基于綠色評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目管理模式探討

1、    基于綠色評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目管理模式探討    縣永平 周正偉 縣煒 謝紅軍摘要：從現(xiàn)階段我國建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)的現(xiàn)狀入手，立足新時(shí)代綠色發(fā)展理念，將綠色發(fā)展和行政管理“放管服”改革理念結(jié)合起來，提出了把綠色評價(jià)作為建設(shè)項(xiàng)目策劃論證立項(xiàng)審批中“多評合一”的投資項(xiàng)目管理新模式和建設(shè)項(xiàng)目綠色評價(jià)指標(biāo)體系框架，旨在提升項(xiàng)目建設(shè)的綠色化水平。關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目;綠色評價(jià);多評合一;投資管理：tu74：a：1674-9944（2018）10-0274-031引言結(jié)合時(shí)代發(fā)展的要求，整合現(xiàn)行的各種建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)體系，構(gòu)建全新的基于綠色評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法，依

2、次對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行綜合性的綠色評價(jià)，是一種新的建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)方法，采用這種評價(jià)方法：一方面，其評價(jià)結(jié)果能反映出建設(shè)項(xiàng)目的綠色化水平，有利于在建設(shè)項(xiàng)目中貫徹綠色發(fā)展和綠色建設(shè)的理念和要求，可以作為政府部門對建設(shè)項(xiàng)目后期監(jiān)督、管理的依據(jù)之一;另一方面，對一些確實(shí)需要市場準(zhǔn)入審查的建設(shè)項(xiàng)目，可以將綠色評價(jià)的結(jié)論作為項(xiàng)目立項(xiàng)審批準(zhǔn)入的前置條件。但是在政府大力提倡投資便利化、政府管理工作“放管服”改革的現(xiàn)實(shí)條件下，如何將綠色發(fā)展、綠色建設(shè)的時(shí)代要求貫徹到投資建設(shè)領(lǐng)域，通過對現(xiàn)階段建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評、能評等多種評價(jià)體系的整合精煉，構(gòu)建以綠色評價(jià)指標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)的“多評合一”模式，引導(dǎo)投資建設(shè)領(lǐng)域的綠色化轉(zhuǎn)型，是一個(gè)非常有現(xiàn)

3、實(shí)意義的研究課題。2現(xiàn)階段我國建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)的現(xiàn)狀按照國家發(fā)改委2014年6月14日起施行的政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法和國務(wù)院2017年2月1日起施行的企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例的規(guī)定，對于使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目實(shí)行審批制，其他項(xiàng)目無論規(guī)模大小，均改為備案制。建設(shè)項(xiàng)目申請核準(zhǔn)時(shí)，要滿足相關(guān)的一些前置條件，這些前置條件有些是按照國家法律要求設(shè)立的，有些是按照行政法規(guī)設(shè)立的，有些是按照部門規(guī)章設(shè)立的。法律明確規(guī)定為核準(zhǔn)前置條件的有5項(xiàng)。法律作出相應(yīng)規(guī)定但未明確設(shè)置為核準(zhǔn)前置條件的有11項(xiàng)，見表1。行政法規(guī)明確規(guī)定為核準(zhǔn)前置條件的有5項(xiàng)，行政法規(guī)作出相應(yīng)規(guī)定但未明確設(shè)行政法規(guī)明確規(guī)置為核準(zhǔn)前置條件的

4、有7項(xiàng)，見表2。根據(jù)以上的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)階段我國從國家層面的法律要求到部門規(guī)章，對建設(shè)項(xiàng)目的審批前置條件達(dá)30項(xiàng)之多，涉及管理部門眾多，具體到地方上，還有許多地方特色的審批前置條件。2016年，國務(wù)院決定不再將固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查、水工程建設(shè)流域綜合規(guī)劃審查、水工程建設(shè)防洪規(guī)劃審查、河道管理范圍內(nèi)工程建設(shè)方案審查、非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評價(jià)報(bào)告書審批、衛(wèi)生行政部門實(shí)施的職業(yè)病危害預(yù)評價(jià)報(bào)告審核、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批、航道通航條件影響評價(jià)審核等8項(xiàng)評價(jià)作為建設(shè)項(xiàng)目行政審批的前置條件，同時(shí)強(qiáng)調(diào)上述審批仍須在開工前完成。以上的投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件，并不是在每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)需要同時(shí)滿足，在

5、不同地區(qū)根據(jù)不同專業(yè)情況，政府管理部門會有針對性的提出一些前置條件要求，建設(shè)單位需要分別與各政府管理部門對接，按照前置條件的要求，提交相關(guān)資料，接受各種技術(shù)、政策符合性方面的審核，所有前置條件通過相關(guān)管理部門的審核后，由項(xiàng)目審批部門綜合其它因素，對項(xiàng)目做出是否準(zhǔn)入的審查意見。這種為建設(shè)項(xiàng)目審批設(shè)置前置條件的措施，一方面是出于對項(xiàng)目的監(jiān)督管理工作前移，強(qiáng)調(diào)“最先一公里”管理的理念，另一方面是出于在項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督管理中強(qiáng)調(diào)政府權(quán)利和職責(zé)的理念，這種管理措施通過多年的施行，發(fā)育出了一系列成熟完善的的評價(jià)體系，為我國投資建設(shè)項(xiàng)目的管理提供了許多有效的手段和途徑，但是，其弊端也是顯而易見的，突出表現(xiàn)為審批

6、時(shí)間長、管理部門多、要求多標(biāo)準(zhǔn)細(xì)，有些措施甚至成為地方保護(hù)、行業(yè)壟斷的工具。3“放管服”理念下的建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)方式改革實(shí)踐現(xiàn)階段在我國多地正在試點(diǎn)的建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)的“多評合一”改革，是基于“放管服”理念的投資管理辦法改革的主要措施和途徑。國內(nèi)有關(guān)方面圍繞“簡政放權(quán)”、“放寬和規(guī)范市場準(zhǔn)入”、“精簡和優(yōu)化行政審批”、“強(qiáng)化和創(chuàng)新市場監(jiān)管”、“改善營商環(huán)境”等方面提出了許多思路和改革路徑，有些地方按照新的管理模式施行了一系列的改革措施，特別是全國多地在建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建、審批、備案階段采取“多評合一”的模式，取得了明顯的效果。案例一：江蘇省鎮(zhèn)江市人民政府為加快推動(dòng)企業(yè)投資項(xiàng)目行政審批制度改革，提高政務(wù)服務(wù)水

7、平，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，根據(jù)市委關(guān)于落實(shí)全面深化改革的實(shí)施意見（鎮(zhèn)發(fā)201413號）精神，就進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)投資項(xiàng)目評估流程、開展“多評合一”提出了實(shí)施意見。要求以全面提高行政效能為目標(biāo)，切實(shí)深化行政審批制度改革，結(jié)合市產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目評估委員會綜合評估制度，在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新優(yōu)化企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目評估審批流程，將各項(xiàng)評估由串聯(lián)方式調(diào)整為并聯(lián)方式進(jìn)行，加強(qiáng)整合優(yōu)化，探索開展區(qū)域評估，實(shí)行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一評審、統(tǒng)一審批的服務(wù)新模式，具體有如下做法。（1）企業(yè)投資項(xiàng)目經(jīng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目評估通過后，即可開展“多評合一”。主要包括項(xiàng)目前期推進(jìn)階段所涉及的節(jié)能評估、環(huán)境影響評價(jià)、碳排放影響評估、

8、安全評價(jià)、水土保持方案評估、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估、地震安全性評價(jià)等7項(xiàng)評估（因項(xiàng)目類型不同，部分項(xiàng)目無需開展所有評估）。按規(guī)定不需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)評估的企業(yè)投資項(xiàng)目，直接進(jìn)入“多評合一”程序，按有關(guān)要求辦理手續(xù)。（2）以政務(wù)服務(wù)辦牽頭設(shè)立的“政務(wù)服務(wù)審批平臺”為依托，在政務(wù)服務(wù)辦設(shè)立企業(yè)投資項(xiàng)目并聯(lián)審批窗口，實(shí)行由一個(gè)窗口統(tǒng)一受理項(xiàng)目建設(shè)單位提交的項(xiàng)目基本材料，并交由各相關(guān)部門審核，一次性告知須評估事項(xiàng)清單和工作要求。未列入開展評估清單的，相關(guān)部門不再組織項(xiàng)目評估。（3）項(xiàng)目單位根據(jù)窗口反饋列出需要開展的評估清單和報(bào)告編制級別，同步進(jìn)行各項(xiàng)評估報(bào)告的編制工作，相關(guān)報(bào)告的公示與報(bào)告編制同步開展。對報(bào)告編

9、制周期較長的評估事項(xiàng)，在統(tǒng)一受理前，項(xiàng)目單位可先期啟動(dòng)報(bào)告編制工作。部分需要以其他評估事項(xiàng)結(jié)論作為依據(jù)的，在相關(guān)評估基本完成時(shí)可先期介入，同步開展編制報(bào)告。評估報(bào)告分兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)并聯(lián)開展，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)同步完成。（4）在各評估報(bào)告完成后，由并聯(lián)審批窗口統(tǒng)一受理，并分別交辦各部門組織進(jìn)行第三方評審或組織專家評審，或進(jìn)行備案（職業(yè)病危害預(yù)評價(jià)報(bào)告以外的安全評價(jià)報(bào)告不組織評審）。評審?fù)瓿珊?，由市政?wù)服務(wù)辦根據(jù)各專業(yè)部門審查意見出具統(tǒng)一的評估審查報(bào)告（專業(yè)部門評審意見為附件），通知相關(guān)審批單位受理。（5）各部門根據(jù)受理通知、相關(guān)評估報(bào)告、統(tǒng)一評審意見及法定要求提交材料，立即同步組織開展相關(guān)工作，在統(tǒng)一時(shí)

10、間段內(nèi)出具相關(guān)審批或意見文件，法律有明確規(guī)定前置條件的，在同一個(gè)工作日內(nèi)按規(guī)定先后順序出具審批文件。案例二：湖北省出臺了中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于深化投融資體制改革的實(shí)施意見（鄂發(fā)20174號，以下簡稱實(shí)施意見），支持省內(nèi)各地探索開展先建后驗(yàn)、多評合一、區(qū)域性統(tǒng)一評價(jià)等試點(diǎn)，旨在以深化改革理念為先導(dǎo)，以企業(yè)信用背書為擔(dān)保，以轉(zhuǎn)變審批方式為核心，以簡化企業(yè)投資項(xiàng)目報(bào)建審批為突破口，以統(tǒng)一驗(yàn)收為重要節(jié)點(diǎn)，依托省投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，立足解決企業(yè)投資項(xiàng)目報(bào)建審批階段耗時(shí)長、程序多等方面的突出問題，在黃石市、襄陽市、宜昌市等市先期啟動(dòng)試點(diǎn)示范，其主要做法是：推行先建后驗(yàn)試點(diǎn)、開展多評合一試點(diǎn)

11、、啟動(dòng)區(qū)域性統(tǒng)一評價(jià)試點(diǎn)。經(jīng)過近半年的改革實(shí)踐，簡化了審批流程、壓縮了審批時(shí)限、降低了企業(yè)成本。綜合國內(nèi)其他地區(qū)的多評合一實(shí)踐經(jīng)驗(yàn).目前的“多評合一”主要是行政審批體制、機(jī)制、程序方面的一些改革措施，強(qiáng)調(diào)將分散在各部門的審批事項(xiàng)由分散式審批改為集中并聯(lián)審批，即“一個(gè)服務(wù)窗口”、“一次申請”、“一次告知”、“一次考察”、“一次評估”、“一次審批”、“一次登門”。突出的表現(xiàn)為是審批流程、審批窗口的合一，但是作為建設(shè)項(xiàng)目審批前置條件的名目眾多的專業(yè)評價(jià)或者行業(yè)評價(jià)，其評價(jià)報(bào)告的編制、評審工作依然分散在各個(gè)部門，未能做到評價(jià)指標(biāo)體系的合一，為此，企業(yè)依然需要按照不同行業(yè)、專業(yè)、部門要求花費(fèi)大量的資金和

12、時(shí)間。4建設(shè)項(xiàng)目“多評合一”的綠色評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建綠色評價(jià)指標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下的評價(jià)指標(biāo)合一，是指基于綠色發(fā)展的理念，在投資建設(shè)領(lǐng)域突出強(qiáng)調(diào)綠色化的時(shí)代要求，對現(xiàn)行體制下建設(shè)項(xiàng)目審批的諸多前置條件中進(jìn)行梳理整合，提煉出這些指標(biāo)中有共性的、對項(xiàng)目建設(shè)水平有決定意義的核心要素，在“生態(tài)保護(hù)紅線”、“環(huán)境質(zhì)量底線”、“資源利用上線”、“綠色文化高線”的框架范圍內(nèi)，圍繞綠色規(guī)劃、綠色資源能源、綠色環(huán)境、綠色效益、綠色科技、綠色文化等方面的要求構(gòu)建“建設(shè)項(xiàng)目綠色評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，來代替現(xiàn)行的各種前置審批條件。以此作為判斷建設(shè)項(xiàng)目“綠色化”水平的依據(jù)，對于需要立項(xiàng)審批或者準(zhǔn)入的建設(shè)項(xiàng)目，可以作為準(zhǔn)入評價(jià)的依據(jù)。這一評價(jià)指

13、標(biāo)體系不僅是評價(jià)指標(biāo)的合一，也是現(xiàn)行多種評估體系的合一，是真正意義上的多評合一。目前，我國在建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)中，作為審批前置條件的事項(xiàng)約有30種之多，大部分建設(shè)項(xiàng)目中主要評估的事項(xiàng)有建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、選址意見書、產(chǎn)業(yè)政策符合性、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)能評估、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)等，其余評價(jià)事項(xiàng)的選擇與具體建設(shè)項(xiàng)目特征有關(guān)，比如有關(guān)海洋的事項(xiàng)要求在內(nèi)陸地區(qū)就不需要考慮;水源地審批和水資源論證，許多項(xiàng)目中關(guān)聯(lián)性不大;有關(guān)軍事安全、宗教影響、自然保護(hù)區(qū)等事項(xiàng)絕大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目都不會涉及。所以本文嘗試將建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、選址意見書、產(chǎn)業(yè)政策符合性、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)能評估、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評

14、價(jià)這些事項(xiàng)整合在一起，構(gòu)建“建設(shè)項(xiàng)目綠色評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。對于那些在建設(shè)項(xiàng)目中覆蓋面不夠廣的評價(jià)事項(xiàng)，排除在“建設(shè)項(xiàng)目綠色評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”之外，建議根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際需要選擇評價(jià)或者不評價(jià)，如果確實(shí)需要評估的，可以單獨(dú)組織評價(jià)和審查?！敖ㄔO(shè)項(xiàng)目綠色評價(jià)指標(biāo)”除了要包含建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、選址意見書、產(chǎn)業(yè)政策符合性、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)能評估、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)等現(xiàn)行審批前置條件以外，還包括有關(guān)綠色效益、綠色科技、綠色文化等方面的要求，圖1是本文構(gòu)建的“建設(shè)項(xiàng)目綠色評價(jià)指標(biāo)體系框架”。鑒于“建設(shè)項(xiàng)目綠色評價(jià)指標(biāo)”涉及的部門和專業(yè)較多，在標(biāo)準(zhǔn)制定和項(xiàng)目評估時(shí)，可以由政府機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位、第三方咨詢機(jī)構(gòu)、第三方評審機(jī)構(gòu)區(qū)別不同情況組建聯(lián)合體。5結(jié)語建設(shè)項(xiàng)目綠色評價(jià)指標(biāo)體系框架可以為建設(shè)項(xiàng)目綠色化管理提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也符合建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域行政管理“放管服”的改革要求，從投資管理辦法改革的角度，是一種新的管理模式，突出綠色評價(jià)指標(biāo)在項(xiàng)目評價(jià)中的統(tǒng)領(lǐng)地位，通過對現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目審批前置條件的簡化和并聯(lián)及評價(jià)指標(biāo)的整合，徹底簡化項(xiàng)目審批，不再拘泥于評價(jià)指標(biāo)的大而全，而是聚焦綠色發(fā)展的紅線、底線、上線、高線，形成建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域綠色發(fā)展的新格局。這是一種有益的嘗試與探