經(jīng)濟法責(zé)任，并有特殊的構(gòu)成耍件與責(zé)任形式。在 此基礎(chǔ)上,指出我國現(xiàn)行立法對預(yù)算法律責(zé)任規(guī)定的不足z 處，即違法行為規(guī)定過于簡單，法律責(zé)任形式單一,程序性規(guī)定 缺失。并借鑒國外的相關(guān)立法經(jīng)驗，捉出了完善我國預(yù)算法律 責(zé)任的若干建議，包括強化乞級人大的監(jiān)督權(quán)，細化預(yù)算違法 行為規(guī)定，拓寬法律責(zé)任形式等?！娟P(guān)健詞】預(yù)算法法律責(zé)任預(yù)算違法行為立法完善我國現(xiàn)行預(yù)算法自實施以來，在規(guī)范政府預(yù)算行為，加 強人大對預(yù)算的監(jiān)督等方面發(fā)揮了巨大的作

2、用。但是，現(xiàn)行預(yù) 算法也存在著一些不足z處。其中，對于預(yù)算違法行為的規(guī)定 過于寬泛和不足，預(yù)算法律責(zé)任界定不清是導(dǎo)致現(xiàn)實中頻頻發(fā) 生預(yù)算違法行為的重要原因。當(dāng)前，我國正著手預(yù)算法的修 訂工作，本文試圖通過探討預(yù)算法律貴任的性質(zhì)、構(gòu)成要件與 責(zé)任形式，以及我國目前立法中存在的具體問題，提出完善預(yù) 算法律責(zé)任的建議。一、預(yù)算法律責(zé)任的理論分析1、預(yù)算法律責(zé)任的性質(zhì)在國家預(yù)算中，預(yù)算編制（實際分配財政資金）、預(yù)算執(zhí)行 （實際使用和運營財政資金）的決策者和財政資金的來源者（亦 即所冇若）是分離的。從法律的意義來講，支配他人的財產(chǎn)就意 味著責(zé)任，擁有權(quán)力也必然要承擔(dān)責(zé)任。預(yù)算法律責(zé)任，即預(yù)算 法主體在預(yù)

3、算活動過程中違反預(yù)算法所規(guī)定的義務(wù)或不當(dāng)行 使權(quán)力而應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果。我國預(yù)算法雖明確規(guī)定了由人大及其常委會審查預(yù)算、決 算，但并未規(guī)定人大審査通過的標(biāo)準(zhǔn)以及審查未通過的法律后 果?，F(xiàn)實中如果政府的預(yù)算草案履次沒有被人大通過，說明政 府作為公共財產(chǎn)的受托人偏離了人民信托利益的要求，此時政 府是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)何種性質(zhì)的法律責(zé)任，預(yù)算 法并沒有明確規(guī)進。一旦預(yù)算草案由人大審查批準(zhǔn)后，預(yù)算案叩生效并進入執(zhí) 行階段。預(yù)算法的目的不僅在于限制和約束政府的財政權(quán) 力，同時也授予政府通過預(yù)算手段進行宏觀調(diào)控的權(quán)力。在我 國預(yù)算法已經(jīng)成為經(jīng)濟法的一個重要部門法。因此政府作為 預(yù)算活動的主體，其

4、違反預(yù)算法而承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)是一種政 府經(jīng)濟法責(zé)任。rh于經(jīng)濟法責(zé)任的包容性,它的責(zé)任形式可以 包括行政責(zé)任、經(jīng)濟賠償責(zé)任、刑事責(zé)任等。2、預(yù)算法律責(zé)任的構(gòu)成要件（1）責(zé)任主體。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定被賦予權(quán)力和承擔(dān)義務(wù) 的機構(gòu)和個人，才能成為預(yù)算法律責(zé)任的主體。具體而言，包括 各級人大及其常委會、各級政府、政府的財政部門、審計部門、 各預(yù)算單位、國庫及經(jīng)理國庫的銀行以及行使預(yù)算管理職權(quán)部 門的直接責(zé)任人員。但我國預(yù)算法中法律責(zé)任主體僅規(guī)定了“各級政府”，對其他主體的責(zé)任并未提及。（2）主觀過錨。大多數(shù)情況卜預(yù)算主體承擔(dān)法律責(zé)任需要 具有過錯，如未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算,擅自動川國庫庫款的行 為應(yīng)當(dāng)然推

5、定其具有過錯。但在某些情況下，如政府預(yù)算草案 未被人大批準(zhǔn)時政府可能主觀上并無過錯，只是由于其對于財 政資金的使用計劃未達代議機關(guān)的要求。因此，主觀過錯并不 是預(yù)算法律責(zé)任的當(dāng)然構(gòu)成耍件。（3）違法行為。違法行為是預(yù)算法律責(zé)任不可或缺的要件 z。包括預(yù)算主體違反預(yù)算法所規(guī)定的義務(wù)和不當(dāng)行使預(yù)算 法所賦了的權(quán)力?，F(xiàn)行預(yù)算法僅規(guī)定了三種預(yù)算違法行為， 分別是擅自變更預(yù)算、擅自動用或以其他方式支配國庫款、隱 瞞預(yù)算收入或?qū)⒉粦?yīng)在預(yù)算支出的款項列為預(yù)算支出。然而這 遠遠不能洶蓋紛繁復(fù)雜的預(yù)算違法行為。2005年國務(wù)院發(fā)布的 財政違法行為處罰處分條例中對預(yù)算違法行為做了進-步 的細化規(guī)定，從一定程度上彌

6、補了預(yù)算法規(guī)定的不足，但是 由于其法律位階不高，效力受到一定限制。下文中將詳細論述。<4）損害后果。筆者認(rèn)為，損害后果也不是構(gòu)成預(yù)算法律責(zé) 任的當(dāng)然要件。首先,某些程序性違法行為并不當(dāng)然導(dǎo)致?lián)p害 后果，但乂不能因此而不迫究法律責(zé)任。其次，政府預(yù)算草案未 被人大通過時也沒有產(chǎn)生具體的損害后來。因此，即使沒有損 害后果的發(fā)生，某些情況下也可能承擔(dān)預(yù)算法律責(zé)任。二、我國目前預(yù)算法律責(zé)任的不足及分析1、預(yù)算違法行為規(guī)定過于簡單我國目前對于預(yù)算違法行為的規(guī)定體現(xiàn)在預(yù)算法和財 政違法行為處罰處分條例z中。然而這兩部法律法規(guī)對預(yù)算 違法行為的規(guī)定過于簡單。首先,預(yù)段法對違法行為的規(guī)定 不夠明確，適用上

7、易造成銃漏。其次，違法行為的種類規(guī)定不 足。而且，娥算法對審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、經(jīng)理國庫的銀行的 預(yù)算違法行為也缺乏相應(yīng)規(guī)定。雖然財政違法行為處罰處分 條例列舉了 4類23種財政違法行為，其中大部分也涉及到預(yù) 算違法行為，但該條例僅僅是行政法規(guī)，因而效力不高。再次， 對于違反預(yù)算程序的行為，如違反批準(zhǔn)程序，備案程序等，兩部 法律法規(guī)也兒乎沒有涉及。2、法律責(zé)任形式單一，處罰力度過輕，威懾力不足 在預(yù)算法律責(zé)任的設(shè)計中，存在著權(quán)力大而貴任輕的現(xiàn)象。例如擅自動用國庫款的行為，僅僅由政府財政部門責(zé)令退 還或者追回國庫庫款，給予主管人員和其他直接責(zé)任人員行政 處分。這類行為實質(zhì)上屬于侵犯國冇財產(chǎn)，對經(jīng)濟

8、發(fā)展和社會 穩(wěn)定都會造成嚴(yán)重影響，完全可以上升到刑事犯罪層而，而預(yù) 算法僅僅使用行政處分，違法成木和收益z間比例明顯不對 稱。另外，目前關(guān)于預(yù)算外資金管理的責(zé)任規(guī)定，依然是形態(tài)模 糊、主體抽象，落實到個人的責(zé)任也僅是行政處分或經(jīng)濟處罰。 可以說，僅僅對預(yù)算違法行為主體追究行政責(zé)任而缺失刑爭責(zé) 任、經(jīng)濟賠償責(zé)任間接助長了預(yù)算違法行為。3、程序性規(guī)定不足132當(dāng)代經(jīng)濟* 2011年7月（下）1994 -2011 china academic journal electronic publishing house. all rigihts reserved, http :ki.neit理論探索con

9、temporaryeconomics【參考文獻】1王淑杰：政府預(yù)算的立法監(jiān)督模式研究m.中國財政經(jīng)濟出 版社，2008.2陳婉玲:經(jīng)濟法責(zé)任論m.中國法制出版社,2005.3王永禮:預(yù)算法律制度論m.中國民主法制出版社,2005.4劉劍文：財稅法學(xué)案例與法理研究m.高等教育fl；版社， 2004.周剛志：論公共財政與憲政國家 作 均 貝才收 處注肴土門勺種理論詢言m.北京大學(xué)出版社,2005.6朱?；?憲法學(xué)原理m.中信出版社,2005.7劉劍文：財稅法學(xué)案例與法理研究m.高等教脊出版社，2004.8財政部預(yù)算司:部分國家預(yù)算法匯編m.外文出版社,2005.9托馬斯.d.林奇著，茍熬楠、遺靜譯

10、：美國公共預(yù)算m中國 財政經(jīng)濟出版社，2002.10朱人旗、何遐祥：預(yù)算法律責(zé)任探析jj.法學(xué)家，2008 (5).11朱大旗：從國家預(yù)算的特質(zhì)論我國預(yù)算法的修訂目的和原則j沖國法學(xué),2005 (1).12蔣悟真、王莎莎：預(yù)算違法行為的法律責(zé)任探討j.江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2009 (1 ).預(yù)算法中幾乎沒冇涉及到預(yù)算法律責(zé)任追究的程序性 規(guī)定。首先，責(zé)任追究主體過于單一。我國預(yù)算法忽略了審計部 門、監(jiān)察部門在追究程序中的作用。而此問題涉及到國家權(quán)力 架構(gòu)與運行，屬于憲法、國家機關(guān)組織法層血的問題，只能在憲 法規(guī)范確定基木權(quán)力運行框架后再由法律進行規(guī)定。其次，人 大在責(zé)任追究中地位的缺失。預(yù)算法只

11、賦予了人大及其常委 會監(jiān)督的權(quán)力，而沒冇賦予其追究政府預(yù)算違法行為的權(quán)力， 也未規(guī)定追求的形式和途徑。三、國外有關(guān)預(yù)算法律責(zé)任制度借鑒綜觀乞國預(yù)算立法，俄羅斯2000年生效的俄羅斯聯(lián)邦預(yù) 算法典是目前世界上鮮有的兒部在預(yù)算立法中對預(yù)算違法行 為種類、預(yù)算法律責(zé)任形式做了詳盡規(guī)定的法律，這樣的立法 例較為符合我國成文法特點和現(xiàn)行立法邏輯結(jié)構(gòu)的慣例。該法 典共五個部分,關(guān)于預(yù)算違法行為及法律責(zé)任的規(guī)定集中體現(xiàn) 在第四部分“違反俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法律的責(zé)任”中。該部分的內(nèi) 容可以大致可以分為：預(yù)算違法行為；對預(yù)算違法行為采取的 措施；聯(lián)邦機關(guān)采取強制措施的權(quán)限；實施強制措施的程序四 類。其中對預(yù)算違法行

12、為采取原則性規(guī)定與列舉式規(guī)定相結(jié)合 的方式。總體上俄羅斯的預(yù)算法律責(zé)任以經(jīng)濟賠償責(zé)任為主， 因此該部分中還觀定了有權(quán)采取強制措施主體的權(quán)限范圍，以 及各種情形下從各用款單位預(yù)算帳戶上強制劃款的程序。俄羅斯預(yù)算立法例值得我國借鑒z處在于：對違法行為種 類規(guī)定只體詳盡，嚴(yán)格依照責(zé)任法定原則追究法律責(zé)任；責(zé)任 形式多元化，以經(jīng)濟責(zé)任為主，兼具行政責(zé)任與刑事責(zé)任；實體 性規(guī)則與程序性規(guī)則兼具，責(zé)任追究可操作性強。四、完善我國預(yù)算法律責(zé)任的若干建議1、強化各級人大的監(jiān)替權(quán)各級人大及具常委會對政府預(yù)算活動的監(jiān)怦主耍體現(xiàn)在 兩個方而：一是對預(yù)算、決算草案及預(yù)算調(diào)整方案的審查和批 準(zhǔn)：二是就重大事項或特點問題

13、展開調(diào)查、提出質(zhì)詢和詢問，聽 取報告等。當(dāng)政府的預(yù)算或決算草案被人大否決，意味著權(quán)力 機關(guān)對政府的不信任，除現(xiàn)有的責(zé)任承擔(dān)方式之外，還可以借 鑒國外的預(yù)算立法實踐，賦予人大對預(yù)算案的修正權(quán)。各級人 人及其常委會通過調(diào)査或質(zhì)詢發(fā)現(xiàn)冇關(guān)單位存在預(yù)算違法行 為時,違法行為主體需要承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，預(yù)算濟也 沒有明確規(guī)定，這導(dǎo)致人大監(jiān)督權(quán)力虛置。因此，在預(yù)算法修 訂中，應(yīng)該明確人大對相關(guān)責(zé)任主體的問責(zé)權(quán)力和問責(zé)程序。 此外，狽算法修訂后，還應(yīng)明確冇關(guān)政府、部門、單位和個人 對人大的調(diào)杳和質(zhì)詢沒冇如實反映情況，提供必要材料以及及 時答復(fù)是應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。2、細化預(yù)算違法行為的種類針對我國預(yù)算法對預(yù)算違

14、法行為規(guī)定過于簡單的現(xiàn)狀， 應(yīng)該在預(yù)算法修訂時進一步增加預(yù)算違法行為的種類。隨著 我國經(jīng)濟的發(fā)展和法治水平的提高，預(yù)算法的價值功能也從過 分強調(diào)保障財政收入向保障財政收入與實現(xiàn)財政公平效率、規(guī) 范限制政府權(quán)力并重轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地，認(rèn)定預(yù)算違法行為時不能 僅僅考慮是否完成預(yù)算收入或者超過預(yù)算支出，而應(yīng)更命地從 規(guī)范預(yù)算職權(quán)行使、強調(diào)預(yù)算程序合法、切實保護人民的合法 權(quán)利與應(yīng)有福利等方面考量。首先，財嗾違法行為處罰處分條 例中規(guī)定的預(yù)算違法行為可以在修訂預(yù)算法時納入，以提 高效力層級。其次，對預(yù)算違法行為的列舉可以采取行為性質(zhì) 列舉與主體列舉并垂的方式，從不同角度全方位地界定預(yù)算違 法行為。當(dāng)然也耍注

15、意區(qū)分預(yù)算資金的合理調(diào)節(jié)和違法行為。3、拓寬預(yù)算法律責(zé)任的形式要落實法律責(zé)任，首先必須明確責(zé)任的承擔(dān)主體。由于政 府的預(yù)算行為部分屬于抽象行政行為，在現(xiàn)行的法律框架下的 可訴性問題尚存爭議。且政府的職能角色具有務(wù)重性，既是經(jīng) 濟管理主體，乂是行政管理主體，無法使其歇業(yè)或關(guān)閉。而政府 資金的財政補償性，乂決定了対其處以經(jīng)濟處間，最終后果仍 由納稅人承擔(dān)。所以現(xiàn)行預(yù)算法只規(guī)定了由相關(guān)的直接責(zé)任 主體先行承擔(dān)具體責(zé)任。這一規(guī)定有其合理性。但是政府并不 能因此而免除責(zé)任，可以對相關(guān)單位來取凍結(jié)支出、停止劃撥 預(yù)算資金等責(zé)任形式，以使具付出“合法性減損”或“信川減等” 的代價。對負(fù)冇直接責(zé)任的主管人員和

16、其他直接責(zé)任人員的責(zé)任 形式也應(yīng)有所突破。首先，將某些嚴(yán)重的預(yù)算違法行為納入刑 法調(diào)整范用，通過設(shè)迓相應(yīng)的刑書責(zé)任，更冇效地威懾行為人。 其次，引入經(jīng)濟賠償責(zé)任。對以謀取非法經(jīng)濟利益為動機的違 法行為課以經(jīng)濟補償或懲罰性賠償，不僅有利于提高違法成本 以遏制預(yù)算違法行為，也可以彌補不法行為造成的損害結(jié)果。4、明確預(yù)算法律責(zé)任的追究主體預(yù)算法律責(zé)任的追究主體應(yīng)主耍由以f兒個部門構(gòu)成：各 級政府，負(fù)責(zé)追究包括財政部門、審計部門和監(jiān)察部門在內(nèi)的 務(wù)級政府部門的責(zé)任；專門監(jiān)督部門，包括財政部門，審計部門 與監(jiān)察部門，負(fù)責(zé)追究各預(yù)算單位、國庫及經(jīng)理國庫的銀行的 責(zé)任；各級權(quán)力機關(guān)，包括人大及其常委會，負(fù)責(zé)追究同級政府 的責(zé)任。司法機關(guān)能否成為預(yù)算違法行為的追究部門，涉及到 預(yù)算違法行為是否能通過司法途徑解決的問題。預(yù)算作為