重慶成都戶(hù)籍制度比較研究

1、 安 徽 財(cái) 經(jīng) 大 學(xué)本本 科科 畢畢 業(yè)業(yè) 論論 文文論文題目論文題目 重慶成都戶(hù)籍制度比較研究重慶成都戶(hù)籍制度比較研究 院院 ( (系系) ) 財(cái)政與公共管理學(xué)院 所在班級(jí)所在班級(jí) 2010 級(jí) 行政管理 1 班 姓姓 名名 葉小剛 學(xué)學(xué) 號(hào)號(hào) 2010990037 指導(dǎo)老師指導(dǎo)老師 張術(shù)松 教授 日日 期期 2014 年 5 月 25 日 1【內(nèi)容提要內(nèi)容提要】戶(hù)籍制度改革已經(jīng)成為學(xué)界與中央政府的共鳴。然而究竟怎么改，卻仍是一個(gè)在實(shí)踐與理論中探討的問(wèn)題。重慶與成都雖有共同的改革背景，但是在戶(hù)籍改革的目標(biāo)、方向以及內(nèi)容上卻表現(xiàn)出極大的不同。它們?cè)趹?hù)籍制度改革中分別采取了不同的方式。重慶采

2、取漸進(jìn)式分階段改革，而成都則直接實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)自由遷徙。兩者差異的背后影藏的卻是兩地自然條件、社會(huì)條件、城鄉(xiāng)發(fā)展差距以及戶(hù)籍改革資金支持等變量的不同。【關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞】 戶(hù)籍制度 重慶 成都 改革 Abstract：The household registration system reform has become the resonance of the academic circles and the central government. What to change, however, is still a question in practice and theory to discu

3、ss. Chongqing and chengdu have a common reform background, however, and they showe great different in the household registration reform content,goal and direction.They has taken different approach to improve household registration system. Chongqing takes the reform step by step, while Chengdu direct

4、ly implement the freedom of migration in a region. There several variables hiden behind the difference,such as natural conditions and social conditions, the development gap between urban and rural areas , financial support and so on.Keywords: The household registrationsystem, Chongqing, Chengdu, ref

5、orm目 錄一、戶(hù)籍制度改革分析框架 .1（一）概念淺析.2（二）內(nèi)在邏輯.3二、評(píng)述重慶成都戶(hù)籍改革 .5（一）重慶戶(hù)籍改革簡(jiǎn)述.5（二）成都戶(hù)籍制度改革簡(jiǎn)述.6（三）成渝戶(hù)籍改革簡(jiǎn)評(píng).6三、重慶成都戶(hù)籍制度改革內(nèi)涵的差異 .7（一）背景.8（二）目標(biāo)與方向.8（三）內(nèi)容.9四、重慶成都戶(hù)籍制度改革差異原因分析 .11（一）自然條件.11(二)社會(huì)條件.11（三）城鄉(xiāng)發(fā)展差距.12（四）資金支持.13五、簡(jiǎn)要結(jié)論 .14參考文獻(xiàn) .151重慶成都戶(hù)籍改革比較研究2012 年 12 月，因非滬籍女孩在網(wǎng)上“約辯” ，異地高考問(wèn)題再次被推到了風(fēng)尖浪口。以本地人為主體的利益既得者強(qiáng)烈捍衛(wèi)滬籍學(xué)生的

6、優(yōu)厚教育資源，以外地人為主體的利益要求者開(kāi)始自己的零星反抗。社會(huì)對(duì)此展開(kāi)了激烈的討論。教育部隨后也發(fā)文要求各地出臺(tái)“異地高考”方案。其實(shí)， “異地高考”問(wèn)題只是現(xiàn)行戶(hù)籍制度在教育問(wèn)題上的一個(gè)投影。由于教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等一系列社會(huì)公共資源綁縛在戶(hù)籍制度上，許多“外地人”被排斥在外。這些人不是少數(shù)，他們?cè)趨群埃麄冊(cè)诳範(fàn)?，他們?cè)跒樽约杭昂蟠鸂?zhēng)取應(yīng)該有的權(quán)利。從上個(gè)世紀(jì)八十年代開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始放松對(duì)戶(hù)籍制度的控制。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)也是許多有識(shí)之士努力的結(jié)果，各地先后開(kāi)始了改革。鄭州較早地放開(kāi)限制，不對(duì)入戶(hù)設(shè)置實(shí)質(zhì)性障礙。然而，不久之后卻又被“叫?！?。外界普遍認(rèn)為這

7、是戶(hù)籍人口陡增給公共資源帶來(lái)巨大壓力所致1。重慶提出解決有條件的農(nóng)民工入戶(hù)問(wèn)題，到 2020 年轉(zhuǎn)戶(hù) 1000 萬(wàn)2 。但是，也只是治標(biāo)不治本。成都則統(tǒng)一了戶(hù)籍，并且在教育、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等制度上進(jìn)行了區(qū)域統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)自由遷徙。從表面上來(lái)看，成都的戶(hù)籍改革比重慶的更為徹底。為什么重慶不能如此呢？為什么國(guó)內(nèi)的大部分城市包括上海廣州的戶(hù)籍改革都是基于某種需要給予一小部分人戶(hù)籍，卻將大多數(shù)戶(hù)籍要求者排除在外呢？差異的背后究竟隱藏著怎樣的原因？ 一、戶(hù)籍制度改革分析框架戶(hù)籍改革產(chǎn)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，因新型城鎮(zhèn)化而顯得更加緊迫。戶(hù)籍改革需要各種條件的支持。脫離自身?xiàng)l件空喊改革是毫無(wú)意義的。戶(hù)籍改革的目標(biāo)、方

8、向以及各項(xiàng)內(nèi)容都是城鎮(zhèn)化與自身?xiàng)l件合力的結(jié)果。合力鑄造的改革又在改革過(guò)程中不斷學(xué)習(xí)、積累、推進(jìn)。 2圖圖 1 我國(guó)戶(hù)籍改革分析框架我國(guó)戶(hù)籍改革分析框架（一）概念淺析1.戶(hù)籍改革戶(hù)籍改革是“戶(hù)籍制度改革”的縮略。這里的戶(hù)籍制度是指以 1958 年頒布的中華人民共和國(guó)戶(hù)籍登記條例為標(biāo)志的旨在證明公民身份、人口統(tǒng)計(jì)分析、維護(hù)社會(huì)治安、控制人口自由遷徙以及分配社會(huì)資源的一系列制度3。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)逐步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講究的是自由與競(jìng)爭(zhēng)，而戶(hù)籍制度在某種程度上妨礙了人才的自由流動(dòng)，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。除此之外，戶(hù)籍制度也綁架了公共資源，造成公共資源配置的不均衡。有人統(tǒng)

9、計(jì)，戶(hù)籍背后有 20 多項(xiàng)權(quán)利4。戶(hù)籍改革，也就是對(duì)戶(hù)籍制度以及與其相關(guān)的一系列制度進(jìn)行改革，改變其落后甚至阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的部分，以此促進(jìn)社會(huì)良性發(fā)展。32.新型城鎮(zhèn)化新型城鎮(zhèn)化是質(zhì)量明顯提高的城鎮(zhèn)化，是四化同步、以人為本、體現(xiàn)生態(tài)文明理念的城鎮(zhèn)化5。它堅(jiān)持以人為核心，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化避免城市化過(guò)程中城市面積擴(kuò)張速度與人口增長(zhǎng)速度失衡的局面，謀求城市的高效運(yùn)作、健康發(fā)展。它引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、文化、政治以及人口向城市相對(duì)集中。3.自身?xiàng)l件戶(hù)籍改革的自身?xiàng)l件包括自然地理?xiàng)l件、城鎮(zhèn)化率、城鄉(xiāng)發(fā)展差距以及相應(yīng)的資金支持等。并不是所有的改革越激進(jìn)越好，也不是所有的

10、改革越溫和越好。戶(hù)籍改革不僅要考慮自身的自然條件，還要考慮社會(huì)條件。目前的城鎮(zhèn)化率是怎樣的，城鄉(xiāng)收入差距是否達(dá)到在廢除制度性障礙后出現(xiàn)農(nóng)民大量進(jìn)城的局面，自身是否有足夠資金來(lái)支持戶(hù)籍改革相關(guān)制度的配套改革，這些都是我們不得不考慮的問(wèn)題。（二）內(nèi)在邏輯1.戶(hù)籍改革目標(biāo)、方向、內(nèi)容的相互作用戶(hù)籍改革方向、目標(biāo)、內(nèi)容具有極高的一致性。一方被確定，另兩方也將間接被確定。同樣，一方的改變，必將影響其他兩方做出相應(yīng)改變。一個(gè)致力于實(shí)現(xiàn)公共資源平等配置、人口自由遷徙的戶(hù)籍改革方案就不會(huì)總是把外來(lái)務(wù)工人員擋在城市冰冷的墻體之外。同樣，一個(gè)總是把外來(lái)人員困在鋼筋混領(lǐng)土之中的城市絕不是一個(gè)自由、文明的城市。4圖圖

11、 2 戶(hù)籍改革與新型城鎮(zhèn)化、自身?xiàng)l件的關(guān)系戶(hù)籍改革與新型城鎮(zhèn)化、自身?xiàng)l件的關(guān)系2.新型城鎮(zhèn)化與戶(hù)籍改革城鎮(zhèn)化本沒(méi)有新舊之說(shuō)，只是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，才提出新型城鎮(zhèn)化以區(qū)別被扭曲誤導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。 ”6過(guò)去的城鎮(zhèn)化很大的一個(gè)問(wèn)題就是城市面積的增長(zhǎng)與人口的增長(zhǎng)失衡，不是以人為核心，不是人的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民的土地被征用作城市建設(shè)，農(nóng)民卻不能獲得城市居民的身份，不能享有城市居民的醫(yī)療、保險(xiǎn)、就業(yè)一系列優(yōu)惠政策。他們成了城市與農(nóng)村之間中間地帶的人。戶(hù)籍改革是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容之一。沒(méi)有城鎮(zhèn)化的戶(hù)籍改革是無(wú)源之水

12、，而沒(méi)有戶(hù)籍改革的新型城鎮(zhèn)化只是一張空頭支票。3.自身?xiàng)l件與戶(hù)籍改革自身?xiàng)l件與戶(hù)籍改革的關(guān)系既是一種支撐也是一種約束。說(shuō)支撐，因?yàn)樗械某晒Φ母母锒夹枰欢ǖ臈l件支持。戊戌變法的失敗就是因?yàn)橘Y產(chǎn)階級(jí)力量還很薄弱，又不敢發(fā)動(dòng)人民群眾的力量，所以很容易就被鎮(zhèn)壓。戶(hù)籍改革也同樣如此。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的高低會(huì)影響到城市吸收外來(lái)人口的能力，間接決定了城市能在多大程度上放開(kāi)戶(hù)籍制度。超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的戶(hù)籍改革很容易失敗。當(dāng)然經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不是唯一條件,城市的自然條件、文化包容力、城鄉(xiāng)發(fā)展差距等等也都會(huì)影響戶(hù)籍改革的力度與方向。說(shuō)它是約束，也就不難理解了。那只是支撐的另一面。新型城鎮(zhèn)化要求戶(hù)籍改革，而戶(hù)籍

13、改革卻又受各地條件的限制。二者的合力造就了特定的戶(hù)籍改革。而特定的戶(hù)籍改革則直接決定了改革效果。改革效果決定了客觀評(píng)價(jià)（這里暫不考慮主觀評(píng)價(jià)） 。當(dāng)一項(xiàng)決策在執(zhí)行一段時(shí)間有了一定的評(píng)價(jià)之后，這些評(píng)價(jià)就會(huì)被反饋給決策者，以此進(jìn)行修正、調(diào)整。當(dāng)戶(hù)籍改革中出現(xiàn)的各種問(wèn)題被收集反饋給決策者，決策者對(duì)戶(hù)籍改革相關(guān)內(nèi)容與執(zhí)行進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修改。至此，戶(hù)籍改革完成一個(gè)循環(huán)。而整個(gè)循環(huán)過(guò)程勢(shì)必會(huì)受到大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境影響。5二、評(píng)述重慶成都戶(hù)籍改革（一）重慶戶(hù)籍改革簡(jiǎn)述九五”期間，重慶以小城鎮(zhèn)的戶(hù)籍制度改革為突破口，附帶條件的“戶(hù)口準(zhǔn)入制”代替了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)控制。 “十五”期間，重慶在農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)、

14、年老投靠、夫妻投靠、子女投靠等方面進(jìn)一步降低門(mén)檻。到了“十一五” ，重慶再次放寬了農(nóng)民和農(nóng)民工成為市民問(wèn)題，要求高中以上文化、有住房且居住三年以上，或者有突出貢獻(xiàn)者。這些奠定了全面戶(hù)改的基礎(chǔ)。2010 年 7 月 28 日，重慶戶(hù)改全面啟動(dòng)。此次改革特點(diǎn)可以歸結(jié)為“521” 。 “5”即此次改革有五個(gè)原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合配套、自愿有償、積極穩(wěn)妥、促進(jìn)發(fā)展。 “2“就是改革分兩個(gè)階段：第一階段，在 2011 年之前，著重讓有條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，城鎮(zhèn)居民新增 300 萬(wàn)人；第二階段是從 2012 年開(kāi)始，每年以 80 萬(wàn)-90 萬(wàn)人的規(guī)模平緩遷入，爭(zhēng)取 8 年內(nèi)新增城鎮(zhèn)居民 700 萬(wàn)人 7

15、。 “1”就是一集中。集中處理那些有條件在城市落戶(hù)卻因政策阻礙而不能在城市落戶(hù)的部分農(nóng)民工入戶(hù)問(wèn)題。其中包括有條件的農(nóng)民工及新生代農(nóng)民工和歷史遺留下來(lái)的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)問(wèn)題。根據(jù)重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)重慶市戶(hù)籍制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知，此次戶(hù)改要讓轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民同時(shí)穿上城市就業(yè)、教育、社保、住房以及醫(yī)療“五件衣服” 。同時(shí)利用三年過(guò)渡時(shí)期，讓轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民逐漸脫掉承包地、宅基地、林地“三件衣服” 。保證轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利。具體來(lái)說(shuō)就是，在 3 年內(nèi)，轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民的承包地、宅基地、農(nóng)房均可保留；同時(shí)保留農(nóng)村權(quán)益包括林地使用權(quán)、農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)貼、計(jì)劃生育政策；農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)后納入城鎮(zhèn)保障體系，就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房

16、、教育一步到位。此次改革中，重慶獨(dú)創(chuàng)了“地票”制度。它是土地使用憑證的通俗說(shuō)法。即將農(nóng)村的集體空閑用地復(fù)墾后騰出建設(shè)用地指標(biāo)，再通過(guò)公開(kāi)競(jìng)拍的方式標(biāo)上不同價(jià)格，價(jià)高者得。取得“地票”的單位在辦理完相關(guān)手續(xù)，支付完相關(guān)款項(xiàng)，并取得當(dāng)事人同意后即可用?！暗仄薄敝贫葘⑸鐣?huì)資本引入戶(hù)籍改革與城鎮(zhèn)化，消化了部分改革成本，為重慶戶(hù)籍改革的階段性勝利作出重要貢獻(xiàn)。根據(jù)學(xué)者陳越等8人在重慶做的千人問(wèn)卷調(diào)查，超過(guò) 90%的被調(diào)查者認(rèn)為戶(hù)籍改革有益于生活條件的改善，可以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)決支持和比較支持改革的人只有 49.5%。而明確反對(duì)改革的人只占 6.3%。截至到 2011 月 2 月 9 日，實(shí)際轉(zhuǎn)戶(hù)人口

17、 1616802 人9。6（二）成都戶(hù)籍制度改革簡(jiǎn)述成都戶(hù)改開(kāi)始于 2003 年。當(dāng)時(shí)成都取消“入城指標(biāo)” ，代之以合法穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來(lái)源與職業(yè)等。并且在成都市人民政府批轉(zhuǎn)市公安局關(guān)于調(diào)整現(xiàn)行戶(hù)口政策意見(jiàn)的通知具體明確了戶(hù)口轉(zhuǎn)入主城區(qū)與其它縣市區(qū)的條件。2004 年，成都用“居民戶(hù)口”取代了“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶(hù)口的劃分。到了 2006 年，只要農(nóng)民在統(tǒng)一規(guī)劃修建的房屋與私人住所租住，都可以遷移入戶(hù)。2008 年地震災(zāi)后，12 月 5 日，發(fā)布了成都市人民政府批轉(zhuǎn)市公安局關(guān)于促進(jìn)災(zāi)后重建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整我市部分戶(hù)口政策暫行意見(jiàn)的通知 ，規(guī)定了購(gòu)房入戶(hù)、投資入戶(hù)、經(jīng)營(yíng)入戶(hù)、納稅入戶(hù)、暫住期滿(mǎn)入

18、戶(hù)以及大企業(yè)引進(jìn)人員入戶(hù)等條件，進(jìn)一步放寬了市外人員入戶(hù)門(mén)檻。2010 年，成都戶(hù)改邁入決定性階段。此次改革主要內(nèi)容可概括為以下幾方面：統(tǒng)一戶(hù)口登記地與實(shí)際居住地，統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記就業(yè)援助制度，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立分區(qū)域統(tǒng)一社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平化，統(tǒng)一城鄉(xiāng)計(jì)劃生育政策等 10。根據(jù)官方介紹，農(nóng)民進(jìn)城不以失去在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)為代價(jià)，可以帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城。在城市就業(yè)、參加社保的時(shí)候，農(nóng)民不以喪失承包地為代價(jià)。在實(shí)際操作中，也基本做到了這一點(diǎn)。農(nóng)民可以進(jìn)城，同樣城鎮(zhèn)居民也可以進(jìn)村。（三）成渝戶(hù)籍改革簡(jiǎn)評(píng)1.休憩在中轉(zhuǎn)站的重慶重慶的戶(hù)籍改革在國(guó)內(nèi)，具有某種程度的普遍意義。城市設(shè)置一定條件，

19、限制人口的過(guò)度、過(guò)快流入，防止城市因人口陡增而新生各種問(wèn)題。也許這是從鄭州戶(hù)籍改革吸取的教訓(xùn)。應(yīng)該來(lái)說(shuō)，在目前中國(guó)財(cái)稅體制下，這樣做具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。重慶創(chuàng)造性地利用改革本身消化降低了改革的成本。重慶創(chuàng)造“地票”制度，既解決了城市用地問(wèn)題，又給農(nóng)民帶來(lái)了收入，一定程度上緩解了戶(hù)口改革資金不足局面。然而，以重慶為代表的戶(hù)籍改革并沒(méi)有觸及戶(hù)籍制度背后的根基，沒(méi)有將隱藏在戶(hù)籍制度下的各種利益脫離戶(hù)籍的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等共享。重慶政府計(jì)劃到 2020 年，分兩個(gè)階段將 1000 萬(wàn)余農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，給予轉(zhuǎn)換身份后的新居民同樣的“五件”衣服。實(shí)際上，這樣的改革是以承認(rèn)戶(hù)籍制度下社會(huì)資源分配的

20、不平等為前提的。72.邁向終點(diǎn)的成都成都戶(hù)籍改革是目前國(guó)內(nèi)最為透徹的改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除去土地被征用等被動(dòng)因素，截止到 2011 年，自愿落戶(hù)城市的農(nóng)民只有 200 戶(hù)左右 11。相比重慶在一年之內(nèi)轉(zhuǎn)戶(hù) 160 余萬(wàn)的壯舉，成都未免顯得有點(diǎn)“小氣” 。但。是“小氣”背后揭露的卻是戶(hù)籍改革的實(shí)質(zhì)。戶(hù)籍改革并不是某種意義上的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民身份的轉(zhuǎn)換，不是要使擁有一種戶(hù)口的人數(shù)多于另一種。而是要使擁有這兩種戶(hù)口的人在公共資源面前不因戶(hù)口差異而有所區(qū)別對(duì)待。成都將戶(hù)籍背后隱藏的各種利益實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的逐步統(tǒng)一。不會(huì)因?yàn)樯矸莶町惗硎芰瞬黄降鹊臋?quán)益。這從根本上避免了大量農(nóng)村人口涌入城市。讓成都有自信實(shí)現(xiàn)“

21、全域內(nèi)自由遷徙”的目標(biāo)。成都可以在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度，統(tǒng)一戶(hù)籍，實(shí)現(xiàn)在全域內(nèi)自由遷徙；而重慶卻只能以農(nóng)民工落戶(hù)為突破口，解決有條件的農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)問(wèn)題。二者差距很大，卻不可妄加褒揚(yáng)一方而責(zé)備另一方。并不能說(shuō)重慶的戶(hù)籍改革沒(méi)有成都的科學(xué)，因?yàn)楦鞯貤l件有所不同。若是重慶在經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)差距過(guò)大的情況下，冒然放開(kāi)一切條件，很可能會(huì)“貪嘴難消化” 。但是，在短期內(nèi)是合理的在長(zhǎng)期內(nèi)未必仍然如此。重慶戶(hù)籍改革具有其自身合理性，但是這只是在短時(shí)期有效的，只是戶(hù)籍改革前進(jìn)中的中轉(zhuǎn)站。在這個(gè)中轉(zhuǎn)站積攢繼續(xù)改革的經(jīng)驗(yàn)與力量。但是這只是個(gè)中轉(zhuǎn)站，不是戶(hù)籍改革的終點(diǎn)，必須被超越。三、重慶成都戶(hù)籍制度改

22、革內(nèi)涵的差異重慶戶(hù)籍改革是種“過(guò)程型”改革。這種改革不強(qiáng)調(diào)在短時(shí)間內(nèi)解決最終問(wèn)題，而是講究循序漸進(jìn)。通過(guò)一步步措施，慢慢消化改革成本，緩解改革壓力，以達(dá)到成功改革的最終目的。根據(jù)官方頒布的文件，重慶戶(hù)籍改革的最終目的是要達(dá)到三個(gè)一體化。而重慶市政府采取的是分階段、分大小城區(qū)逐漸改革，有重點(diǎn)的改革。成都的改革則是種“結(jié)果型”改革。這種改革最終目標(biāo)和階段性目標(biāo)接近，在短時(shí)間內(nèi)試圖解決問(wèn)題以達(dá)到最終目的。這種改革相對(duì)來(lái)說(shuō)比較激進(jìn)，可能會(huì)面對(duì)比“過(guò)程型”改革更大的壓力與反對(duì)。但是只要條件成熟，處理得當(dāng)，往往可以造成事半功倍的效果。否則，則會(huì)前功盡棄。成都戶(hù)籍改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全域統(tǒng)一戶(hù)籍城鄉(xiāng)居民自由

23、流動(dòng)。實(shí)際上它正是這樣做的。從它頒布的文件中可看出，成都政府通過(guò)一系列措施消除了隱藏在戶(hù)籍制度背后的“福利”制度。城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一了戶(hù)籍，真正讓各種要素在城鄉(xiāng)自由配置。8“過(guò)程型”改革與“結(jié)果型”改革看似不同，其實(shí)他們是在同一跑道上的運(yùn)動(dòng)員。前者還在半路上，離終點(diǎn)還有很長(zhǎng)一段路。接下來(lái)的路，他有可能堅(jiān)持下去最終走到終點(diǎn)。他有可能偏離原來(lái)的跑到，越跑越遠(yuǎn)。也有可能就此止步不前。而“結(jié)果型”改革則離終點(diǎn)已經(jīng)很近了。只需再努力一下，就可以達(dá)到終點(diǎn)。他們的異同具體表現(xiàn)在背景、目標(biāo)與方向以及內(nèi)容上。（一）背景現(xiàn)行戶(hù)籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物，其目的是減輕城市糧食供應(yīng)壓力，但客觀上限制了人口自由流動(dòng)。隨著

24、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，限制人口流動(dòng)已越來(lái)越阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 “市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”12。市場(chǎng)的本質(zhì)是資源的自由流動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)，而戶(hù)籍制度顯然違背了這樣的原則。從上世紀(jì)八十年代以后，國(guó)家放松對(duì)戶(hù)籍制度的控制，許多地方也展開(kāi)了本地區(qū)的改革。學(xué)術(shù)界也慢慢從一開(kāi)始只是個(gè)別學(xué)者呼吁改革發(fā)展到熱議要不要改革，再到現(xiàn)在達(dá)成改革共識(shí)。中央政府也越來(lái)越重視戶(hù)籍改革工作。特別是 2010 年以來(lái)，在多個(gè)中央文件1中，都明確了戶(hù)籍改革的重要性。成渝此次戶(hù)籍改革面臨著相同的背景，都是在現(xiàn)行戶(hù)籍制度日益沒(méi)落的背景下進(jìn)行的。中央政府號(hào)召地方政府積極實(shí)行改革，各地方政府積極試點(diǎn)。雖然有些地方改革不徹底、不成功，甚至偏離

25、方向，但都是戶(hù)籍改革的一部分，是萬(wàn)里長(zhǎng)征不可缺少的一步。（二）目標(biāo)與方向重慶戶(hù)籍改革的指導(dǎo)思想是：以有條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)為契機(jī)，推動(dòng)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)合理流動(dòng)。在方向上是在籍農(nóng)村居民向城市居民的單向轉(zhuǎn)移。也就是說(shuō)外省籍農(nóng)民在重慶打工與本市籍農(nóng)民在外省打工，都不可因此獲得重慶市民身份。成都戶(hù)改的總體思路是城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在全域內(nèi)統(tǒng)一戶(hù)籍，實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙。成都并不是為提高城鎮(zhèn)化率而將農(nóng)民通過(guò)政策引入城市。而是通過(guò)一系列措施降低城鄉(xiāng)各項(xiàng)制度差異，在事實(shí)上努力創(chuàng)造城鄉(xiāng)平等局面，使區(qū)域內(nèi)居民可以根據(jù)自己意愿，自由流動(dòng)。因此，在方向上是雙向的。農(nóng)村居民也可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；同樣，城鎮(zhèn)居民可以轉(zhuǎn)為農(nóng)村居民。雖然同

26、是戶(hù)籍改革，而且重慶離成都也不遠(yuǎn)，但是兩地的戶(hù)籍改革在目標(biāo)與方向上卻有很大不同。重慶只針對(duì)區(qū)域內(nèi)在籍農(nóng)民且是單向的，重點(diǎn)是城市務(wù)工的農(nóng)民工落戶(hù)問(wèn)題；1 相關(guān)文件可見(jiàn)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于 2010 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知 、 國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年) 、 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知等9而成都則進(jìn)一步開(kāi)放了戶(hù)籍制度，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)居民自由流通。造成這樣的差別主要原因是重慶城鄉(xiāng)人口比重懸殊，農(nóng)村人口占比大，且城鄉(xiāng)收入差距也較大。從三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)我們可以發(fā)現(xiàn)，重慶第三產(chǎn)業(yè)占比相對(duì)較小，而第三產(chǎn)業(yè)在單位 GDP 中能夠提供更多的就業(yè)崗

27、位。這讓重慶不得不考慮自身?xiàng)l件。作為一個(gè)流動(dòng)人口比例超過(guò)四分之三的城市，重慶不得不把解決農(nóng)民工的落戶(hù)問(wèn)題放在首位，是現(xiàn)實(shí)的選擇。而成都的“負(fù)擔(dān)”則輕得多。（三）內(nèi)容此次改革，兩地在改革的內(nèi)容上存在很大差別，特別是在土地政策與相關(guān)福利上。這也決定二者走向了兩個(gè)不同的反向。1.土地政策 重慶戶(hù)籍改革中在土地政策上有相當(dāng)大的創(chuàng)新，但是也備受各界爭(zhēng)議。根據(jù)重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)重慶市戶(hù)籍制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知的規(guī)定，可以準(zhǔn)許轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民在 3 年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地的使用權(quán)和收益權(quán)。同時(shí)，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民在過(guò)渡期后退出農(nóng)村土地的相關(guān)權(quán)益，否則將重新變?yōu)樵瓉?lái)身份。對(duì)于農(nóng)民自愿退出的土地，重慶創(chuàng)造“地票

28、”這一制度來(lái)處理。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，“地票”就是用拍賣(mài)的方式給相關(guān)土地標(biāo)上不同價(jià)格，購(gòu)買(mǎi)單位在獲得土地承包者同意后，支付相關(guān)費(fèi)用，然后使用土地。根據(jù)官方的說(shuō)10法，“地票”的絕大收益歸農(nóng)民所有，剩下用于支付相關(guān)成本及歸集體所有。這一制度同時(shí)解決了城鎮(zhèn)化建設(shè)土地需求問(wèn)題。相比而言，成都在農(nóng)民進(jìn)城時(shí)并沒(méi)有要求農(nóng)民退出在農(nóng)村的土地。而是允許農(nóng)民保留在農(nóng)村的土地的各項(xiàng)收益。其規(guī)定有如下幾點(diǎn)：一是轉(zhuǎn)戶(hù)之后，農(nóng)民依然有對(duì)于農(nóng)村土地的各項(xiàng)權(quán)利，土地可以自由流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)村征地根據(jù)農(nóng)地確權(quán)之后農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償；三是對(duì)農(nóng)民的房產(chǎn)所有權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)登記領(lǐng)證，允許其自由流轉(zhuǎn)。15兩地的土地政策完全不同。重

29、慶被不少學(xué)者批評(píng)為“以土地?fù)Q社?！?，也有人認(rèn)為這是政府變相圈地。雖然帶著各種瑕疵，但是不可否認(rèn)的是，“地票”制度確實(shí)為轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民帶來(lái)了資本。同時(shí)它也創(chuàng)造性地解決了建設(shè)用地的問(wèn)題。是將市場(chǎng)引入土地制度的偉大嘗試。成都并沒(méi)有讓農(nóng)民脫掉土地這件“外衣”進(jìn)城，也因此贏得不少學(xué)者的贊譽(yù)。但是對(duì)于一個(gè)已經(jīng)在城市工作的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，為了土地資源的高效利用，是否有必要保留他的土地使用收益權(quán)？保留了他們土地權(quán)利是否是對(duì)僅僅是市民身份的公民的不公？這些可能不是單純的“是”或“否”就能回答的。2.相關(guān)福利制度 重慶在符合條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)后，立即給予其在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面與城鎮(zhèn)居民相同待遇，俗稱(chēng)“五件衣服”一

30、步到位。同時(shí)在 3 年過(guò)渡期內(nèi)，轉(zhuǎn)戶(hù)居民仍然可以穿著承包地、宅基地、林地“三件衣服” 。但是三年之后，究竟是要“三件衣服”還是“五件衣服” ，必須做出選擇。由于改革的目標(biāo)有所差別，成都并沒(méi)有讓需要轉(zhuǎn)戶(hù)的農(nóng)民在“農(nóng)村人”與“城市人”中選擇，而是大家都是“成都人” 。成都統(tǒng)一了戶(hù)籍制度，健全完善和統(tǒng)一了教育、就業(yè)、住房、社會(huì)保險(xiǎn)等制度，實(shí)現(xiàn)全域內(nèi)居民自由遷徙。 “農(nóng)民”不再是一種身份，而是一種職業(yè)。具體來(lái)說(shuō)為：統(tǒng)一戶(hù)籍登記地與實(shí)際居住地，統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記援助制度，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)、計(jì)劃生育制度，建立分區(qū)域統(tǒng)一的住房保障與低保制度，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平化等。兩地在不同人群的福利制度上差別很大。重慶

31、仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，所以福利制度也是二元結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。成都試圖打破這樣的二元結(jié)構(gòu)，在全域內(nèi)統(tǒng)一相關(guān)的福利制度。只要你是成都人，就享受同樣的福利，沒(méi)有城鄉(xiāng)之分。11四、重慶成都戶(hù)籍制度改革差異原因分析一項(xiàng)決策的做出不僅要考慮需要解決的問(wèn)題，還要評(píng)估自身各項(xiàng)條件。如果自身?xiàng)l件評(píng)估不足，不能“量力而行” ，很可能造成決策失敗。對(duì)于戶(hù)籍改革這樣一項(xiàng)公共決策，其失敗的代價(jià)將更為嚴(yán)重。（一）自然條件重慶與成都同在中國(guó)西南地區(qū)。重慶面積 8.24 萬(wàn)平方公里，以丘陵、山地為主，山地占 76%，因此有“山城”之城。重慶屬于亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，常年降水量在10001450 毫米。成都面積 12121 平方公里，

32、南北寬 166 公里，東西長(zhǎng) 193 公里。其中，山區(qū)面積占 32.3%，平原面積占 40.1%。同樣也是亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候。(二)社會(huì)條件下表 2 列出了 2010 年成渝兩地在經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村人口比重以及城市流動(dòng)人口占總?cè)丝诒鹊那闆r。對(duì)比看出，成都經(jīng)濟(jì)總量十倍于重慶；重慶的第一產(chǎn)業(yè)在國(guó)民國(guó)民生產(chǎn)總值中占較小比重，但還是比成都的第一產(chǎn)業(yè)占比重大，高出約 3.5 個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)成都第三產(chǎn)業(yè)明顯比重慶第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中占據(jù)更高比例，高出約 14 個(gè)百分點(diǎn)。通過(guò)以上得知重慶的第二產(chǎn)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中出絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，超過(guò)一半。而成都的第三產(chǎn)業(yè)擁有同樣地位。在農(nóng)村人口占比方面，重慶農(nóng)村人口占總

33、人口的 66.89%，而成都則只占 43.4%，不到一半。再看城市流動(dòng)人口，重慶城市流動(dòng)人口占據(jù)了占據(jù)總?cè)丝诘乃姆种啵簿褪钦f(shuō)重慶城市戶(hù)籍人口成了少數(shù)群體。而成都流動(dòng)人口則只占五分之一左右。表表 2 2 20102010 年成渝各項(xiàng)社會(huì)條件比較年成渝各項(xiàng)社會(huì)條件比較經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)城市GDP （億元）第一產(chǎn)業(yè)占比%第三產(chǎn)業(yè)占比%農(nóng)業(yè)人口占比%城市流動(dòng)人口占比%重慶300.18.6536.3566.4978.13成都5551.35.1050.2043.420.97資料來(lái)源資料來(lái)源：2010 年重慶市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和2010 年成都統(tǒng)計(jì)年鑒綜合12（三）城鄉(xiāng)發(fā)展差距 1.城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù) 對(duì)

34、比成渝 2008 年到 2012 年這五年的城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，單獨(dú)就城市或農(nóng)村而論，無(wú)論是城市或是農(nóng)村，重慶的恩格爾系數(shù)都比成都高。就城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)的差來(lái)說(shuō)，重慶城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)差距較大，五年平均在 9.24 個(gè)百分點(diǎn)。而成都的恩格爾系數(shù)差較小，五年平均在 4.28 個(gè)百分點(diǎn)。值得注意的是，重慶城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)差在逐年減小。表表 3 3 成渝城鄉(xiāng)歷年恩格爾系數(shù)成渝城鄉(xiāng)歷年恩格爾系數(shù)重慶%成都%農(nóng)村城市差距年份差距城市農(nóng)村44.241.52.72.72012 年5.75.735.441.146.839.17.77.72011 年5 5374248.337.610.710.72010 年3.73

35、.73740.749.137.711.411.42009 年3.33.337.540.853.339.613.713.72008 年4 437.441.4資料來(lái)源資料來(lái)源：2013 年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒與2013 年成都統(tǒng)計(jì)年鑒綜合2.城鄉(xiāng)人均收入 表表 4 4 成渝歷年城鄉(xiāng)收入成渝歷年城鄉(xiāng)收入單位：元重慶成都城鎮(zhèn)居民人均可支配收入農(nóng)村居民人均純收入倍數(shù)年份倍數(shù)農(nóng)村居民人均純收入城鎮(zhèn)居民人均可支配收入229687383.273.113.112012 年2.462.4611051271942025064803.133.132011 年2.422.4298952393217532.435276.663

36、.323.322010 年2.542.5482052083515748.674478.353.523.522009 年2.622.6271291865914367.554126.213.483.482008 年2.612.61648116943資料來(lái)源：資料來(lái)源：2013 年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒與2013 年成都統(tǒng)計(jì)年鑒綜合13成渝近五年的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入如表 4 所示。從絕對(duì)數(shù)量來(lái)說(shuō)，重慶城鎮(zhèn)人均可支配收入總是比成都的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入少 3000 左右，而農(nóng)村居民人均純收入也存在相似情況。從相對(duì)來(lái)說(shuō)，重慶城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入三倍多。而成都此指標(biāo)

37、穩(wěn)定在 2.5 左右。不可忽略的是重慶城鄉(xiāng)人均收入差距在慢慢減小。3.農(nóng)業(yè)人口比重 成渝兩地農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎卦诮迥曛忻磕甓荚跍p少。但是重慶農(nóng)業(yè)人口一直多余非農(nóng)業(yè)人口，而成都的農(nóng)業(yè)人口則少于非農(nóng)業(yè)人口。表表 5 5 成渝歷年農(nóng)業(yè)人口比重成渝歷年農(nóng)業(yè)人口比重20082009 年2010 年20112012重慶%72.1471.0566.4961.6360.60成都%45.644.843.439.338.9資料來(lái)源資料來(lái)源：2013 年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒與2013 年成都統(tǒng)計(jì)年鑒綜合（四）資金支持因?yàn)榻逃?、社?huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出與戶(hù)籍制度密切相關(guān)，戶(hù)籍的變化將直接影響國(guó)家在這些

38、方面對(duì)公民的投入。所以我們把財(cái)政在這四個(gè)方面的支出統(tǒng)稱(chēng)為“戶(hù)籍支出” ，其與戶(hù)籍人口比值就是“人均戶(hù)籍支出” 。之所以選擇戶(hù)籍人口是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中政府在這些方面的投入主要以戶(hù)籍為標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有當(dāng)?shù)貞?hù)籍就不投入或少投入。對(duì)比 2010 年成渝人均戶(hù)籍支出可知，成都人均戶(hù)籍支出約是重慶的 2.5 倍。但是成都并沒(méi)有利用戶(hù)籍改革本身削減成本，而重慶則巧妙地利用“地票”制度消化了部分戶(hù)籍改革成本。根據(jù)相關(guān)文件16，扣除相關(guān)成本以后，85%的收益支付給退出宅基地的農(nóng)戶(hù)，且平均費(fèi)用每畝不得低于 9.6 萬(wàn)元；15%支付給該村集體經(jīng)濟(jì)組織，平均每畝 1.7 萬(wàn)元。有了這筆資金的農(nóng)民和村集體，勢(shì)必會(huì)減小對(duì)政府財(cái)政投入的依賴(lài)。重慶多山地，農(nóng)業(yè)人口遠(yuǎn)超過(guò)城鎮(zhèn)人口，城鄉(xiāng)人均收入差距較大，近五年的城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)平均差也在 9 個(gè)百分點(diǎn)。這勢(shì)必給決策者提出這樣一個(gè)問(wèn)題，如果全面放開(kāi)戶(hù)籍限制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)，農(nóng)村人會(huì)不會(huì)大量涌進(jìn)城市？鄭州改革的“被叫?！彼坪蹙?4是因?yàn)閼?hù)籍人口的陡增而產(chǎn)生的。另一方面，重慶城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，第三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)展，吸收就業(yè)人口有限。再者，重慶的人均戶(hù)籍支出相對(duì)較少，一旦戶(hù)籍人口陡增，勢(shì)必會(huì)惡化這樣的局面，讓原本的福利更加變得廉價(jià)了。所以重慶不得不“有步驟、分階段”地實(shí)行戶(hù)籍改革。而重慶的流動(dòng)人口占據(jù)了這座城市總?cè)丝诘乃姆种r(nóng)民工是流動(dòng)人口的