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1、我國(guó)戶籍制度改革現(xiàn)實(shí)選擇摘要雖然我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度存在著諸多弊 端,但對(duì)戶籍制度的激進(jìn)改革仍存在著較大風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施就業(yè) 地落戶政策是當(dāng)前戶籍制度改革的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。順利實(shí)施 就業(yè)地落戶政策需要同時(shí)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革,建立教育、 社會(huì)保障領(lǐng)域的國(guó)家統(tǒng)籌以剝離城市戶籍特權(quán),并建立農(nóng)地 退出補(bǔ)償機(jī)制和基于戶籍人口規(guī)模的城市建設(shè)用地審批制 度。關(guān)鍵詞戶籍制度;就業(yè)地落戶;政策選擇中圖分類號(hào)d631. 42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼a文章編 號(hào)11006-0863 (2013) 03-0040-04一、導(dǎo)言形成于建國(guó)初期的戶籍制度是當(dāng)時(shí)強(qiáng)化社會(huì)控制、穩(wěn) 定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加快重化工業(yè)發(fā)展的有效措施,隨著就業(yè)機(jī)會(huì)、 社會(huì)福利以
2、及糧油等生活必需品供應(yīng)與戶籍掛鉤,戶籍制度 逐漸成為我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)管理的一項(xiàng)基本制度。這項(xiàng) 制度把城鄉(xiāng)居民身份分割開來,奠定了我國(guó)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)體 制的根基,并導(dǎo)致一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果。它不僅造 成了城市和農(nóng)村的隔離,還造成了城市與城市的隔離、鄉(xiāng)村 與鄉(xiāng)村之間的隔離、單位與單位之間的隔離,甚至家庭成員 之間的分離。1在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,這種限制妨礙了人力 資源市場(chǎng)的形成,限制了公平競(jìng)爭(zhēng),制約了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。 另外,戶籍制度通過設(shè)置農(nóng)民進(jìn)城落戶障礙,阻礙了農(nóng)民向 城市市民的身份轉(zhuǎn)換。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2007年對(duì)勞 務(wù)輸出縣301個(gè)村的調(diào)查,改革以來累計(jì)遷移落戶的外出就 業(yè)農(nóng)民工,只
3、相當(dāng)于目前外出就業(yè)農(nóng)民工的1.7%o 2相關(guān) 研究也表明,戶籍制度與土地制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制 度等一起構(gòu)成了我國(guó)城市化發(fā)展的障礙。3.改革開放以后,戶籍管制并沒有隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn) 而逐步消除。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)現(xiàn)行戶籍制度改革的探索不斷深 入,但對(duì)于改革的目標(biāo)及相應(yīng)的政策措施迄今仍未形成共 識(shí)。因此,進(jìn)一步深化戶籍制度改革研究既是當(dāng)前推進(jìn)戶籍 改革的現(xiàn)實(shí)要求,也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然選 擇。二、戶籍制度改革的困境與就業(yè)地落戶政策的提出戶籍制度改革的步伐之所以緩慢,其根源主要有兩個(gè)方 面:一是戶籍制度改革涉及到就業(yè)、社會(huì)保障、公共福利分 配等諸多領(lǐng)域的配套改革,其本身的復(fù)雜性增加了戶
4、籍改革 的難度;二是戶籍改革關(guān)系到每個(gè)公民的切身利益,特別是 涉及公共資源分配體制的調(diào)整,必然遭遇既得利益者的巨大 阻力。因此,順利推進(jìn)戶籍改革的關(guān)鍵在于厘清戶籍制度改 革的內(nèi)在矛盾并降低改革可能面對(duì)的阻力。為此,應(yīng)著力弄 清楚在當(dāng)前制度背景下戶籍制度改革可能導(dǎo)致的城鄉(xiāng)之間、 區(qū)域之間和農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的利益關(guān)系調(diào)整以及各相關(guān)主體 的利益得失,并由此判斷各相關(guān)主體對(duì)戶籍改革的態(tài)度和行 動(dòng)。這些主體主要包括遷出地政府、遷入地政府和居民以及 遷移者。對(duì)于遷出地政府而言,人口流出雖然減少了本地勞動(dòng)力 供給,但能緩解當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)壓力,降低當(dāng)?shù)氐氖I(yè)率。 如果遷出者是農(nóng)村居民,人口流出還有利于減少農(nóng)村人口
5、, 從而增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的人均耕地面積,提高農(nóng)民人均收入。如 果允許建設(shè)用地在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村和城鎮(zhèn)之間流轉(zhuǎn),農(nóng)村居民遷出 還能給當(dāng)?shù)貛韺氋F的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。這其實(shí)也是許多 地方政府熱心推動(dòng)以"土地?fù)Q戶口”的動(dòng)力所在。由于遷出 地能夠從人口外遷中獲得較多收益,因此,遷出地政府通常 對(duì)外遷人口不予阻攔。對(duì)于遷入地政府而言,流入不僅可以提高當(dāng)?shù)氐目偖a(chǎn) 出,而且有利于降低當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力成本,從而增強(qiáng)本地產(chǎn)業(yè) 的競(jìng)爭(zhēng)力,推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。但由于我國(guó)當(dāng)前的''福利 地方化”安排,地方政府有義務(wù)為當(dāng)?shù)貞艏用裉峁┙逃?醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)和社會(huì)福利,外來人口戶籍遷入 必將增加地方政
6、府在這些方面的財(cái)政支出。如果遷入地政府 無需為外來人員提供公共服務(wù)和社會(huì)福利同樣能夠獲得充 分的勞動(dòng)力供給,對(duì)于遷入地政府則是最有利的。對(duì)于遷入 地居民而言,如果允許外來人口落戶,他們將有權(quán)分享城市 居民本已緊張的教育、醫(yī)療、廉租房、低保等公共資源,從 而使原城市居民的利益直接受損。因此,城市政府和居民對(duì) 外來人口落戶城市大多持反對(duì)態(tài)度。對(duì)于遷移者而言,其遷移動(dòng)機(jī)主要來自獲得更高的就業(yè) 收入和享受城市政府所提供的公共服務(wù)和福利,因此,大城 市會(huì)因?yàn)閾碛懈玫陌l(fā)展機(jī)會(huì)、更髙的工資水平、更優(yōu)厚的 公共福利而對(duì)遷移者具有更大的吸引力。這也是大城市傾向 于實(shí)施更嚴(yán)格的戶籍管制的原因。如果能夠落戶城市,
7、對(duì)于 農(nóng)村遷移者來說,往往意味著更高的收入和更好的福利,但 他們也可能面臨失去農(nóng)村耕地和住房的代價(jià)。按照現(xiàn)行的政 策,其耕地承包權(quán)將隨著本輪承包期的結(jié)束而終止,其在農(nóng) 村的住房也會(huì)因無法在市場(chǎng)交易而很難獲得充分補(bǔ)償。對(duì)于 來自其它城市的遷移者而言,則需要比較遷入和遷出城市在 公共服務(wù)及社會(huì)福利方面的優(yōu)劣才能判斷其得失。在考慮遷 移決策時(shí),遷移者都會(huì)權(quán)衡其在遷入地的“收益”是否能夠 充分彌補(bǔ)其在遷出地的“損失”。可見,由于戶籍制度與眾多的利益和權(quán)利緊密相連,從 而形成了人口向高福利地區(qū)遷移的巨大勢(shì)能,一旦放松戶籍 管制,大量"福利追逐者"的到來必然給高福利地區(qū)造成巨 大的財(cái)政
8、壓力和人口管理困境。同時(shí),戶籍遷移還會(huì)導(dǎo)致遷 移者原戶籍地與遷入地之間出現(xiàn)嚴(yán)重的利益失衡問題。因 此,順利推進(jìn)戶籍改革必須妥善化解以下困境:一是如何在 有效提高公民遷徙自由度的過程中確保社會(huì)穩(wěn)定?二是如 何實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者在改革中的利益平衡以緩解改革面臨 的阻力?三是如何化解高福利地區(qū)的財(cái)政和人口管理困境 并提供接納外來人口的有效激勵(lì)?顯然,簡(jiǎn)單地實(shí)施自由遷徙無助于解決上述問題。在當(dāng) 前制度背景下,戶籍改革仍需堅(jiān)持漸進(jìn)改革的道路,但目前 所推行的漸進(jìn)改革措施大多只是城市政府自利性的改革探 索。不管是購房投資入戶、人才入戶、土地?fù)Q戶籍,還是優(yōu) 秀農(nóng)民工入戶,城市政府無非是希望通過戶籍“誘餌”來換
9、 取人才、資本和土地資源,從而獲得更多的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這種 把普通勞動(dòng)者排除在城市化進(jìn)程之外的改革措施不僅不公 平,而且出于提高戶籍"誘餌”價(jià)值的動(dòng)機(jī)將進(jìn)一步加劇城 鄉(xiāng)分裂和地區(qū)差異。因此,推進(jìn)我國(guó)的戶籍制度改革必須有 新的思路?;趹艏母锏纳鲜隼Ь常P者認(rèn)為,“就業(yè)地 落戶”政策不失為一項(xiàng)穩(wěn)妥而有效的政策選擇。 所 謂就業(yè)地落戶,是指將是否在當(dāng)?shù)亍昂戏ǚ€(wěn)定”就業(yè)作為公 民戶籍遷移準(zhǔn)入的唯一標(biāo)準(zhǔn),即只要公民在某地具有合法穩(wěn) 定就業(yè),他就擁有了將戶籍遷入就業(yè)地的權(quán)利。在這里,“合 法”是指該就業(yè)不為法律所禁止,“穩(wěn)定”是指該就業(yè)可持 續(xù)較長(zhǎng)一段時(shí)間,而不是一個(gè)臨時(shí)性崗位。除此之外,對(duì)于
10、就業(yè)者所處的行業(yè)和崗位薪酬水平等則不應(yīng)有特殊規(guī)定,以 免構(gòu)成新的戶籍遷移歧視。就業(yè)地落戶政策既與自由遷徙不 同,也與購房投資入戶、人才入戶、土地?fù)Q戶籍等各種地方 性戶籍改革政策具有顯著差異。自由遷移的實(shí)質(zhì)是以居住地 為依據(jù)的戶籍登記制度,與該居民是否在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)沒有直接 關(guān)系。而購房投資入戶、人才入戶、土地?fù)Q戶籍也并不關(guān)心 落戶者的就業(yè)情況。與其它戶籍改革政策相比,就業(yè)地落戶 政策具有以下顯著優(yōu)勢(shì)。首先,就業(yè)地落戶政策極大地降低了戶籍遷移的制度門 檻,有利于打破城鄉(xiāng)和地域分割,促進(jìn)公民進(jìn)城落戶和異地 落戶,推動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和人才流動(dòng),有助于解決我 國(guó)的戶籍歧視和流動(dòng)人口問題。其次,與自由遷
11、徙相比,就業(yè)地落戶能夠有效避免福利 地方化所引發(fā)的“福利追逐型”遷移,減輕高福利地區(qū)的財(cái) 政壓力和人口涌入壓力。同時(shí),只要具有合法穩(wěn)定職業(yè),該 公民就是在通過其辛勤的勞動(dòng)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn),理 應(yīng)有權(quán)分享為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┑墓卜?wù)。因此,就業(yè)地落戶 政策有助于緩解高福利地區(qū)政府和居民對(duì)戶籍制度改革的 抵制情緒。第三,就業(yè)地落戶避免了基于財(cái)富、學(xué)歷等條件入戶所 導(dǎo)致的社會(huì)不公平。目前的購房投資入戶、人才引進(jìn)落戶、 優(yōu)秀外來務(wù)工人員落戶、以土地?fù)Q戶籍等各種戶籍改革措施 的共同缺陷是,改革僅著眼于維護(hù)城市自身的利益,希望通 過戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)資源交換,使戶籍改革成為城市吸引更 多資本和人才的杠桿,
12、而同時(shí)將普通勞動(dòng)者拒之門外。這種 以財(cái)富、學(xué)歷、技能、榮譽(yù)等作為落戶條件不僅門檻過高, 而且顯然是一種新的歧視。第四,就業(yè)地落戶政策將戶籍遷移權(quán)利賦予遷移者本 人,有利于保護(hù)遷移者的合法權(quán)益免受侵犯。遷移者根據(jù)自 身對(duì)遷移利弊的判斷自主做出遷移決策,增加了遷移者與遷 出地及遷入地的博弈籌碼,從而能夠更好地維護(hù)遷移者的權(quán) 益。這樣,既有利于保障農(nóng)村遷移者在遷出地的農(nóng)地權(quán)益, 也有利于遏制遷入地政府不公平的戶籍交易。三、就業(yè)地落戶的現(xiàn)實(shí)阻力與政策選擇由于戶籍遷移過程中的相關(guān)利益主體所具有的資源優(yōu) 勢(shì)的差異,處于優(yōu)勢(shì)地位的主體傾向于獲取更多的利益,從 而阻撓就業(yè)地落戶政策的實(shí)施。當(dāng)然,在當(dāng)前福利地方
13、化的 制度安排下,戶籍遷移所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的利益 失衡問題也會(huì)成為實(shí)施就業(yè)地落戶政策的阻力。具體說來, 阻力主要來自兩個(gè)方面:一是來自遷入地的城市政府及市民。一方面,雖然外來 務(wù)工者為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn),但由于城市政府 負(fù)有為本地居民提供教育、醫(yī)療、交通、社會(huì)保障、社會(huì)救 濟(jì)等公共服務(wù)和社會(huì)福利的責(zé)任,外來人口戶籍遷入必然增 加城市政府的財(cái)政支出。在勞動(dòng)力供給并不短缺的情況下, 城市政府顯然不愿為外來廉價(jià)勞動(dòng)力承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任,因 而會(huì)抵制就業(yè)地落戶政策。另一方面,隨著外來人口落戶城 市,城市公共資源將被更多的居民分享,如果城市公共資源 供給跟不上城市戶籍人口的增長(zhǎng)速度,城
14、市居民面臨的購房 難、上學(xué)難、就醫(yī)難、出行難等問題就會(huì)更加突出,從而引 起原城市居民的不滿。更為重要的是,城市并不能從接納外 來務(wù)工人員落戶的過程中獲得很多實(shí)實(shí)在在的利益,因此, 城市政府和居民對(duì)于落實(shí)就業(yè)地落戶政策缺乏必要的激勵(lì)。二是來自遷移者本人。當(dāng)前外來務(wù)工人員大多來自農(nóng) 村,在就業(yè)地落戶政策下,這些外來人口雖然能夠?qū)艏w 入就業(yè)地,但面臨著原戶籍地農(nóng)地權(quán)益損失的問題。如果遷 移者為城市居民,由于目前社會(huì)保障仍不能跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù),他 們將不得不面對(duì)社會(huì)保障福利的損失。這些都將削弱流動(dòng)人 口戶籍遷移的積極性。因此,當(dāng)前農(nóng)地退出機(jī)制的缺乏和社 會(huì)保障制度的缺陷將成為順利實(shí)施就業(yè)地落戶政策的重要
15、 障礙。鑒此,需要對(duì)就業(yè)地落戶政策精心設(shè)計(jì)并對(duì)相關(guān)制度適 當(dāng)調(diào)整。第一,建立教育、社會(huì)保障等領(lǐng)域的國(guó)家統(tǒng)籌,逐步剝 離城市戶籍之上的特權(quán)。消除公民因城鄉(xiāng)身份不同、居住區(qū) 域不同而享有的社會(huì)權(quán)利差異不僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本 要求,也是實(shí)施就業(yè)地落戶政策的前提條件。當(dāng)前福利地方 化的制度安排既造成地區(qū)間的不平等,也是城市政府抵制戶 籍改革的重要原因。建立教育、社會(huì)保障等領(lǐng)域的國(guó)家統(tǒng)籌 就是由中央政府承擔(dān)起教育和社會(huì)保障的主要責(zé)任,以實(shí)現(xiàn) 基本公共服務(wù)領(lǐng)域的相對(duì)公平,緩解戶籍改革阻力,并降低 居民向高福利地區(qū)遷移的動(dòng)機(jī)。如在教育方面,中央政府應(yīng)加大對(duì)落后地區(qū)的教育投 入,采取措施消除城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的
16、教育差異,并主要根據(jù) 各地生源數(shù)量進(jìn)行撥款。這樣,不僅有利于提高流入地政府 接納流動(dòng)人口子女入學(xué)的積極性,也有利于杜絕流入地政府 以經(jīng)費(fèi)不足為由拒絕流動(dòng)人口子女分享教育資源。在高考公 平方面,國(guó)家可通過改變目前高校招生指標(biāo)以學(xué)校所在地為 主的分配模式,將部屬院校的招生指標(biāo)按各省區(qū)市生源比例 進(jìn)行分配,而省屬院校的招生指標(biāo)分配則由各地方自主決 定。同時(shí),國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)高等教育資源豐富的省市擴(kuò)大對(duì)資源 相對(duì)薄弱地區(qū)的招生名額,盡量緩解高等教育資源分配的地 區(qū)差異,以最大限度地消除當(dāng)前存在的高考錄取機(jī)會(huì)的不平 等。在社會(huì)保障領(lǐng)域,當(dāng)前的突出問題是存在著制度性不公 平和體制性分割現(xiàn)象,即不同地區(qū)、針對(duì)不同
17、人群的社會(huì)保 障標(biāo)準(zhǔn)差異極大且個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)在地區(qū)間難以轉(zhuǎn)續(xù)。建立社 會(huì)保障領(lǐng)域的國(guó)家統(tǒng)籌就是以中央政府為主導(dǎo)建立全國(guó)統(tǒng) 一的可跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)的基本社會(huì)保障體系,并逐步實(shí)現(xiàn)基本社 會(huì)保障支出與地方財(cái)政責(zé)任的脫離。第二,建立農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制。按照現(xiàn)行的農(nóng)地制度, 農(nóng)民進(jìn)城落戶就會(huì)失去農(nóng)村社區(qū)成員身份,而該身份是獲得 耕地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的前提。由于農(nóng)民退出農(nóng)地難以 獲得任何補(bǔ)償,這顯然會(huì)降低農(nóng)民工在就業(yè)地落戶的積極 性。如果政策規(guī)定農(nóng)民戶籍遷出之后仍可保留農(nóng)地承包權(quán)和 宅基地使用權(quán),則將來必然導(dǎo)致大量的''在外地主”(absentee landlord)現(xiàn)象。這些人已經(jīng)不再是農(nóng)民,
18、卻 每年從農(nóng)村收取地租,這種狀況顯然不利于農(nóng)業(yè)資本的積累 和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。建立農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制是解決這種困 境的有效途徑。農(nóng)地退出包括承包地退出和宅基地退出。對(duì)于承包地而言,由于承包地仍留在原農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織 內(nèi),本組織內(nèi)的其它農(nóng)民將成為共同受益人。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織 可在本輪承包期內(nèi)通過承包地流轉(zhuǎn)獲得流轉(zhuǎn)收益對(duì)退出承 包地的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償,當(dāng)然,退地農(nóng)民也可在本輪承包期內(nèi) 對(duì)承包地自行流轉(zhuǎn)以獲得相應(yīng)收益。對(duì)于宅基地而言,由于 農(nóng)民宅基地退出及隨后的宅基地復(fù)耕是城市化進(jìn)程中維持 耕地總量、保證糧食安全的重要措施,對(duì)整個(gè)國(guó)家都有好處。 另外,宅基地復(fù)耕增加的耕地也為城市建設(shè)用地的擴(kuò)張?zhí)峁?了條件,那些獲
19、得新增建設(shè)用地的城市事實(shí)上也從農(nóng)民的宅 基地退出中獲得了利益。從這個(gè)意義上來說,宅基地退出補(bǔ) 償由中央政府和獲得新增建設(shè)用地的城市政府來承擔(dān)具有 其合理性。具體來說,中央政府可在新增支農(nóng)支出中劃出部 分資金建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償基金,通過退出宅基地所在 政府對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。獲得新增建設(shè)用地的城 市政府對(duì)農(nóng)民工宅基地退出的補(bǔ)償則可通過為落戶本市的 農(nóng)民工提供公共服務(wù)和社會(huì)福利得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于宅基地上的 附著物的價(jià)值實(shí)現(xiàn),可通過轉(zhuǎn)讓給需要獲得宅基地的農(nóng)戶, 或者通過社區(qū)內(nèi)部宅基地置換方式獲得部分補(bǔ)償。宅基地的 復(fù)耕成本可由復(fù)耕者獲得一定年限的承包權(quán)得以補(bǔ)償。第三,建立基于戶籍人口規(guī)模的城
20、市建設(shè)用地審批制 度。在城市化進(jìn)程中,農(nóng)村人口減少可節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地, 而城市人口增長(zhǎng)則需要增加城市建設(shè)用地。與農(nóng)村居民的分 散居住相比,城市人均占用的建設(shè)用地更少。因此,如果能 夠真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化,新市民在農(nóng)村的宅基地復(fù)耕所產(chǎn) 生的新增耕地能夠在很大程度上彌補(bǔ)城市新增建設(shè)用地對(duì) 耕地的占用。但在我國(guó),城市建設(shè)用地審批基本不考慮城區(qū) 規(guī)模與戶籍人口規(guī)模之間的關(guān)系,遷出地政府通過對(duì)農(nóng)村建 設(shè)用地復(fù)耕而獲得了較多的城市建設(shè)用地指標(biāo),而遷入地政 府卻不能因人口增長(zhǎng)而獲得更多建設(shè)用地,這就導(dǎo)致城市政 府競(jìng)相爭(zhēng)取新增建設(shè)用地指標(biāo)卻限制外來人口戶籍遷入。而 由于農(nóng)民工無法在城市落戶,也就無法退出宅基地
21、以實(shí)現(xiàn)耕 地的“占補(bǔ)平衡”,其直接后果就是耕地面積急劇減少。為了解決這一問題,陸銘提出,應(yīng)允許農(nóng)村宅基地所對(duì) 應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)入市進(jìn)行跨地區(qū)交易,讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村 戶籍人口用自己擁有的建設(shè)用地指標(biāo)換取其就業(yè)所在地的 戶籍、社會(huì)保障和公共服務(wù)。4這一建議對(duì)于激勵(lì)城市政 府接納農(nóng)民工入戶和實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”具有重要意義。 但是,這一建議也存在一些不足。首先,由于沿海發(fā)達(dá)城市 具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)能力,這一建議將使這些城市獲得更多的發(fā) 展資源,從而有可能加劇我國(guó)東西部城市發(fā)展的失衡狀態(tài)。 其次,城市戶籍、社會(huì)保障和公共服務(wù)本應(yīng)是在該城市就業(yè) 的人員應(yīng)該享有的權(quán)利,不應(yīng)該要求用建設(shè)用地指標(biāo)來交 易。再次,這一建議雖有利于促進(jìn)農(nóng)民工落戶城市,卻不利 于城市居民在城市間的遷移。為了加快城市發(fā)展,城市政府 將優(yōu)先吸引那些擁有建設(shè)用地指標(biāo)的人群,這顯然不利于非 農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)和遷移。最后,當(dāng)農(nóng)民工用建設(shè)用地指標(biāo)換 取某一城市戶籍之后,如果因工作需要遷往另一城市,同樣 會(huì)面臨困境。本文認(rèn)為,建立基于戶籍人口規(guī)模的城市建設(shè)用地審批 制度能夠?qū)崿F(xiàn)相同的目標(biāo),而且能夠避免上述不足,在政策 實(shí)施方面也更為簡(jiǎn)單便捷。基
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