高校財政項目支出預算執(zhí)行問題探究

1、高校財政項目支出預算執(zhí)行問題探究【摘要】高校財政項目預算執(zhí)行緩慢是高校普 遍存在的現象。這對國家宏觀經濟和高校自身均產生諸多不 利的影響。文章對項目支出執(zhí)行緩慢的原因進行了分析，發(fā) 現地方國庫額度下達較晚等環(huán)境制度因素以及科研項目負 責人時效意識不強等內部管理因素，阻滯了項目支出進度。 通過縮短地方國庫來款時間、推進項目經費二次分配等措 施，可進一步加強項目支出預算執(zhí)行?！娟P鍵詞】財政項目支出；預算執(zhí)行；項目經費二 次分配一、高校財政項目支出的概念及特征高校財政項目支出（以下簡稱"項目支出”）是指中央 財政和省財政當年撥付的納入部門預算的所有一般預算財 政撥款項目支出。目前，項目支出

2、主要包括“985”工程、 “211”工程、修購專項、重點實驗室建設專項、本科教育 質量工程、中央高?；究蒲袠I(yè)務費、“863”項目、國家 自然/社會科學基金項目、省自然/社會科學基金項目等。項目支出具有幾方面的特征：一是專項性，項目支出預 算具有特定目標，為了完成特定工作任務而編制相應的經費 支出預算，針對不同目標或任務應分別設立項目；二是獨立 性，每個項目支出應有其支出的明確范圍，項目之間支出不 能交叉，項目支出與基本支出之間也不能交叉；三是完整性, 項目支出預算應完整體現為完成特定目標或任務所開支的 全部支出內容，避免將為一個目標或任務而發(fā)生的支出拆解 分散到多個項目支出中。二、高校財政項

3、目支出執(zhí)行現狀2005年，審計署對部分高校2004年預算執(zhí)行情況進行 審計時發(fā)現，結余資金較大，資金使用效果欠佳。為此，財 政部于2006年出臺中央部門財政撥款結余資金管理辦法, 規(guī)定對凈結余予以收回。2007年，全國教育經費結余約800 億元（包括計提貸款風險準備金、福利基金、學生獎助金等）, 引起了國務院和全國人大的關注。教育部在2008年底緊急 出臺進一步規(guī)范各項賬務處理的辦法，并從2009年5月起 建立直屬高校預算執(zhí)行通報和約談制度，要求各高校抓緊推 進預算執(zhí)行進度。本文分別對20092012年教育部76所高校中央國庫資 金總體預算執(zhí)行情況（見圖1）和北京地區(qū)24所教育部直屬 高校中央

4、國庫資金預算執(zhí)行情況（見圖2）進行了分析， 發(fā)現兩者在基本支出和項目支出的預算執(zhí)行趨勢上比較相 似：基本支出執(zhí)行率較為穩(wěn)定，到年底基本可達到100%,而 項目支出執(zhí)行情況則不太理想，2010年全年的項目支出預算 執(zhí)行率僅為67. 03%o雖然從2011年起項目支出執(zhí)行率有大 幅提高，超過90%,但針對高校每年數十億的專項經費，結 余金額仍較龐大。由圖3可見，20102012年間，教育部 76所直屬高校的項目支出執(zhí)行進度在大多數月份都遠低于 序時進度，有些高校個別項目的支出甚至出現年度執(zhí)行率為 零的情況。因此，項目支出執(zhí)行緩慢問題較為突出。如何加 快項目支出預算執(zhí)行，成為各高校財務管理部門的管理

5、重 點。三、財政項目支出預算執(zhí)行緩慢產生的后果（一）宏觀影響首先，財政支出進度偏慢，財政資金運行效率和使用效 益較低，造成財政資金的閑置、浪費、效益低下以及大量資 金的結轉，使國家的方針政策不能及時有效地實施。更重要 的是隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，財政支出的 效果將直接關系市場經濟能否順暢運行。其次，借加快預算執(zhí)行進度之名搞突擊花錢、大手大腳 花錢。效率和效果就像財政資金前行的兩駕馬車，兩者并駕 齊驅，共同維護著財政資金的有效使用和良性發(fā)展。不講績 效使用財政資金，將導致財政資金使用的安全性、規(guī)范性和 有效性得不到保障。再次，容易導致人為調控結轉。從近年審計查處情況看, 有的單位結

6、轉資金不一定都真正安排了項目，有的單位則通 過技術處理虛列結轉，從而導致虛增預算結轉，減少預算凈 結余，并且實際執(zhí)行時可隨意安排支出。（二）微觀影響第一，國家財政對資金結余量大的專項經費進行削減。 例如，2008年財政部預算安排教育部直屬高校"985”二期 專項以及三期過渡資金共103億元，由于預算執(zhí)行不力，結 余較大，因此2009年只安排了 35億元。又如，2010年教育 部對4所高校的優(yōu)勢學科建設專項全部扣減。第二，根據財政部2006年出臺的中央部門財政撥款 結余資金管理辦法，財政部對經費凈結余予以收回，各級 地方財政部門對地方財政資金結余也有收回的規(guī)定。例如， 2008年，財政

7、部收繳廣州地區(qū)某教育部直屬高校凈結余資金 逾百萬元。第三，教育部對預算執(zhí)行較好的前6所高校給予適當的 獎勵。就大部分高校而言，到年末，基本支出均能全部完成, 如2012年末教育部直屬76所高校的基本支出執(zhí)行率全都達 到了 100%,因此預算執(zhí)行排名主要取決于項目支出執(zhí)行情 況。對項目支出執(zhí)行率較低的高校，往往一個項目的預算不 能按期完成會影響到整個學校的預算執(zhí)行情況，使得獎勵資 金很難爭取。第四，預算資金不能按期執(zhí)行，不僅影響了項目資金的 使用，還可能造成項目資金不足影響項目的完成，更為嚴重 的是，會影響以后項目經費的申請。比如，廣東省教育廳要 求省級各項教育財政資金應在每年12月20日前支付

8、完畢， 對未能安排支出的省預算指標，在結轉下年時予以扣減經費 10%,并適當削減下年度相關預算。四、財政項目支出執(zhí)行緩慢的原因分析（一）制度環(huán)境因素1地方國庫額度下達較晚在國庫集中支付制度下，資金繳撥以國庫集中收付為 主。在實踐操作中，中央國庫資金一般在年初就能及時到賬, 而地方國庫額度下達較遲。一般來說，在地方財政資金當年 未用完時，為保證對財政資金的有效監(jiān)督，財政將剩余額度 全部收回，但下一年度又未能即刻返還額度，往往等到5、6 月份才能陸續(xù)到賬，加上7、8月暑假，全年用款時間不足 1/2o資金使用有效期短，是造成項目資金執(zhí)行進度較慢的 首要因素。2.科研管理制度設計與實際情況相脫節(jié)現行科

9、研管理制度與現實情況相脫節(jié)，沒有結合現實情況及時修 訂，其不合理性主要體現在以下兩個方面：第一，人員經費 支出對象不合理。根據有關文件規(guī)定，科研項目不能支付有 工資性收入人員的工資及勞務費，只能支付臨時聘用人員或 沒有工資性收入人員（如學生）的勞務費。由于多數老師都 是在繁重的教學任務之余加班加點進行科學研究，他們付出 的勞動和智慧是科技創(chuàng)新的關鍵，但他們的辛勤付出卻得不 到任何勞務報酬，這既不符合情理，也不符合我國多勞多得 的基本分配制度，更無法激發(fā)老師的積極性。第二，人員經 費支出比例過低。有關文件規(guī)定，勞務費的支出總額不能超 過項目資助額的10%o然而，不同行業(yè)有不同的特點，比如 藝術創(chuàng)

10、作、建筑設計、軟件編程等領域的科研項目，科研成 果主要依托于開發(fā)人員的腦力勞動，而對設備、材料等的需 求較小。科研管理制度不符合科研活動的實際狀況，必然會 影響科研經費的預算執(zhí)行。3招投標和工程審計周期較長財政專項支出中的大額支出主要集中在修繕維修工程、 設備采購等方面。有些高校規(guī)定造價在1 000元（含1 000 元）以上的修繕維修支出必須經過工程結算審計才能支付工 程款給施工單位。單項或批量價值在10萬元人民幣（含10 萬元）以上的貨物采購和服務、工程建設，單項或批量價值 在8萬元人民幣（含8萬元）以上的工程建設必須進行公開 招標。在實際操作中，修繕裝修工程審計常常要等待一年以 上才能審計

11、完畢，國內采購大額設備需耗時3個月，進口設 備采購則耗時更長。由此可見，招投標和工程審計周期較長, 嚴重制約了項目支出的執(zhí)行。（二）內部管理因素1科研項目負責人時效性意識不強財政項目支出除了 “985”經費、“211”經費等由學校 統(tǒng)一分配管理的項目之外，還有相當大比重的財政撥款性科 研經費，如"863”項目、國家自然/社會科學基金項目、省 自然/社會科學基金項目等。受傳統(tǒng)觀念的影響，這些科研 項目的負責人有相當一部分資金時效性意識不強，加之有些 人對相關科研經費的管理規(guī)定不熟悉，認為“項目是我個人 的，只要在結題前用完就可以了”，因此往往會出現用款截 止日期前突擊花錢的現象，甚至有

12、個別項目負責人被注銷未 用完的額度后才恍然大悟。2.高校財務核算程序較繁瑣一方面，教育部對髙校財政資金使用的要求更加精細 化，因此高校核算過程也更加嚴謹，對相關文件和程序的審 查更加嚴格，報銷更加規(guī)范；另一方面，繁瑣的核算程序讓 報賬人員對經費使用望而卻步，對資金使用進度的積極性不 高。比如，有些高校的財務部門要求“985”經費、“211” 經費中的任何支出都需要項目負責人和經費主管部門負責 人的簽字確認，有些費用還需要經過校長審批，而不同的簽 字人可能在不同的校區(qū)辦公；有些財務部門要求報銷費用時 需附上級部門審批原件，而取得這些原件要經過不同部門之 間的重重溝通繁瑣的核算程序對預算執(zhí)行進度造

13、成一 定影響。3專項經費預算管理存在漏洞在專項經費管理實踐中，“985”經費、"211”經費等 高水平項目一般由學校高水平項目管理辦公室統(tǒng)籌管理，中 央高校自主科研項目由科技處、社科處主管，重點實驗室經 費由設備處監(jiān)管，等等。在申請立項時，各經費主管職能部 門只管拿經費，不重視預算編制的科學性和合理性。在經費 下?lián)軙r，通常通過“一次性分配”的方式進行，不重視后續(xù) 預算執(zhí)行的監(jiān)督和跟蹤。在預算編制中適應財政資金的管理 要求、在項目支出'專項性”的原則上提高資金統(tǒng)管能力， 是對經費主管部門的新要求。五、加快財政項目支出預算執(zhí)行的對策建議（一）縮短地方國庫資金到款時間時間就是效率。

14、地方國庫資金及早到賬，是減少財政資 金年終結余的重要環(huán)節(jié)。有些地方國庫資金一般在56月 才能到賬，造成了一些高校在上半年無法啟動國庫項目的使 用。因此，財政部門在一手抓財政資金預算執(zhí)行進度的同時, 也要提高預算批復速度，縮短國庫資金撥付時間。否則，不 僅造成年初國庫資金的閑置、資金使用效益低下，更是導致 了年底國庫資金的沉積和浪費。（二）完善科研經費管理制度根據我國科研活動的實際情況，修訂和完善現行的科研 經費管理制度，調整人員經費支出的支付對象，提高人員經 費的支出比例，減少儀器設備的購置經費比例，提高項目組 成員的勞務報酬，真正把項目經費用到實處，體現績效評價 機制，以人為本，激勵老師科學

15、研究的積極性，鼓勵老師不 斷創(chuàng)新、多出成果。在科學合理的科研經費管理制度下，科 研經費的支出流動必然更加順暢和快速。（三）加強預算編制的科學性預算編制是預算執(zhí)行的基礎。項目負責人，特別是經費 主管職能部門，要切實做好項目規(guī)劃、評估評審和可行性論 證等管理工作，嚴格審核項目預算的科學性、合理性，避免 將不成熟項目列入預算，杜絕將預算夸大上報的可能性。另 外，也可以建立預算編制責任制，當項目執(zhí)行與編制差異較 大時，主管部門通過約談、責成預算編制人員書面說明等方 式，將預算編制的嚴肅性落實到位。（四）完善工程和設備支出審批制度高校審計部門和招投標中心應進一步完善相關的管理 制度，為項目支出預算執(zhí)行作

16、加速器。一方面，審計部門和 招投標中心應優(yōu)化審核流程，提高辦事效率，縮短審批時間; 另一方面，根據高校的具體情況，通過相關的數據統(tǒng)計，適 當提高工程審計和設備招投標的準入門檻，使其更有利于發(fā) 揮資金監(jiān)管作用。例如，在如今建筑行業(yè)原材料價格和人工 成本均迅速增長的情況下，以1 000元作為工程審計的標準 顯然過低，遠遠不符合經濟管理的要求。再如，招標中心可 以考慮在國家規(guī)定的招投標限度之內將設備招投標的標準 提高為50萬元。（五）加強對項目支出預算執(zhí)行進度的宣傳高校應就教育部和財政部對財政資金預算執(zhí)行進度的 要求和已經采取的各樣措施、國庫集中支付制度對經費管理 的有關要求進行廣泛的宣傳，使經費主

17、管職能部門的相關負 責人和科研項目負責人對預算執(zhí)行進度有一個比較全面和 深入的了解，引導他們樹立正確的、合理的時效觀點，進一 步加強責任感、使命感和緊迫感。加強政策宣傳，既有利于 財務部門實施相關政策，推進項目支出預算執(zhí)行，也有利于 項目負責人合理安排資金進度，避免出現突擊用錢的情況。（六）推進項目經費二次分配管理方式由于項目支出的專項性，高校的經費主管職能部門通常 用“一次性分配”的方式對財政項目經費進行分配。在第三 季度末，對支出進度較慢或結余資金占全部資金50%以上的 項目，經費主管部門應了解執(zhí)行緩慢原因和加快支出的計 劃，如果支出執(zhí)行的確存在困難的，在政策允許項目經費有 所調整的前提下

18、，經費主管部門可以將結余資金進行二次分 配，使資金用在真正有需要的地方，也有利于讓結余資金在 有效期內得到消化。（七）簡化和優(yōu)化財務報銷程序會計監(jiān)督和會計服務是高校財務部門職責的兩大主要 內容，兩者缺一不可，辯證而又統(tǒng)一。如果輕監(jiān)督而重服務, 則財務部門不能有效發(fā)揮對財政資金的監(jiān)督管理作用；如果 輕服務而重監(jiān)督，則財務部門又無法滿足高教管理的要求。高校財務部門應積極采取多種措施進一步推動項目支 出的執(zhí)行進度。首先，理順財務部門各科室、財務部門與其 他部門之間的流程，并將報賬流程在財務網站和辦公地點予 以發(fā)布；其次，簡化報賬人在不同部門、不同科室之間流轉 簽名、審批的程序，采取信息共享的方式提高部門辦事效率, 盡可能提供一站式服務；再次，提高財務人員業(yè)務水平，在 符合會計法規(guī)及國家相關制度的前