建議農(nóng)村宅基地有條件流轉(zhuǎn)

1、建議農(nóng)村宅基地有條件流轉(zhuǎn)隨著11月1日北京市社科院北京法治發(fā)展報(bào)告2011 的發(fā)布，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題又成為媒體關(guān)注的熱點(diǎn)。針 對(duì)各地已形成隱形市場(chǎng)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，北京市社科院課 題組專(zhuān)家認(rèn)為造成農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅諸多問(wèn)題的根本 原因在于立法滯后，建議北京可結(jié)合實(shí)際情況率先探索農(nóng)村 房屋制度，包括允許農(nóng)村宅基地有條件流轉(zhuǎn)。課題組認(rèn)為中國(guó)未來(lái)農(nóng)村住房制度的核心指導(dǎo)思想是： 明確基本產(chǎn)權(quán)制度，完善農(nóng)村基本住房保障制度，確保宅基 地及其住宅的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能。同一案件的不同裁判農(nóng)村房屋牽涉到農(nóng)村宅基地，這歷來(lái)是一道"紅線(xiàn)”。 除本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，其買(mǎi)賣(mài)行為被國(guó)家所禁止。但實(shí) 踐中，超

2、范圍的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)普遍存在。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì), 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地通過(guò)房屋買(mǎi) 賣(mài)、出租、抵押變相流轉(zhuǎn)已是普遍現(xiàn)象，形成了自發(fā)的隱形 市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)的宅基地占比在10%至40%之間。北京市懷柔區(qū)人民法院副院長(zhǎng)王輝在農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓 的相關(guān)司法實(shí)踐和問(wèn)題分析一文中指出，隨著農(nóng)村房地產(chǎn) 市場(chǎng)的活躍，農(nóng)民將宅基地上所建房屋出售給本村或外村村 民以及城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民的現(xiàn)象越來(lái)越多，相應(yīng)地產(chǎn)生的 糾紛也在增多，以北京市懷柔區(qū)法院為例，2005年該院共 受理該類(lèi)案件7件，2006年受理14件，2007年全年上升到 29件，2008年上半年受理的該類(lèi)案件雖然只有12件，但同 比仍呈上升趨勢(shì)

3、。從懷柔法院該類(lèi)進(jìn)入訴訟的糾紛來(lái)看，75%發(fā)生在村民 與城鎮(zhèn)居民之間。大量的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同糾紛進(jìn)入司法程 序之后，由于認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一，法院無(wú)法簡(jiǎn)單地認(rèn)定合同有 效還是無(wú)效。曾經(jīng)轟動(dòng)一時(shí)的北京宋莊“畫(huà)家村” 一案便是農(nóng)村房 屋買(mǎi)賣(mài)糾紛的典型案例。2002年，北京通州宋莊鎮(zhèn)辛店村農(nóng) 民馬某以45000元的低價(jià)將房屋及院落賣(mài)給畫(huà)家李某。隨著 房?jī)r(jià)不斷上漲，2006年，馬某以“城里人不得買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村集體 經(jīng)濟(jì)組織成員的住房”為由，認(rèn)為房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議無(wú)效，該案 引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。由于沒(méi)有明確的法律規(guī)定，司法實(shí)踐中的裁判標(biāo)準(zhǔn)和結(jié) 果均不統(tǒng)一。比如，上海市高級(jí)人民法院堅(jiān)持以'有效為原 則，無(wú)效為例外

4、”，本著尊重現(xiàn)狀、維護(hù)穩(wěn)定的原則，承認(rèn) 房屋交易以及購(gòu)房人繼續(xù)占有、居住、使用該房屋的權(quán)利； 北京和青島則以認(rèn)定無(wú)效為原則，以認(rèn)定有效為例外，即在 集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓等情況下應(yīng)當(dāng)有效，在城鎮(zhèn)居民購(gòu) 買(mǎi)、非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間買(mǎi)賣(mài)等情況下無(wú)效。據(jù)此, 通州'畫(huà)家村” 一案將在北京和上海得到不同的審理結(jié)果。利益分配中的三組矛盾針對(duì)通州“畫(huà)家村” 一案，北京市社科院法學(xué)所副所長(zhǎng) 張真理分析認(rèn)為，買(mǎi)受人在購(gòu)買(mǎi)房屋后一般會(huì)對(duì)房屋進(jìn)行修 繕、裝修，甚至翻建、擴(kuò)建，訴爭(zhēng)房屋的價(jià)值往往高于當(dāng)初 的房屋價(jià)值。加上貨幣貶值和物價(jià)上漲等因素，補(bǔ)償價(jià)格仍 然和目前商品房市場(chǎng)的價(jià)格相去甚遠(yuǎn)。同時(shí)，房屋買(mǎi)賣(mài)

5、是在 雙方自愿基礎(chǔ)上達(dá)成的，如今，出賣(mài)方卻利用最權(quán)威的司法 途徑確認(rèn)這種行為的無(wú)效，直接后果就是違反誠(chéng)信之人獲得 了收益，而恪守誠(chéng)信者卻蒙受損失。這使得司法審判陷入兩 難處境，既要考慮司法導(dǎo)向與國(guó)家政策、法規(guī)相吻合，又要 兼顧誠(chéng)實(shí)信用的法律原則，保護(hù)社會(huì)的公序良俗。事實(shí)上，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有實(shí)踐先例。安徽宣城1997 年開(kāi)始在全國(guó)率先實(shí)施了農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度試點(diǎn)，這項(xiàng) 改革被當(dāng)?shù)厝罕姺Q(chēng)作是農(nóng)村的又一次"土改”。而北京市在 農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓上也開(kāi)始了探索。20世紀(jì)90年代初，為 了改善居民的生活條件，懷柔區(qū)政府曾鼓勵(lì)山上的村民下 山。這些下山的村民中，很多人賣(mài)了自己在山上的房屋，到

6、區(qū)內(nèi)其他的村子購(gòu)買(mǎi)了新房。如果賣(mài)房人在若干年后因房屋 漲價(jià)等因素而主張合同無(wú)效，法院在處理時(shí)就必須要考慮買(mǎi) 受人的實(shí)際情況。調(diào)研情況表明，北京市懷柔區(qū)人民法院在 司法實(shí)踐中“宜維護(hù)買(mǎi)受方利益，不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定買(mǎi)賣(mài)無(wú)效” 的做法受到了社會(huì)的認(rèn)可。即使農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛的確存在 硬傷，必須要判處合同無(wú)效的案件，法院從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和 保障當(dāng)事人權(quán)益出發(fā)，也應(yīng)充分保護(hù)買(mǎi)受人的利益，將區(qū)位 補(bǔ)償價(jià)款的60%-70%判給買(mǎi)受人。參照宣城經(jīng)驗(yàn)，王輝認(rèn)為，只要規(guī)范了流轉(zhuǎn)的條件、認(rèn) 證、有關(guān)程序等，應(yīng)該允許農(nóng)村房屋也進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)農(nóng)民來(lái) 說(shuō)，是將"死物”換成了現(xiàn)錢(qián)，提高了農(nóng)民的融資能力，農(nóng) 民的資產(chǎn)因此流動(dòng)起

7、來(lái)；對(duì)買(mǎi)受人來(lái)說(shuō)，滿(mǎn)足了他們的需要, 而且城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村來(lái)，帶來(lái)了先進(jìn)的理念和大量的資金， 帶動(dòng)了當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也提高了當(dāng)?shù)鼐用裎幕?平，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交融。王輝指出，以農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)為代表的宅基地糾紛問(wèn)題， 主要反映了牽涉農(nóng)村和農(nóng)民利益分配的三個(gè)矛盾：一是房、 地分離問(wèn)題，憲法明確規(guī)定宅基地屬于集體所有，宅基 地上的房屋屬于個(gè)人所有，但正是房與地分離性使得農(nóng)民對(duì) 房屋的處置和收益權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)；二是行政管理與村民自治的 矛盾，目前行政管理對(duì)村民社會(huì)的滲透力減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì) 村委會(huì)和村民行為的控制力大不如前；三是集體利益和個(gè)人 利益的矛盾，宅基地的所有權(quán)屬于集體，個(gè)人只擁有用益物 權(quán)，村

8、民一旦將房屋出賣(mài)，宅基地的用益物權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移， 因宅基地增值而引發(fā)的房屋增值部分的收益應(yīng)當(dāng)歸于集體， 從目前司法判決的后果來(lái)看，宅基地增值的利益還是歸屬于 原宅基地的使用者。有條件流轉(zhuǎn)2011年，北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)便接受該市人大 常委會(huì)委托，開(kāi)展了 '北京市農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住宅條例” 的法規(guī)預(yù)案研究工作。今年11月1日發(fā)布的北京法治發(fā) 展報(bào)告（2011）首發(fā)式暨首都法治建設(shè)研討會(huì)上，課題組 提出建立六項(xiàng)相關(guān)制度：農(nóng)村基本住房保障制度、農(nóng)民建房 動(dòng)態(tài)管理制度、農(nóng)民住房安全管理制度、農(nóng)民住房確權(quán)登記 制度、農(nóng)村宅基地及其住宅的有條件流轉(zhuǎn)制度和合理征收補(bǔ) 償制度，同時(shí)希望北京市先行制

9、定地方性法規(guī)，進(jìn)而推動(dòng)全 國(guó)性立法工作修改現(xiàn)有物權(quán)法、土地管理法等相關(guān)法律 條文，或者出臺(tái)新的專(zhuān)項(xiàng)法律條文。在六項(xiàng)具體制度中，“農(nóng)村基本住房保障制度”提出， 除了傳統(tǒng)的"一戶(hù)一宅”的方式供應(yīng)宅基地之外，宅基地緊 張之地可由村集體集中建房，并且放寬對(duì)農(nóng)村房屋層高限 制，允許其加蓋三層以下房屋。農(nóng)村房屋和宅基地所有權(quán)分 屬農(nóng)民個(gè)人和集體所有，建議參照現(xiàn)有城市房屋確權(quán)管理登 記制度，對(duì)集體土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)同步確權(quán)、分別登 記，建立農(nóng)村宅基地動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)。在"流轉(zhuǎn)（出租、互換、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓?zhuān)狈矫?，課題組 建議結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，制定合理的有條件流轉(zhuǎn)制度。以買(mǎi) 賣(mài)為例，可設(shè)定若干限定性條件：堅(jiān)持現(xiàn)有土地管理法 的基本規(guī)定，即宅基地使用權(quán)的初始取得只能是一次，出售、 出租后不可再次申請(qǐng)；嚴(yán)格限制買(mǎi)賣(mài)雙方條件，規(guī)定賣(mài)方只 有提供已有其他住房時(shí)才可出賣(mài)，買(mǎi)方僅能購(gòu)買(mǎi)一處宅基地 及其住宅；只有房地一體時(shí)