PPP模式當前困境與解決方法

1、專業(yè)：會計學學生姓名：王丹完成時間：2021年11月24日公共財政學期中考試論文PPP模式當前困境與解決方法PPP模式當前困境與解決方法王丹 2013103242 摘 要公私合作制(PPPPublic-Private Partnerships)，或稱為公私合作伙伴關系。一般而言，公私合作制是指公共部門與私人部門為提供公共服務而建立起來的一種長期的合作伙伴關系。這種伙伴關系通常需要通過正式的協(xié)議來確立。在伙伴關系下，公共部門與私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務，共同分擔風險、分享收益。在我國推行公用全方面改革的背景下，該模式具有廣闊的應用前景。本文分析了該模式在我國現(xiàn)實環(huán)境下面臨的政策法規(guī)、價

2、格、以及機構和人才等方面遇到的困境，并為解決這些問題提供了相關的解決方法。 關鍵詞PPP;基礎設施；影響因素;解決方法 2014年4月23日，由李克強總理主持的國務院常務會議明確加快投融資體制改革，讓社會資本尤其是民間投資進入一些具有自然壟斷性質、過去由政府主導的領域，并推出80個示范項目面向社會招標。這一明確的政策方向，引起了相關部委、地方政府、學術界及研究機構、社會企業(yè)對PPP的熱議及高度關注。據(jù)測算,到2020年,中國基礎設施建設所需要的資金將高達7500億美元，面對這樣巨大的資金需求，國家財政顯然無力承擔,動員包括私營部門在內的各種社會資源成為必然的選擇。巨大的投資壓力并非促使政府部門

3、考慮吸收私營部門加入到基礎設施建設中來的唯一原因。公用事業(yè)在長期實行壟斷經營的過程中，基本上沒有按照建設和運營成本的方式來定價，使得公共部門很難盈利,公共部門每年都需要巨額的補貼才能夠運轉,形成了效率低下、冗員龐大、運營成居高不下、服務質量低劣等弊病。而已有的實踐表明,在港口、物流、航空等一些公共事業(yè)領域,私營企業(yè)確實能夠提供更優(yōu)質、更低價的服務。為緩解財政壓力、提高公共服務質量,當下，尤其在我國推進新型城鎮(zhèn)化建設的大背景下，PPP作為一種重要的融資渠道，受到地方政府的熱捧，地方政府紛紛舉辦PPP專題培訓班、調研研究等活動。一、PPP模式及其應用何為PPP模式？通常，我們把它解釋為公共部門與私

4、人企業(yè)合作的一種模式,指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式,合作各方可以達到比預期單獨行動更有利的結果。合作各方參與某個項目時,政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP模式就其經濟屬性來看，屬于準公共產品，具有正外部性，可以增加社會經濟福利，加強城市建設。他還有自然壟斷性，基礎設施具有耐用性，專用性和非流動性，不容易進入市場。與其他模式相比，PPP模式的優(yōu)勢有很多。首先，PPP模式可以提高基礎設施建設資金的使用效益,也就是PPP模式所倡導的核心理念之一：錢有所值。在PPP模式當中,吸引私人企

5、業(yè)參與城市公共基礎設施建設，由私人企業(yè)負責項目的融資，可以節(jié)省政府的投資。同時,私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，保證了項目在技術和經濟上的可行性。私人企業(yè)的管理非常靈活，因而由私人企業(yè)參與城市公共基礎設施項目,通?？梢允鬼椖康慕ㄔO周期縮短、成本節(jié)約，從而以更低的成本、在更短的時間內提供高質量、更有效的公共基礎設施服務。其次，PPP模式的風險分擔機制有利于避免形成政府獨擔風險的局面,即所謂風險轉移。政府與私人企業(yè)合作建設公共基礎設施,項目的一部分風險將被轉移私人企業(yè),從而減輕政府的風險。再次，有利于先進的工程技術以及管理技術在公共基礎設施建設中的推廣。私人

6、企業(yè)營利性的根本特點決定其更傾向于采用新技術來降低成本、增加利潤，另一方面，在政府與私人企業(yè)的合作過程中,政府員工無形中受到了一次技術和管理的培訓。事實上，PPP模式在國際市場并不少見。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領域涉及交通運輸、公共服務、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數(shù)國家，PPP模式主要適用基礎設施建設領域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機場設施、隧道、電廠、電信設施、學校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水和垃圾處理等。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場最為發(fā)達。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達國家PPP項目的規(guī)模和管理水平較高。 各國和各部門關于

7、PPP模式的定義不盡相同，存在多個PPP的統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，很難估計PPP項目的總價值。以基礎設施為例，從19852011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中歐洲大約占45.6%，亞洲和澳大利亞占24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計占11.4%，美國和加拿大分別占8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)占4.1%。 從已經完成的PPP項目中,我們可以得到一些一般性的經驗：（1）風險轉移是有效的PPP設計的核心。如果沒有一個好的、平衡的風險分擔機制,會導致項目成本提高和合作一方或各方難以徹底認識并發(fā)揮他們的潛力。（2）PPP運作中的風險應當由合作各方中能夠管理它的一方來

8、承擔更為有效,如果其中某一方承擔過多的風險將產生額外的成本。比如規(guī)制風險適合由公共部門來承擔，而建筑風險和質量標準風險則更適合于私人部門。一般而言，融資規(guī)模越大的項目,私人部門將承擔更多的臨時性風險，這就需要通過允許私人部門采取恰當?shù)牟呗詠碇雾椖揩@得穩(wěn)定的盈利。（3）公共部門應當全面理解在PPP模式下它所期望達到的目標以及項目的實質,這包括對于合作各方的力量和局限性的認識。已有的案例表明:不能夠充分轉移風險和責任，或者相反過多地轉移了風險和責任，都會導致資金使用效益的降低和成本增加。（4）PPP項目的運作需要持續(xù)的政治支持和承諾,尤其是對于那些大的項目以及第一次嘗試運行和實施PPP模式的項目

9、。此外,在PPP項目的運行中,公眾不滿呼聲的潛在破壞性影響不能被低估,這一點對于那些依賴使用者收費并且承諾提供更多更好服務的項目尤其重要。(5)良好的立法和規(guī)制環(huán)境對于PPP的運作也十分重要,這是保證在確定的情況下,參與PPP項目的各方明了他們行動邊界的基礎上簽訂合同的前提條件。來自于成員國的早期的一些案例表明:如果沒有良好的立法和規(guī)制環(huán)境，一般會導致風險和成本的增加而影響PPP項目的有效運作。(6）PPP項不能孤立存在,它是允許PPP項目存在和發(fā)展的發(fā)展規(guī)劃的一部分。(7)服務提供和財務可行性之間既定的復雜關系對所有項目的參與方正確估計項目規(guī)范都十分重要。在中國，PPP項目的歷史并不太長，大

10、多集中在供水、污水處理、城市交通等領域。以供水為例，我國城市供水最早的PPP項目可以追溯到1996年與英國泰晤士河水務公司和20世紀90年代初與法國的兩家公司的合作。泰晤士水務公司承擔上海市大場水廠的供水,威望迪承擔成都、天津和上海浦東地區(qū)的供水,而蘇伊士里昂則完成了廣東和江西省的項目。2004年10月底,財政部在17個省市共組織了54個基礎設施項目向私營企業(yè)招商,這些項目總共涉及金額700多億元。根據(jù)未經統(tǒng)計的資料判斷,由地方政府組織的此類項目數(shù)目應當更多一些。從目前的趨勢來看,PPP作為基礎設施建設的一種新模式,在正致力于市場化改革的中國有著廣泛的發(fā)展前景。 二、我國推進PPP模式面臨的問

11、題 PPP模式的應用，需要具備一定的內外部條件。比如,政府強有力的支持和有效的監(jiān)管、清晰和健全的法律法規(guī)制度、完善的資本市場以及健全的信用體系和財務制度、專業(yè)化的機構和人才的支持等等條件。從這些方面來考察,在我國推進PPP模式的應用還面臨著以下問題：首先，PPP項目的立項不得不面對復雜而耗時的許可和審批過程。獲得基礎設施項目的許可和審批往往會牽涉到不同層級的多個政府部門，投資者需要與眾多的政府部門官員交涉、磋商甚至談判。比如一個關于水業(yè)的項目審批過程要經過建設部、國家發(fā)改委、國家環(huán)保局和水利部的層層審批。如果該項目涉及國有資產轉讓，還需要國資委的審批方可出售。每一個政府部門都將負責審批水項目的

12、一個或多個方面。建設部主要負責城市基礎設施包括具體廠網的規(guī)劃,國家發(fā)改委負責大型投資項目，國家環(huán)保局制定排放標準,水利部監(jiān)督和監(jiān)測任何排放到江河湖海的污染情況。在某些情況下,還會涉及國家衛(wèi)生部。由于政策或法律法規(guī)的不完善或相互間的一致性問題，在某些情況下，投資者還有可能面臨含糊和不確定的環(huán)境,即不清楚需要通過哪些審批、在什么時候以及從誰那里取得批準。另外，如果想獲得投資機會,按現(xiàn)行的政策法規(guī),投資人必須在相當短的時間內投入資本。而大多數(shù)的大型基礎設施項目中,資金需求往往是階段性并且在一個較長的期間內分期投入的。將尚不需要的資本套牢在一個項目上會增加許多本不必要發(fā)生的成本。并且,獲得審批的前提是

13、項目的性質和規(guī)模必須確定而且一般不允許審批后更改。即使項目開發(fā)者找到可以降低成本的途徑，也不能減少需要投入項目公司的資本。實際情況是，在大型基礎設施項目實施過程中，實際成本與初始計劃產生較大變化的情況非常普遍。 其次，政策或法律法規(guī)含糊、矛盾以及彈性過大或過小,也對PPP項目的運作產生一些不利的影響。主要表現(xiàn)在：法律與政策法規(guī)之間的一致性問題;新舊政策或法律法規(guī)之間的連貫性和一致性問題；中央政府政策法規(guī)與地方政府政策法規(guī)的一致性問題；有的政策法規(guī)彈性過大而有的政策法規(guī)的彈性又過小。以對PPP項目影響較大的招標法為例,現(xiàn)行的招標法基于工程采購的特性而設立,禁止對標書上的條款、條件等作出實質性的修

14、改,同時該法也禁止評標完成之后任何形式的談判和協(xié)商。這些規(guī)則不能夠為招標過程中可能出現(xiàn)的差異和問題提供足夠的靈活性。而PPP結構的優(yōu)勢恰恰在于招標人有意識地讓投標人有一定的靈活性來提出創(chuàng)造性的意見建議，從而為項目帶來額外的收益來降低項目成本。PPP項目中往往涉及到國有資產的評估和轉讓。我國國有資產的評估方法與國際商業(yè)評估方法存在一定差異,這可能導致對同一國有資產價值的評估出現(xiàn)巨大差異。而國有資產的轉讓則牽涉到更多的程序并且面臨更多的限制。相關法律、政策法規(guī)對于產權界定和確認方面的不一致則是引發(fā)資產糾紛的又一因素。 此外，PPP項目通常投資大,耗時長,一般在1520年甚至更長。因此,對于風險的預

15、測與管理以及合理的風險分擔機制是PPP能否成功運作的關鍵。每一個PPP項目都將面臨一系列系統(tǒng)性的風險以及臨時性風險,但處于政治經濟轉型中的中國環(huán)境的特殊性使得PPP的風險更加復雜和不確定。比如政策法規(guī)甚至法律的頻繁調整和變動,經濟結構的調整等因素使預測PPP項目的風險變得更加困難。在風險的預測與管理方面,對風險缺乏事前充分的認識、論證以及風險管理經驗的缺乏和合同中的責任不清很容易使PPP項目陷入困境。在風險分擔方面,建立一個合理的、能夠被參與各方都接受的風險分擔結構比較困難。政府傾向于把某一項目授權給私人投資者時連同政府的責任一同推卸掉,而風險分配的不均衡會導致私人投資者的總體風險增加,并最終

16、導致成本增加?；A設施工程通常都需要大額的資金投入,但目前我國的金融體制和政策法規(guī)、資本市場的發(fā)育狀況以及信用體系還不能很好地支持PPP項目的融資需求。關于公共服務和產品的定價，存在著一個客觀的矛盾就是：公眾總是期望質優(yōu)價廉的公共服務和產品,私人投資者期望獲得更多的利潤，而政府則夾在中間左右為難。從私人投資者的角度來看，他們期望獲得合理的或者更多的投資回報，因此，總是存在著提高公共服務和產品價格的沖動。他們往往會抱怨政府把公共服務和產品的價格定得太低，而提價則既費時又困難。對于在初期投入資本較高而運營成本相對較低的基礎設施項目，他們需要面臨價格不能由于成本的增加而提高的風險。一些項目由于政府的

17、定價過低而政府又不提供價格補貼而陷入困境，比如深圳一家私營企業(yè)運營的污水處理廠就陷入了這樣的局面。站在公眾的立場上，他們只看到了水電等公用事業(yè)價格的不斷上漲，認為投資者和運營商過于利欲熏心而政府則聽之任之。政府一方面比較缺乏對私營企業(yè)所提供服務的可能成本的合理分析,曾經承諾提高最終消費者價格的保證難以兌現(xiàn)；另一方面又不得不面對公眾對于漲價的指責和抱怨。PPP在我國尚處于起步階段,一部分專家、學者已經開始關注其他國家的經驗，并在著手研究和引進PPP模式。但這種關注和研究還遠遠不夠,人數(shù)也不多。對于一些政府官員和私人投資者來說，PPP更是一個陌生的事物。而一個PPP項目包含設計、建設、經營和融資幾

18、個專業(yè)方面,必須依靠一支專業(yè)化的隊伍才能運作。同時，以其他國家的經驗來看，政府也需要成立專門負責PPP項目事務的機構。三、解決方法1、政府有必要倡導并組織相關的專家詳細研究別國、尤其是發(fā)達國家的經驗并根據(jù)中國的情況加以利用。這些研究包括PPP模式的理論基礎、PPP的政策支持系統(tǒng)、實施PPP項目的組織機構、PPP項目的磋商過程及合同文本、風險分擔機制、PPP項目評估、分行業(yè)的PPP案例研究、PPP的財務結構、PPP項目的監(jiān)管和仲裁機制等等。在推進我國PPP模式運用的過程當中，借鑒是必不可少的。另一方面，基礎設施項目的主管部門以及相關的行業(yè)主管部門應從已經開始運作的PPP項目中篩選一些試點項目，這

19、些項目能夠為政府官員和私人投資者理解PPP提供示范，并且為未來的PPP項目提供直接的、可復制的經驗。2、PPP的運作需要比較復雜的法律、金融和財務等方面知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準化的PPP操作流程并對項目的運作提供技術指導和相關政策支持;另一方面需要專業(yè)化的中介機構提供專業(yè)服務。所以應當采取相關知識培訓、實際案例考察等手段培養(yǎng)政府所需要的PPP官員以及人才。3、 公共產品的價格是公眾、投資者和政府共同關心的問題。關于到底采取何種方法定價,還存在著一些不同的意見。關鍵問題是最終的價格是各方都能夠認可的一個公允的價格,即投資商、運營商獲得合理的回報或利潤，公眾得到滿意的服務。如果人為地將市政設施的服務或產品價格定在低于市場價格的水平，則政府就必須向該項服務或產品的提供者提供補