城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度銜接困境與對策

1、    城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度銜接困境與對策    摘要：我國長期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致了二元社會保障法律制度的產(chǎn)生，盡管為我國歷史發(fā)展做出了貢獻，但是因為法律面前社會保障機會的不平等，已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的制度障礙。養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，城鄉(xiāng)之間的巨大差異損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展已迫在眉睫。本文分析了我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度在現(xiàn)階段存在的困境，并提出立法建議。關鍵詞：社會保障法律制度；養(yǎng)老保險；困境與對策一、城鄉(xiāng)二元社會保障法律制度銜接存在的困境我國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是導致我國長期以來存在城鄉(xiāng)二元社會

2、保障法律制度形成的根本原因，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是新一輪的制度變遷，是要打破二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)建國后，我國建立計劃經(jīng)濟體制。在這種體制下，要求城市和農(nóng)村作為社會經(jīng)濟的兩大門類的相對穩(wěn)定。這是城鄉(xiāng)壁壘的經(jīng)濟根源。在社會發(fā)展的現(xiàn)階段，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)失去了作為特殊歷史時期的制度優(yōu)勢，帶來了諸多弊端。在我國社會保障制度的建設和運行過程中，這種城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)影響了我國社會保障制度的建設和運行，顯而易見的結(jié)果是，農(nóng)民的社會保障利益被犧牲，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，公平原則成為空談。同時，二元的社會保障法律制度，阻礙了勞動力，在城鄉(xiāng)間的合理流動，不利于合理配置人力資本。因此，二元社

3、會保障法律制度已不能適應社會結(jié)構(gòu)變遷的要求，必須進行改革。（二）各地發(fā)展不平衡，基礎條件差異大我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的建立是一種自下而上的改革，從上世紀80年代末、90年代初開始，以縣市級地方為單位和起點，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及贍養(yǎng)比等實際情況，各地陸續(xù)探索推行了與之相適應的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，包括統(tǒng)籌層次、繳費水平、個人賬戶規(guī)模、待遇計發(fā)條件、待遇計發(fā)辦法等在內(nèi)的制度特征，從一開始就呈現(xiàn)出各地分割的局面，甚至連項目名稱也沒有統(tǒng)一的稱謂。我國各地城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險個人賬戶數(shù)據(jù)信息分割獨立情況非常嚴重。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則更為復雜，歷經(jīng)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保

4、險以及后兩者合并實施的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險等制度的變遷，而每個階段又有著明顯的區(qū)別，各地實施初期的情況也各不相同，特別是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險原由民政部門管理，未納入基本社會保障的范疇，因此，在各地的實施只有原則性的規(guī)定，沒有硬性的標準和要求，實際上處于一種松散的狀態(tài)，直至新型農(nóng)村養(yǎng)老保險出臺后，才逐步規(guī)范和統(tǒng)一。二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法律制度的基礎（一）法律依據(jù)世界人權(quán)宣言中第22條對公民享有社會保障進行了原則性的規(guī)定。并且第23條規(guī)定了公民失業(yè)的社會保障，第25條第1款規(guī)定了公民應當享有的必要的社會服務和保障類型。盡管世界人權(quán)宣言不具有法律約束力，但是宣言中的公民權(quán)利和政治權(quán)利成為世界各國關于基本人權(quán)

5、的參照。我國政府于1997年簽署的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約中亦規(guī)定了城鄉(xiāng)公民應當公平地享受社會保障。我國2004年憲法修正案中明確將建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度加入憲法條文，成為建立健全社會保障法律制度的最高依據(jù)，體現(xiàn)了我國保障公民享受社保的決心。我國從未停止建立健全社保制度的立法步伐。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度提上日程之后，引起了立法的更多關注。社會保險法規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，老年人權(quán)益保障法、縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案等也對社會保障作了原則規(guī)定。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度寫入社會保障“十二五”規(guī)劃綱要，各地地方立法機關也做出了反應，頒布了地方法規(guī)，在各自

6、行政區(qū)域內(nèi)開展了統(tǒng)籌活動。（二）實踐基礎我國亦充分意識到了養(yǎng)老保險長期分割存在的問題，亦開展了有益的實踐。在1997年出臺的關于職工基本養(yǎng)老保險個人帳戶管理暫行辦法中，對個人賬戶跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移作了統(tǒng)一規(guī)定。2010年1月起，國家在統(tǒng)一政策規(guī)定、經(jīng)辦規(guī)程和指標項目的基礎上，通過完善統(tǒng)籌資金轉(zhuǎn)移、養(yǎng)老責任分擔等機制，開始實施城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法（國辦發(fā)200966號，以下簡稱“66號文件”）。結(jié)合制度間銜接的特點，從2014年7月1日起正式實施城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法（人社部發(fā)201417號）。這標志著我國基本養(yǎng)老保險在制度層面實現(xiàn)全覆蓋的基礎上，進一步形成了多維度的架

7、構(gòu)體系，使得不同制度間養(yǎng)老保險關系互通互認，從而可以最大程度上實現(xiàn)對參保人員養(yǎng)老保險權(quán)益的保障。現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移的體系框架是由上述的兩個暫行辦法構(gòu)成，從地區(qū)間、制度間的各個維度上保證了基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)、續(xù)銜接的全覆蓋。三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法律制度立法建議（一）堅持社會保障立法的基本原則法律原則是法律規(guī)則的靈魂，因此，社會保障法的原則確立，對于整個社會保障立法體系十分重要。盡管法學界對于社會保障立法原則的認識沒有達成一致，在梳理了學者們的觀點之后筆者認為應當以公平原則為基礎，堅持基本權(quán)利保障原則。首先，公平原則是基礎。學界不乏認為社會保障應當堅持公平效率相統(tǒng)一原則的聲音，在考察了福

8、利國家的發(fā)展現(xiàn)狀之后認為保障項目多，待遇標準高，是因為只注重公平，而忽略了效率導致福利病。我國發(fā)展的現(xiàn)狀要求社會保障制度所確立的保障水平應當與我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平保持一致，否則很容易重蹈西方國家的覆轍。但是不可否認的是，盡管效率在確立社會保障制度的過程中是不可忽略的考慮因素，在公平與效率中，仍然應當將公平原則放在基礎性和前提性的地位，公平的位階應當高于效率。作為二次分配的手段之一，社會保障法應更加注重公平。因此，標準的確定應與經(jīng)濟發(fā)展階段相一致。而社會保障法的內(nèi)容和形式則應更加注重公平。社會保障法的公平性，體現(xiàn)為在社會成員之間進行橫向收入調(diào)節(jié)，為低收入的公民提供基本的生活保障。社會保障立法應當

9、堅持基本權(quán)利保障原則。在世界人權(quán)宣言和我國憲法中都對保障公民的基本權(quán)利進行了原則性的規(guī)定，但是我國社會保障相關法律比較籠統(tǒng)，沒有具體的明確保障的權(quán)利。因此，在制定社會保障相關立法的過程中應當時刻貫徹保障公民基本權(quán)利的思想，明確中央和地方政府的職責，對社會保障標準、基金籌集方式等關乎城鄉(xiāng)公民切身利益的事項做出具體規(guī)定。（二）完善立法體系根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合我國已經(jīng)開展的有益實踐，應當完善養(yǎng)老保險立法，建立多層次的立法體系。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險法律制度，就是要把城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險法律制度和農(nóng)村社會保障法律制度作為一個有機統(tǒng)一的整體加以規(guī)劃。2010年頒布的中華人民共和國社會保險法是中國社會保障立法的一個進步。但是，僅有該法是不能滿足目前養(yǎng)老保險立法的需要的。現(xiàn)階段的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌依據(jù)很大程度上還依賴于中央和地方政策和會議綱要，要從法律層面進行規(guī)定還有很長的路要走。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險已經(jīng)迫在眉睫，應當盡快完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險國家層面基本立法，從統(tǒng)籌全局的角度進行頂層的法律體系設計，讓下級立法機關有法可依。同時，結(jié)合我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元、地區(qū)分割的現(xiàn)實，理順現(xiàn)有法律、行政法規(guī)與地方立法，以及各地立法相互之間的關系