電信資費改革存在問題及“入世”的政策取向二

1、電信資費改革存在問題及“入世”的政策取向二4.長期采取不合理的資費結(jié)構(gòu)與計費方式，政策上又 缺乏重實效的改進，造成“電信部門既沒有公民、納稅人、 消費者有權(quán)公平地、充分地享受公共基礎(chǔ)設(shè)施及其派生福 利的意識，也沒有消費者有權(quán)要求反壟斷地享受合理的通 信消費的概念”(翁寒松，“關(guān)于開放我國電信市場的若干 思考”，中國軟科學(xué)，1998, 3, 60) o高額電話初裝費、手 機入網(wǎng)費和雙向收費、按分計費等措施受到越來越多的指 責。1998年各級消費者組織受理2萬多件郵電方面投訴， 其中許多是針對電話收費問題的(http:/c gibin/qry newo?xw)。比如，電信部門一直以3分鐘作為市話計

2、次收 費單位，據(jù)一份調(diào)查顯示：該法與分別按1分鐘、10秒和 1秒鐘為計費單位計費相比，電信部門從用戶身上獲 取、的"額外收益”，1年內(nèi)在全國范圍內(nèi)多收取50 億元(姚梵，三分鐘計費幾多不公平”，法制日報，1999, lb l)o對于這一做法，國家價格制訂部門國家計委 價格司的有關(guān)人員也認為違背公平原則(http:/cg i - bin/qryn ewo?xw) 0這種顯失公正的計費方法并非存在有技 術(shù)障礙或從未實踐過，實際上，1 982年自動撥號業(yè)務(wù)在我 國開始投入運營時，就是按6秒鐘為計費單位的，只是后來改為按3分鐘為計費單位。表5部分國家電信企業(yè)每員工電信業(yè)務(wù)收入排名（單位：萬美

3、元）1994年世界排名1995年世界排名1996年世界排名世 界美國5517日本2 9422英國3117 18法國221933德國 18151315韓國373241菲律賓908281印尼7 36471泰國 677 376 印度 16416 5160 巴西 5652 42 俄羅斯 16816 3156 中 國1451 14113注：世界排名是在國際電信聯(lián)合會統(tǒng)計的 206個國家和地區(qū)中的排名。資料來源：錢晉群等，“我國電信生產(chǎn)率水平有多高”, 人民郵電，1 999, 9, 28o5在市場經(jīng)濟條件下，電信部門仍堅持壟斷定價行為, 資費政策未能立足于促進市場發(fā)展，激勵競爭機制的形成。 最明顯的例子是

4、初裝費的節(jié)節(jié)上漲。如8 0年代初北京市電 話初裝費為200元，90年代初飆升至5000元。移動電話價 格最高曾達到28000元。與此同時，服務(wù)質(zhì)量并未有明顯 改善，裝電話難的現(xiàn)象較為普遍，還存在強行銷售、搭售 和價外勒索等不合理行為（張維迎等，“從電信業(yè)看中國的 反壟斷問題”，改革，1998, 2, 67） o即使19 99年3月電 信資費調(diào)整之后，中國經(jīng)濟景氣監(jiān)測中心的一份調(diào)查表明: 服務(wù)質(zhì)量和電信價高仍是電信體制中消費者最不滿意的方 面（見表6）o對此，業(yè)內(nèi)專家指出：電信部門“能向用戶 提供的服務(wù)極多而愿向用戶提供的服務(wù)少，在平均文化水 平及其所決定的應(yīng)用新技術(shù)能力偏低的中國，愿意花錢接

5、受這些服務(wù)的人就更少。這種做法的結(jié)果是，一方面，使 中國電信的經(jīng)營陷入了：想多撈到錢一一擴大收費項目， 提高收費標準一一用戶減少使用一一未能多撈到錢的'行 為與目的的背反'的自損的惡性循環(huán)”（狄宗楷，“關(guān)于我 國電信產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組和管理體制改革”，產(chǎn)業(yè)論壇，199 9, 4, 13） o 19 90-1995年間，我國電話“熱裝冷用”現(xiàn)象十 分突岀，199 3年以來用戶增長速度超過通話次數(shù)達10%以 上，長話零次戶（即1個月沒打過1次國內(nèi)長途電話的用戶） 數(shù)目卻很大，國際上發(fā)展情況則是通話次數(shù)增長速度比用 戶增長快3倍。聯(lián)通公司成立后，出現(xiàn)了由競爭造成電信 資費不斷下降的形勢。比

6、如移動電話價格（包括入網(wǎng)費） 迅速下降，以至部分省市或地區(qū)出現(xiàn)免費贈送手機的情形。 今年10月下旬，聯(lián)通公司開通23個城市的國際長途和國 內(nèi)長途服務(wù)，價格將比中國電信長話資費低10%（ht tp:/newl /）o對此，電信部門不是從促進市場發(fā)展、激 勵競爭的角度出發(fā)，也不顧國家價格主管部門（如國家計 委價格司）的意見（于進，“國家計委價格司的有關(guān)人士認 為一一這是一件好事”，中國經(jīng)濟導(dǎo)報，1999, 11, 5）,更 無視國際電信業(yè)新近發(fā)展的經(jīng)營模式一一以網(wǎng)絡(luò)發(fā)展為主 要贏利手段，多次對由企業(yè)間競爭引發(fā)的價格下降“亮黃 牌”，強調(diào)：“移動電話（包括模擬、g sm、cdma）資費標準 實行政府

7、定價和指導(dǎo)價，企業(yè)不得擅自提價和降價，也不 準隨意 改變收費辦法” (ht tp:/news /99061501 , http:/ne wl/) o表6中國電信業(yè)存在的最嚴重體制弊端調(diào)查內(nèi)容百分比(%)服務(wù)質(zhì)量37壟斷價高24政企不分19阻礙發(fā)展17其它3資料來源：中國經(jīng)濟景氣監(jiān)測中心,“電信改革順乎民意”,中國經(jīng)濟導(dǎo)報,1999, 4, 2o6現(xiàn)行資費政策不利于新技術(shù)應(yīng)用和新業(yè)務(wù)開展。90 年代以后，隨著電信技術(shù)、計算機技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛 速發(fā)展與融合，電信業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出多樣化趨勢。移動電話、 語音控制電話、通過智能網(wǎng)開辦的被叫付費電話及網(wǎng)絡(luò)電 話(i p)等語音增值新業(yè)務(wù)和語言服務(wù)業(yè)務(wù)不斷普

8、及；非 話業(yè)務(wù)如用戶電報、數(shù)據(jù)通信傳真、可視文圖、電子信箱、 會議電視等，更是以每年20%的速度增長?！耙跃W(wǎng)絡(luò)發(fā)展為 主要贏利手段”已經(jīng)成為國際電信業(yè)新近發(fā)展的經(jīng)營模式，“上網(wǎng)免費、長途電話任你打”成為美國電信領(lǐng)域的最新 發(fā)展，各大電話公司紛紛投資建造最先進網(wǎng)絡(luò)，或通過合 并跨入網(wǎng)絡(luò)與信息服務(wù)。據(jù)報道：199 8-xx年間將是數(shù)據(jù) 業(yè)務(wù)逼近并全面超過電話業(yè)務(wù)的10年，20 20年電話業(yè)務(wù) 僅占1 %, ip電話2000年和xx年可能達到1 0%和28%的國際通話量(李信忠，科技日報，1998, 11, 4)o反觀我國的電信業(yè)務(wù)構(gòu)成，基本電信業(yè)務(wù)每年有幾千億元的市場規(guī)模, 電信業(yè)務(wù)收入中80%來

9、自電話，非話業(yè)務(wù)所占比重很少（祝 君鳴，郵電企業(yè)管理，1998, 8, 14 ） 0雖然數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)近幾 年來增長很快，但因受發(fā)展空間限制，特別是資費結(jié)構(gòu)不 合理，導(dǎo)致許多信息服務(wù)企業(yè)的通信成本占經(jīng)營總成本的 80%（國務(wù)院發(fā)展研究中心綜合部，“信息流通機制研究”， 經(jīng)濟研究參考，1998, 3, 8,第17頁），信息服務(wù)企業(yè)經(jīng) 營困難。另外，我國制訂的ip電話資費標準，與固定電話 相比也無很大優(yōu)勢（見表1）,并且遠遠超過國外ip電話資 費水平。總之，現(xiàn)行資費政策不利于新技術(shù)應(yīng)用和新業(yè)務(wù) 發(fā)展的情況非常嚴重。二、“入世”后我國電信資費改革的政策取向從1997年2月全球基礎(chǔ)電信協(xié)議的達成（1998年

10、 已有56個國家據(jù)此協(xié)議開放本國電信市場）到信息技術(shù) 協(xié)議的簽署（規(guī)定2000年前降低或取消多項信息技術(shù)產(chǎn) 品關(guān)稅，總值近60 00億美元的信息技術(shù)產(chǎn)品可望實現(xiàn)自由 貿(mào)易），國際電信業(yè)正在發(fā)生著深刻變化。最新轟動國際電 信業(yè)的是中美簽署中國關(guān)于加入世界貿(mào)易組織的雙邊協(xié) 議，允許美國公司在電信領(lǐng)域獲得新的市場準入，承諾 “中國允許美國電信公司占有49%的投資份額，自投資之日 起兩年后可增加到5 0%；美國公司被允許投資中國的互聯(lián) 網(wǎng)內(nèi)容提供商（icp）”（馬力等，“美方披露中美協(xié)議內(nèi)容”, 中國經(jīng)濟時報，1999, 1 1, 16）。11月26日，我國與加拿 大也簽署了中國關(guān)于加入世界貿(mào)易組織的

11、雙邊協(xié)議，并 將與歐盟等國家或組織就中國“入世”問題進行談判，有 望盡快達成協(xié)議。此刻，我國電信市場的開放已不再是爭 論如何“開放”，而是按開放“進程表”如何加快“開放” 的問題。在這種新的形勢下，電信資費的改革必須隨之加 快，為此，在政策上應(yīng)注重以下幾個方面。1“入世”意味著我國必須接受wto基礎(chǔ)電信協(xié)議， 承諾電信業(yè)對外開放，這使我國電信業(yè)在獲得發(fā)展機遇的 同時，勢必面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。因為外國電信公司在資金、 技術(shù)、規(guī)模、整體實力、管理和市場經(jīng)驗等多方面大大強 于國內(nèi)電信企業(yè)，我國199 4年才在基礎(chǔ)電信領(lǐng)域引入第一 家競爭企業(yè)，可以斷定我國最大的電信企業(yè)還不習慣于競 爭，也沒有在真正的競爭

12、環(huán)境下磨練過內(nèi)功。另外，從 “烏拉圭回合談判之后，發(fā)展中國家的許多特殊待遇不復(fù) 存在。信息技術(shù)、電訊等領(lǐng)域的開放，發(fā)展中國家同發(fā)達 國家承擔的義務(wù)沒有太大的區(qū)別”（張琦，“認真研究'千 年回合'準備參加國際貿(mào)易規(guī)則的制定”，中國經(jīng)濟時報， 1999, 11, 17） o從與美國談判情況來看，我國必須對同意 鼓勵競爭的調(diào)控原則（包括根據(jù)成本定價、互聯(lián)互通權(quán)利 及調(diào)控當局的獨立性）作出承諾。因此，目前我們急需解 決的問題，不僅是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更重要的是電信管理體 制、企業(yè)經(jīng)營機制與市場經(jīng)濟下的體制與機制存在的巨大 差距。對目前的中國電信體制，可以說'制度創(chuàng)新高于技 術(shù)創(chuàng)新”

13、！資費改革作為其中重要內(nèi)容之一，必須首先確立 合理的價格機制，以保證我們的電信價格具有競爭力。2. 在市場經(jīng)濟條件下，政府職能已經(jīng)轉(zhuǎn)換為宏觀調(diào)控 為主，電信資費政策必須立足于促進市場發(fā)展，激勵競爭 機制的形成。必須使電信資費符合市場經(jīng)濟規(guī)律、電信業(yè) 進一步拓展市場、消費者日益增長的消費需求等方面的要 求，促進企業(yè)生產(chǎn)效率和社會分配效率的提高。在這方面, 發(fā)達國家的資費政策值得我們很好借鑒。比如英國采取的 零售價格指數(shù)與生產(chǎn)效率掛鉤的價格管制模型，實踐證明, 具有促進企業(yè)生產(chǎn)效率和社會分配效率提高的經(jīng)濟性能（王 俊豪，“中英電信產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革比較”，中國工業(yè) 經(jīng)濟，1998, 8 , 72

14、） o3. 在經(jīng)濟全球化的國際競爭環(huán)境下，電信資費政策應(yīng) 著眼于：加大資費結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，加快國內(nèi)電信企業(yè)市場 占有率。必須改變原先的資費結(jié)構(gòu)模式與調(diào)整思路，確立 “降低電信資費一一擴大市場占有率”的政策基點。應(yīng)當認識到：這不僅僅是“讓利于民”的問題，而是關(guān)系著市 場范圍、競爭優(yōu)勢，乃至民族信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大問題。 近期有觀點認為：資費“下調(diào)的空間不大”（冉永平，“電 信資費今日起再降”，人民日報，199 9, 11, 1）。其實不然, 比如今年年底出臺的“每小時4元”網(wǎng)絡(luò)接入費顯然不是 電信部門的資費底價。因為就在此次資費標準出臺前幾天, 北京新網(wǎng)信?？萍脊揪托迹簭? 0月23日起，將上網(wǎng)

15、 費用降為每小時2元，即使這樣的價格他們依然有利潤空 間（htt p:/wangl uo/）。另一種觀點認為：資費改革應(yīng)由“高初裝費、低使用費”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗统跹b費、高使用費”， 以保證總體收費基本不變，比如今年3月的資費調(diào)價就是 基于這一思路。據(jù)電信部門測算，調(diào)價前29個省市市話資 費（通話費與附加費之和）每3分鐘為，調(diào)價后為，兩者 基本持平（白天亮，“話費到底降了還是升了？ ”，人民日 報，1 999, 6, 7。）。但是，如果電信資費整體水平不降至 低于國際水平，那么在開放的市場條件下，我國電信企業(yè) 仍很難與國外公司競爭。這已經(jīng)不是電信資費改革是否符 合國際電信市場價格發(fā)展趨勢的問題，而是攸

16、關(guān)提高我國 電信企業(yè)國際競爭力的問題。為此，朱鎔基總理明確指出：“中國電信服務(wù)業(yè)務(wù)正在降價，降得還不夠，還要繼續(xù)降 價”（陸群，'降價意味著什么？ ”，中國經(jīng)濟時報，1999 , 3, 23）o4. 將資費改革與國家宏觀經(jīng)濟政策配合起來，協(xié)調(diào)運 作。近年來擴大內(nèi)需、克服通貨緊縮是國家宏觀經(jīng)濟政策 實施的重點，采取下調(diào)資費的改革政策，可以刺激電信消 費，進而拉動消費需求。今年3月的資費下調(diào)已經(jīng)取得一 定實效，比如18月，全國固定電話用戶新增萬戶，與去 年同期相比增長,扭轉(zhuǎn)了近年來遞減的趨勢；農(nóng)村新增用 戶萬戶，與去年同期相比增長;數(shù)據(jù)和多媒體用戶新增萬 戶，比去年末增長。國內(nèi)許多通信企業(yè)

17、都加大通信設(shè)施投 入，為信息設(shè)備制造業(yè)提供了更大的市場空間。因特網(wǎng)資 費的下調(diào)，為信息服務(wù)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商提供了新的商機。 目前全國網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營商（isp）已達3 00家，網(wǎng)上信息源及應(yīng) 用數(shù)據(jù)庫達到近60 00個，www站點由去年底的5300個增 加到9906個。但從總體上看，我國信息資源的社會共享程 度還相當?shù)?，比如全國計算機聯(lián)網(wǎng)率不到10%,每單位gnp 的信息資源消耗量不足世界平均水平的1/4,限制我國信息 應(yīng)用水平提高的最重要原因之一是電信資費過高。據(jù)報道, 即使經(jīng)過今年兩次降價后，對一般收入水平的居民而言， 電信資費仍然過高。以用戶每天上網(wǎng)不到1小時（月收入 10 00元）計算，網(wǎng)費和電

18、信費要占月收入的1 /4-1/5 （按絕對貨幣價格計算，美國人只要以中國人1/的價格就 能買回相同流量的信息量，而美國人平均收入比中國人高 20倍）（江溪，“合理的網(wǎng)費應(yīng)該是多少？ ”中國經(jīng)濟時報, 1999, 11, 9）o我國居民電信消費水平較低，1 996年每個 居民電信消費支出僅有美元，為世界平均水平110美元 的（錢晉群等，“我國電信生產(chǎn)率水平有多高”，人民郵電, 1 999, 9, 28）,可見消費空間還很大。因此，如何加快資 費改革刺激電信消費，是我們亟待解決的問題。5. 資費改革政策必須體現(xiàn)技術(shù)發(fā)展趨勢，鼓勵新技術(shù) 應(yīng)用，促進電信服務(wù)的多樣化發(fā)展。電信業(yè)是技術(shù)含量高 的行業(yè)，特別是目前電信技術(shù)、計算機技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù) 的日趨融合（數(shù)字網(wǎng)絡(luò)對聲音、數(shù)據(jù)、圖象等傳輸內(nèi)容的 成本已相差無幾），使得這一行業(yè)技術(shù)水平不斷豐富、發(fā)展 和提高，電信服務(wù)日益向多樣化發(fā)展。同時，國際間電信 企業(yè)競爭的最重要的內(nèi)容就是技術(shù)競爭。因此，資費政策 如若不能體現(xiàn)技術(shù)發(fā)展趨勢、鼓勵新技術(shù)應(yīng)用，就會抑制 電信業(yè)發(fā)展，損害一國電信業(yè)的競爭力。比如，在ip電話 技術(shù)日益成熟，國際上已廣泛使用（包括我國香港）并大 有替代固定電話的情形下，我國還在禁止