論農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)村環(huán)境保護功能----以歐美農(nóng)業(yè)補貼制度的比較為視角

1、論農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)村環(huán)境保護功 能-以歐美農(nóng)業(yè)補貼制度的 比較為視角W TO農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下農(nóng)業(yè)補貼分為 “綠箱 政策 ”、“藍箱政策 ”與“黃箱政策 ”中的補貼。前 兩類補貼是免除成員國減讓義務的補貼，亦即WTO不禁止的補貼類型。其中 “綠箱政策 ”中的 補貼簡稱綠箱補貼，是WTO鼓勵和支持的補貼 類型， 是指政府通過服務計劃提供的， 沒有或僅 有微小的貿(mào)易和生產(chǎn)扭曲作用，費用由納稅人負 擔而不是從消費者轉(zhuǎn)移而來的， 同時不具有給生 產(chǎn)者提供價格支持作用的補貼， 農(nóng)村環(huán)境保護補 貼是綠箱補貼的重要內(nèi)容。 那么是否可以簡單地 認為，在農(nóng)業(yè)補貼當中， 僅有綠箱補貼承載農(nóng)村 環(huán)境保護功能， 黃箱補貼

2、則與之無關(guān)？如果農(nóng)業(yè) 補貼具有農(nóng)村環(huán)境保護功能， 那么功能上是否存 在著差異？代表性和權(quán)威性的官方觀點并沒有 回答這個問題。本文對現(xiàn)行歐盟和美國農(nóng)業(yè)補貼法律政策 進行比較，提出農(nóng)業(yè)補貼在整體上具備農(nóng)村環(huán)境 保護功能，但是不同類型的農(nóng)業(yè)補貼在目標和保 護水平方面具有一定差異性的結(jié)論。 在把握農(nóng)村 環(huán)境保護功能運行機理的前提下， 調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼 制度的目標設置， 理順我國農(nóng)業(yè)補貼主體關(guān)系，加大補貼資金投入， 完善資金構(gòu)成， 促進合理運 用，構(gòu)建適合我國發(fā)展階段的農(nóng)業(yè)補貼制度。一、歐盟利用農(nóng)業(yè)補貼促進農(nóng)村環(huán)境保護的 策略歐盟主要通過 “兩大支柱 ”對農(nóng)民進行補貼， 以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)所具有的經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境

3、保護 等多重功能?！暗谝恢е?”又稱為 “市場和價格支 持”，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟功能，提高農(nóng)業(yè)競爭力 為首要目的，對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者進行直接支付（ 注 釋1:Council Regulation（EC）No.1782/03,O.J.L 270/1（2003）。），屬于黃箱政 策的范疇， 原本為歐盟農(nóng)業(yè)政策的關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼 的唯一內(nèi)容，但是隨著20世紀70年代以來歐洲 農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化，其重要性逐漸向 “第二支柱 即“農(nóng)村發(fā)展支持 ”轉(zhuǎn)移。（一） “第一支柱 ”下的農(nóng)村環(huán)境保護根據(jù)2003年歐盟理事會規(guī)則，在單一支付 方案中作為農(nóng)業(yè)補貼主要內(nèi)容的 “直接支付 ”不 再與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤。 這意味著， 歐盟

4、的農(nóng)業(yè)政 策告別傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量導向型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式， 轉(zhuǎn)向更為豐富的社會目標。 “相對于那種集中在 食物數(shù)量上大規(guī)模生產(chǎn)方面的原有范式，歐盟政 策制定者關(guān)注的焦點已經(jīng)轉(zhuǎn)移到完全不同的其 他方面-對環(huán)境的保護和對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的支 持?！?農(nóng)民要獲得 “直接支付 ”，則必須達到 “交 叉遵守 ”的標準，即在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時候主要 滿足兩個不同方面的要求。 一個是良好的農(nóng)業(yè)環(huán) 境和條件要求，農(nóng)民有義務對農(nóng)業(yè)用地進行管 理， 最低標準應當確保下列基本目標的實現(xiàn)：減 少水土流失，維護有機物質(zhì)，維護土壤結(jié)構(gòu)，并 確保最低限度的保全。第二個是法定管理的要 求，要求農(nóng)民處理更廣泛的環(huán)境問題，包括牲畜 的鑒定和

5、登記，公眾、動物、植物的健康問題和 全體動物的福利問題。 如果農(nóng)民未能遵守歐盟上 述兩類規(guī)定， 他從“直接支付 ”中獲得的補貼將被 削減甚至撤銷2。因此，通過與產(chǎn)量脫鉤的農(nóng)業(yè) 支付補貼和交叉遵守規(guī)則的設置， 歐盟共同農(nóng)業(yè) 政策將農(nóng)村環(huán)境保護納入到 “第一支柱 ”的框架 當中。二） “第二支柱 ”下農(nóng)村環(huán)境保護2005年歐洲議會將農(nóng)村發(fā)展的主要政策目 標和實現(xiàn)方式以立法的形式固定下來（注釋2:Council Regulation（EC）1698/2005,O.J.L 277/1,at 1（2005）。）。農(nóng)村環(huán)境保護是 “第二支柱 ” 的核心內(nèi)容之一，是典型的綠箱政策。理事會2005年1698號

6、規(guī)則為農(nóng)村發(fā)展樹立了三個目 標，其中兩個與農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)。2006年理 事會第144號決議設立 “第二支柱 ”的4個主軸，其中3個與農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)。 從資金投入數(shù)量 看，農(nóng)村環(huán)境保護資金投入占第二支柱資金投入 的一半以上。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策須由各個成員國具體實 施和執(zhí)行，“第二支柱 ”亦不例外。法國政府的2007至2013法國農(nóng)村發(fā)展計劃，于2007年7月份通過歐洲議會審議批準，同年11月著手實 施。該計劃13類方案41個子方案當中， 農(nóng)村環(huán) 境保護和管理方面包括9個子方案，這9個子方 案都遵循三個原則。第一， 農(nóng)民權(quán)利義務一致原 則。在法定期間內(nèi)，依據(jù)法律及合同，承擔農(nóng)業(yè) 環(huán)境保護與管理義

7、務的農(nóng)民，有權(quán)獲得該項目下 環(huán)境補貼的支付。 第二，訂立、履行行政合同原 則。作為獲得補貼的形式條件， 農(nóng)民一般都需要 同國家訂立長達5至7年的行政合同。合同雙方 當事人的權(quán)利義務主要內(nèi)容，都完整記載于合同 文本當中。第三，多項目資助原則。農(nóng)民可以根 據(jù)自己的實際情況， 同時參加多個子方案， 履行 多項義務，享有多項補貼。 此外，9個子方案的 規(guī)定非常細致， 一般包括 “方案目標 ”、“農(nóng)民承 諾”和“資助水平 ”等方面的內(nèi)容。例如第二項子 方案，即“作物多樣性的環(huán)境保護措施 ”，方案目 標是 “控制農(nóng)作物病蟲害， 并減少農(nóng)藥的使用 ” 農(nóng)民承諾是 “保證對農(nóng)作物的70%以上可耕面積 進行輪作

8、 ”，資助水平是 “每年每公頃32歐元”， 詳細的方案設計使得行政合同雙方當事人權(quán)利 義務非常明確。二、美國利用農(nóng)業(yè)補貼促進農(nóng)村環(huán)境保護的 策略（一）農(nóng)產(chǎn)品計劃補貼獲得的環(huán)境保護義務大蕭條時期農(nóng)民收入受到全球經(jīng)濟危機的 極大影響，直接導致羅斯福新政在農(nóng)業(yè)領域的具 體舉措-作為農(nóng)業(yè)支持政策主體的農(nóng)產(chǎn)品計劃的 出臺。目前農(nóng)產(chǎn)品計劃主要由四個部分構(gòu)成， 分 別是直接支付的農(nóng)業(yè)補貼、 反經(jīng)濟周期的農(nóng)業(yè)補 貼、 農(nóng)產(chǎn)品銷售援助貸款以及自然災害補貼。 上述補貼當中，直接支付的農(nóng)業(yè)補貼由原來的價格 補貼轉(zhuǎn)變而來，主要是補貼的對象發(fā)生了變化， 由以對農(nóng)產(chǎn)品價格進行補貼為主轉(zhuǎn)變成為以對 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者進行補貼為主

9、。20世紀80年代以 后隨著環(huán)保主義的興起， 農(nóng)業(yè)補貼與環(huán)境保護的 聯(lián)系日趨緊密， 農(nóng)民只有遵守與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的 農(nóng)村環(huán)境保護法律，才具有申請上述補貼的資 格。1985年美國農(nóng)業(yè)法首次規(guī)定，農(nóng)民倘若沒 有采取適合高度易受侵蝕土地的耕作方式， 則在 當年喪失獲得農(nóng)業(yè)補貼資格（注釋3:1985 Farm Bill, 1211），包括價格支持貸款補貼、農(nóng)場存儲 補貼、聯(lián)邦作物保險補貼以及自然災害補貼3。1990年根據(jù)食品、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護和交易法 的規(guī)定修訂了 “農(nóng)夫條款（Sodbuster）”（注釋4:1990 Farm Bill, 1411），一方面加大違法成本， 將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼、 緊急事件補

10、貼等內(nèi)容納入 到農(nóng)民不遵守 “農(nóng)夫條款 ”即喪失補貼資格的農(nóng) 業(yè)補貼范圍之列， 另一方面將土地租種者納入到 補貼申請者范圍當中， 也就是即便土地所有者未 能遵守“農(nóng)夫條款 ”，但是土地租種者能夠秉承誠 實信用原則遵守 “農(nóng)夫條款 ”的，土地租種者具有 申請補貼的資格4.1996年美國農(nóng)業(yè)補貼制度進行了大幅度改革， 將諸多的價格補貼轉(zhuǎn)變成為對 農(nóng)民的直接支付， “農(nóng)夫條款 ”則順理成章與直接 支付的農(nóng)業(yè)補貼掛鉤。無論是早期價格支持補貼還是現(xiàn)行直接支 付補貼，補貼金額的計算都與農(nóng)民耕作面積成正 比，因此農(nóng)民為了獲得更多的補貼， 往往采取擴 大種植面積的途徑， 其中就有農(nóng)民采取將自然濕 地填埋成為農(nóng)

11、業(yè)耕種土地的 “圍湖造田式 ”做法。1996年美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改革法 （注釋5:1985 Farm Bill, 1221）則明確規(guī)定 “圍湖造田條款 ” （Swampbuster），實施該行為的農(nóng)民喪失獲得 價格支持補貼的資格5。二)專項農(nóng)業(yè)環(huán)境保護項目在“農(nóng)產(chǎn)品計劃 ”以外，美國還設立了許多屬 于農(nóng)業(yè)補貼范疇的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護項目。 農(nóng)業(yè)部通 過下屬自然資源保護中心(Natural Resources ConservationService)和農(nóng)業(yè)服務局(Farm Service Agency)負責實施環(huán)保項目，對農(nóng)民自 愿參與農(nóng)業(yè)環(huán)境恢復和改善的行為進行補貼和 資助，補貼資金持續(xù)增長，涵蓋范圍不斷

12、擴大。2002年農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法的重點之一 是顯著加大了對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護力度。 在該 法的6年有效期內(nèi)，聯(lián)邦政府除保留1996年 農(nóng)業(yè)法規(guī)定的666億美元農(nóng)業(yè)補貼外， 還將新 增519億美元農(nóng)業(yè)補貼。 新增的補貼額中， 將有171億美元用于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護計劃的補貼， 從而使2002至2007年間的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護補 貼總額達到了220億美元。 農(nóng)業(yè)部將通過實施土 地休耕、水土保持、濕地保護、草地保育、野生 生物棲息地保護、 環(huán)境質(zhì)量激勵等方面的生態(tài)保 護補貼計劃， 以現(xiàn)金補貼和技術(shù)援助的方式， 把 這些資金分發(fā)到農(nóng)民手中或用于農(nóng)民自愿參加 的各種生態(tài)保護補貼項目，使農(nóng)民直接受益。20

13、08年食品、環(huán)境保護和能源法案除了繼 續(xù)增加補貼資金投入以外，新增 “農(nóng)業(yè)用水提升 計 劃 ”， 擴 大農(nóng) 村 環(huán) 境 保 護 領 域 （ 注 釋6:H.R.6124）。三、歐美農(nóng)業(yè)補貼農(nóng)村環(huán)境保護功能的比較“功能比較不是以規(guī)則為中心，而是以問題 為中心，只要被比較的國家或地區(qū)具有相同或類 似的問題，就可以就它們對該問題的不同解決辦 法進行比較。 ”6如何在通過農(nóng)業(yè)獲取人們的生 活資料的同時，減少人類活動對自然環(huán)境的負面 影響，或者對自然環(huán)境施加正面影響， 是世界上 大多數(shù)國家都面臨的社會問題。 歐盟和美國在嘗 試解決這一問題時， 不約而同地考慮到利用農(nóng)業(yè) 補貼保護農(nóng)村環(huán)境的策略，存在可比性。

14、（一）功能機理廣義上的農(nóng)業(yè)是按 “三次產(chǎn)業(yè)分類法 ”劃分 的第一產(chǎn)業(yè)部門， 指以利用自然力為主， 生產(chǎn)不 必經(jīng)過深度加工就可消費的產(chǎn)品或提供工業(yè)原 料的部門。 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)雖是農(nóng)業(yè)的主要功能， 但 在當代并非是農(nóng)業(yè)的唯一功能。自1992年聯(lián)合 國環(huán)境發(fā)展大會在 21世紀議程 提出 “農(nóng)業(yè)的 多 方 面 功 能 ” ( 注 釋7:參 見/chinese/events/wssd/chap14.htm,14.4(a)。)概念以來，人們逐漸認識到農(nóng)業(yè) 還能減緩洪澇災害、 涵養(yǎng)水源、 防止土壤侵蝕和 水土流失、處理有機廢棄物、凈化空氣、提供綠 色景觀和自然景觀，以及傳承文化

15、7， “具有多 重目標和功能，包括經(jīng)濟、環(huán)境、社會、文化等 各個方面 ”。特別是“不同的農(nóng)業(yè)耕種行為會對環(huán) 境產(chǎn)生不同的根本性影響 ”8的農(nóng)業(yè)環(huán)境功能觀念， 已經(jīng)逐漸形成人們的共識。農(nóng)業(yè)不僅能夠提 供農(nóng)產(chǎn)品，還能提供環(huán)境公共產(chǎn)品或者消耗環(huán)境 公共財富，對環(huán)境具有明顯的外部性影響?！袄媸呛饬繖?quán)利的尺度 ”(注釋8:ThomasHobbes,De Cive ,第48頁。 。減少農(nóng)業(yè)的負外部 性影響，以及促進農(nóng)業(yè)的正外部性影響的直接、有效途徑之一，是通過農(nóng)業(yè)補貼制度的利益導向 作用形成保障環(huán)境權(quán)利的激勵機制。 農(nóng)業(yè)補貼包 括對農(nóng)民生產(chǎn)環(huán)境產(chǎn)品所支付成本的合理補償，是鼓勵農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)活動達到國家改善

16、環(huán)境目 標的媒介。歐盟和美國做法一方面在于弱化、 消 除農(nóng)業(yè)的負外部性影響，維持當前環(huán)境水平，為 農(nóng)民采取不破壞環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式提供利益 補償，另一方面在于促進農(nóng)業(yè)環(huán)境方面的正外部 性影響，改善當前環(huán)境水平，為農(nóng)民在生產(chǎn)一般 意義上的農(nóng)產(chǎn)品同時，按照國家政策設定的目標 積極實施改善環(huán)境的行為提供激勵。借助農(nóng)業(yè)的 多功能性質(zhì)，通過農(nóng)業(yè)補貼的利益導向和激勵機 制對農(nóng)民行為產(chǎn)生影響，使之采取合理的農(nóng)業(yè)活 動維持或者改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，是歐美農(nóng)業(yè)補貼 發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境保護功能的共同機制。（二）范圍和目標在防止現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境繼續(xù)惡化方面，特別是 農(nóng)村土地、濕地等于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)所有領 域，歐美農(nóng)業(yè)補貼制度均

17、將農(nóng)民遵守和履行環(huán)境 保護法律政策作為其獲得農(nóng)業(yè)補貼的前提條件 和法定強制義務。在改善和提升現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境水 平方面， 歐美農(nóng)業(yè)補貼制度則采取非強制性、 鼓 勵的方式，引導農(nóng)民自愿參與到具體農(nóng)村環(huán)保項目當中。1.范圍的全面性。美國 “農(nóng)產(chǎn)品計劃 ”和歐盟 共同農(nóng)業(yè)政策 “第一支柱 ”中的農(nóng)業(yè)補貼大致與 “黃箱政策 ”中的補貼相當， 但農(nóng)民若要獲得上述 補貼，必須根據(jù)美國相關(guān)農(nóng)業(yè)環(huán)境法律規(guī)范或歐 盟“交叉遵守 ”規(guī)則，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程中采取合法 的生產(chǎn)方式，履行維持農(nóng)業(yè)環(huán)境水平不至于進一 步惡化的基本義務。 美國農(nóng)業(yè)部實施的農(nóng)業(yè)環(huán)境 保護項目和歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 “第二支柱 ”中的 農(nóng)業(yè)補貼或資助都符

18、合對 “綠箱政策 ”中補貼的 要求，相關(guān)國際公約鼓勵公約成員國為農(nóng)民提供 此類補貼。 因此，歐美農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)村環(huán)境保護 功能范圍的全面性至少表現(xiàn)在兩個方面：第一， “黃箱政策 ”以農(nóng)民履行環(huán)保義務為給付農(nóng)業(yè)補 貼的條件， 承載基本的環(huán)境保護功能， 覆蓋一切 與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護領域；第 二，無論 “黃箱政策 ”還是“綠箱政策 ”，均體現(xiàn)農(nóng) 村環(huán)境保護的政策導向， 全面貫穿于兩類不同側(cè) 重的農(nóng)業(yè)補貼當中。2.目標的雙重性。正是因為這兩類農(nóng)業(yè)補貼側(cè)重不同，歐美在通過農(nóng)業(yè)補貼實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保 護策略的過程中，具體的農(nóng)村環(huán)境保護目標設置 和實現(xiàn)方式是有差異的。屬于 黃箱政策”的美國 農(nóng)產(chǎn)品計

19、劃”所提供的 直接支付”補貼，以排除 破壞性和掠奪性的農(nóng)業(yè)自然資源利用行為作為 農(nóng)民達到申請資格的條件。盡管 直接支付”補貼 的數(shù)額與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量成正比，但美國農(nóng)業(yè)補貼法 律在鼓勵農(nóng)民提高產(chǎn)量的同時注重防止短期行為”的發(fā)生，農(nóng)夫條款”和 圍湖造田者條款”的 設置都體現(xiàn)了防止農(nóng)業(yè)環(huán)境資源惡化的目的。 歐 盟 第一支柱”補貼通過 與產(chǎn)量脫鉤規(guī)則”和 交 叉遵守規(guī)則”的設置，達到了同樣的目的。屬于 綠箱政策的美國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護項目和歐盟第二支柱”政策，更在于以積極的行為改善環(huán)境狀況， 使之達到一個更加良好的水平。目標的雙重性決 定了補貼政策實施方式上的差異，黃箱政策補貼均采取對農(nóng)民課以強制性義務的方式，

20、綠箱政策”補貼則均對農(nóng)民采取自愿性激勵方式。（三）制度條件農(nóng)業(yè)補貼 以產(chǎn)品價值量為分配對象，引起 國民收入分配額在不同利益主體之間發(fā)生變化，改變國民收入分配結(jié)構(gòu)， 從而對社會再生產(chǎn)的生 產(chǎn)、分配、交換和消費發(fā)生影響 ”9，通過影響 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境保護之間相關(guān)資源的合理 配置， 實現(xiàn)國家關(guān)于保護和提升農(nóng)村環(huán)境的特定 社會政策目標。 為達到這一目標， 歐美農(nóng)業(yè)補貼 制度均圍繞保障農(nóng)業(yè)補貼來源、明確補貼目的、 提高利用效率等方面創(chuàng)造條件，以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè) 補貼農(nóng)村環(huán)境保護功能。1.保障農(nóng)業(yè)補貼的資金來源，持續(xù)增加農(nóng)業(yè) 補貼環(huán)保資金投入。 首先，確保農(nóng)業(yè)補貼的來源 穩(wěn)定與總量增加。財政支出一直是歐美

21、農(nóng)業(yè)補貼 的主要來源。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部測算，從2002年 到2011年，政府補貼農(nóng)業(yè)資金為1990億美元， 比1996年農(nóng)業(yè)法的規(guī)定增加約830億美元10.歐盟補貼水平遠遠高于美國，2000年至2006年 農(nóng)業(yè)補貼為平均每年405億歐元的水平，2002年通過的歐盟東擴后的農(nóng)業(yè)政策和預算標準 規(guī)定歐盟25個成員國的農(nóng)業(yè)總預算， 在2006預 算期內(nèi)將控制在453億歐元水平， 另外每年增加1%的通貨膨脹率，直到2013年。從發(fā)展趨勢來 看，歐美的農(nóng)業(yè)補貼總量一直呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的勢 頭。 其次， 持續(xù)增加用于農(nóng)村環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補 貼資金。美國2008年食品、環(huán)境保護和能源 法案增加了農(nóng)村環(huán)境保護項目的資

22、金投入 （注 釋9:H.R.6124）。歐盟逐漸減少對第一支柱的農(nóng) 業(yè)補貼總額，但減少部分將轉(zhuǎn)移到第二支柱的農(nóng) 業(yè)補貼當中，該部分農(nóng)業(yè)補貼來源不但得到充分 保障，而且其增長速度和增長量都將超過農(nóng)業(yè)補 貼的整體增長水平（注釋10:Council Regulation（EC）No.1782/03,O.J.L 270/1（2003）。）。第三，不同國家和地區(qū)共同承擔農(nóng)業(yè)環(huán)保補貼負擔。 歐 盟農(nóng)業(yè)環(huán)保補貼不僅來自于成員國國內(nèi)財政， 而 且來自歐盟農(nóng)村發(fā)展專項資金。 美國環(huán)保項目資 金亦由聯(lián)邦政府和州政府共同負擔。2.制定目的明確、重點突出和內(nèi)容完備的農(nóng) 業(yè)補貼項目。歐美迫切需要實現(xiàn)的關(guān)于保護和提 升農(nóng)

23、村環(huán)境的社會政策目標，體現(xiàn)在各種具體環(huán) 境保護項目和計劃當中。法國農(nóng)業(yè)政策當中， 在 環(huán)境保護管理方面建立的法律框架包括內(nèi)容詳 細的9個子方案11。美國農(nóng)業(yè)部通過下屬的自 然資源保育中心和農(nóng)業(yè)服務局管理實施針對性 強、內(nèi)容明確的20多個環(huán)境保護項目，對農(nóng)民 自愿參與農(nóng)業(yè)環(huán)境恢復和改善的行為進行補貼 和資助。這一類農(nóng)業(yè)補貼項目往往都直接與農(nóng)業(yè) 生產(chǎn)密切相關(guān)。 這樣制定的農(nóng)業(yè)補貼項目， 突出 社會經(jīng)濟發(fā)展過程中當前面臨的主要環(huán)境問題，目標明確，內(nèi)容完備， 集中發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)村 環(huán)境保護功能，因而效果較明顯。3.改善農(nóng)業(yè)補貼管理和運用方式，提高資金 利用效率。 第一，在與環(huán)境保護相關(guān)的農(nóng)業(yè)補貼 管

24、理主體方面，歐美無一例外選擇以農(nóng)業(yè)部為主 的管理模式。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼的環(huán)境保護功 能，關(guān)鍵在于通過補貼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生影響， 因 此這種模式能夠充分利用農(nóng)業(yè)行政管理部門的專業(yè)和資源優(yōu)勢。 第二，在農(nóng)業(yè)補貼支付對象方 面，近年來歐美廣泛采取 “直接支付 ”的方式，即 直接對農(nóng)民支付。 歐盟農(nóng)業(yè)補貼遵循受益人唯一 原則，只有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和林業(yè)生產(chǎn)者享有申請 資格。1996年美國一改過去對農(nóng)產(chǎn)品價格支持 的政策， 轉(zhuǎn)而直接支持農(nóng)民收入。 農(nóng)民直接獲得 農(nóng)業(yè)補貼，有助于形成直接的利益導向和激勵機制，將廣大農(nóng)民吸納到環(huán)境保護工作當中， 有助 于農(nóng)村環(huán)境保護目標持續(xù)、 溯源、直接和廣泛的 實現(xiàn)，避免因為環(huán)

25、節(jié)眾多補貼造成農(nóng)業(yè)補貼耗散 低效的后果。第三，農(nóng)業(yè)補貼運用方面，歐美國 家政策都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和方式本身緊密相連， 對上游的農(nóng)資業(yè)、 種業(yè)和下游的加工業(yè)、 運輸業(yè) 基本不發(fā)生直接關(guān)系， 避免資金流失到不發(fā)揮作 用的部門。四、構(gòu)建我國農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng)業(yè)補貼制度的 建議造成我國農(nóng)村環(huán)境問題的主要原因， 一是農(nóng) 村環(huán)保法律法規(guī)和制度不完善； 二是農(nóng)村環(huán)保資 金投入嚴重不足；三是農(nóng)村環(huán)?；A設施建設嚴 重滯后；四是農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管能力薄弱（注釋11:國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā) 關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作 意見，國辦發(fā)200763號。）。農(nóng)村環(huán)保法律法 規(guī)必須與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動聯(lián)系，而農(nóng)業(yè)補貼可以成 為二者的連接媒介； 將農(nóng)

26、業(yè)補貼的申領與農(nóng)村環(huán) 境保護義務和責任有效結(jié)合， 能夠一定程度緩解 農(nóng)村環(huán)保資金投入不足的局面； 農(nóng)村環(huán)?；A設 施大量與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動相關(guān)，可以通過專項環(huán)境 保護補貼的方式引導農(nóng)民參與建設； 農(nóng)業(yè)補貼能 夠通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加農(nóng)民的收入， 能夠增進農(nóng)民與農(nóng)村環(huán)境的利益相關(guān)度， 充實農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管的 社會力量和群眾力量。 農(nóng)業(yè)補貼對消除造成我國 農(nóng)村環(huán)境問題的主要原因能夠產(chǎn)生積極影響， 因 而在農(nóng)村環(huán)境保護方面大有可為。 借鑒歐美發(fā)展 較早、相對比較成熟的制度， 構(gòu)建我國農(nóng)村環(huán)境 保護的農(nóng)業(yè)補貼制度應當注意以下幾個方面。（一）完善現(xiàn)有條件農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)村環(huán)境保護功能機理運行需 要滿足兩個條件， 一個是要

27、有農(nóng)業(yè)補貼制度， 另 外一個是發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性。從我國相關(guān)政策 制定和實施情況來看，構(gòu)建我國農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng) 業(yè)補貼制度所需平臺已初步具備，但也存在明顯 缺憾。1.農(nóng)業(yè)補貼制度的發(fā)展我國 “十一五規(guī)劃 ”提出要逐步完善現(xiàn)有農(nóng) 業(yè)補貼政策， 保持農(nóng)產(chǎn)品價格的合理水平， 逐步 建立符合國情的農(nóng)業(yè)支持保護制度。從2002年 以來，我國相繼出臺了一系列關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的政 策，包括糧食補貼、 生豬補貼以及農(nóng)機補貼等相 關(guān)內(nèi)容。總體上，以對種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)業(yè)支 持為核心， 圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)補貼制度已經(jīng)形 成，直補范圍和力度逐漸加大， 為農(nóng)業(yè)補貼發(fā)揮 維持環(huán)境的功能創(chuàng)造了良好條件。2.農(nóng)業(yè)多功能性的政策導

28、向2007年中央一號文件明確指出， “農(nóng)業(yè)不僅 具有食品保障功能， 而且具有原料供給、 就業(yè)增 收、生態(tài)保護、觀光休閑、文化傳承等功能。建 設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)， 必須注重開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能， 向 農(nóng)業(yè)的廣度和深度進軍， 促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化 升級”，明確要求 “開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能， 健全發(fā)展 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系 ”（注釋12:中共中央國務院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 扎實推進社會主義新 農(nóng)村建設的若干意見第4部分。）。因此，我國 最高決策機構(gòu)已經(jīng)確認農(nóng)業(yè)包含改善環(huán)境的功 能，形成了良好的政策導向。 但從目前來看對農(nóng) 業(yè)改善環(huán)境功能的開發(fā)有待深入。3.加強理論創(chuàng)新盡管已有學者提出農(nóng)業(yè)補貼制度目的、 項目 設置以

29、及管理方法應包含環(huán)境保護內(nèi)容的觀點12，但是缺乏相應的機理支持，既沒有體現(xiàn)農(nóng) 業(yè)補貼農(nóng)村環(huán)境保護導向的全面覆蓋， 也沒有體 現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng)業(yè)補貼策略的差別對待， 區(qū)分 農(nóng)民參與環(huán)境保護的強制性義務和引導性措施的標準不明，農(nóng)業(yè)補貼環(huán)境保護功能發(fā)揮難免受 限。理論研究力度落后于社會生活實踐的要求。（二）全面和分層的制度目標農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng)業(yè)補貼制度目標分類體系，已經(jīng)明顯地體現(xiàn)在歐美農(nóng)業(yè)補貼制度當中， 即一 方面在于全面防止現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境繼續(xù)惡化， 另一 方面在于針對性地改善現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境水平。 如果 我們將農(nóng)村環(huán)境作為一種社會公共財富或者向 社會提供的公共產(chǎn)品， 那么這一財富或者產(chǎn)品可以分為存量部分和

30、增量部分， 為了保護環(huán)境存量 不減少，同時積極擴大環(huán)境增量， 應當樹立全面和分層的農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng)業(yè)補貼制度目標。1.全面的農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng)業(yè)補貼制度目標，是指將農(nóng)業(yè)補貼的申請和獲得與環(huán)境保護義務 的履行全面掛鉤， 以達到保護現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資 源免于掠奪性、 破壞性開發(fā)的目的。從事農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)的任何個人、組織申請農(nóng)業(yè)補貼，除滿足法律 法規(guī)規(guī)定的其他條件以外， 還必須履行基本農(nóng)村環(huán)境保護義務，否則無權(quán)申請、獲得農(nóng)業(yè)補貼， 并視情節(jié)嚴重程度接受相應的處罰。 已獲得農(nóng)業(yè) 補貼的，須全額退還。當然，基本的農(nóng)村環(huán)境保 護義務應當是以采取合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式為主，防止如燒火開荒、圍湖造田等掠奪性、破壞性農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)

31、方式造成生態(tài)退化后果， 結(jié)合我國實際情況輔之以合理的農(nóng)村生活方式的法律義務， 以保 護農(nóng)村環(huán)境存量為目的， 不宜脫離現(xiàn)實訂立過高 標準，可隨著農(nóng)民環(huán)保意識的提高逐步提升。2.分層的農(nóng)村環(huán)境保護制度目標，是指在保 護環(huán)境存量的前提下， 鼓勵農(nóng)民自愿參與各種類 型的環(huán)境農(nóng)業(yè)補貼或者資助項目， 以達到改善農(nóng) 村環(huán)境的目的。 在這一層面， 國家建立農(nóng)業(yè)生態(tài) 環(huán)境補償制度， 設立、公布專項農(nóng)業(yè)補貼項目或 者農(nóng)村環(huán)境保護項目， 采取農(nóng)民自愿參加或者和 農(nóng)民訂立長期行政合同的方式，對達到項目要求 或者履行合同義務的農(nóng)民進行資助或者給予補 貼，鼓勵農(nóng)民積極擴大環(huán)境增量。 由于環(huán)境的公 共性質(zhì)，為獲得環(huán)境增量而

32、支付的成本應由全體 社會成員負擔， 如果僅由部分社會成員如農(nóng)民負 擔則有失公允，因此不能和保障農(nóng)村環(huán)境存量一 樣采取強制性的措施，而是應當采取引導性、鼓 勵性、補償性方式來擴大農(nóng)村環(huán)境增量。三）理順補貼主體制度“從法理上分析，國家財政對農(nóng)業(yè)的各類補 貼，是國家公權(quán)力對市民社會私法體系的影 響”12我國農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng)業(yè)補貼屬于行 政法律關(guān)系的范疇， 包括主體、客體和內(nèi)容等要 素。行政法律關(guān)系主體主要包括行政主體和行政 相對人。適格的主體是農(nóng)業(yè)補貼發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境保 護功能的關(guān)鍵條件之一。1.行政主體行政主體在行政管理法律關(guān)系占有主導地 位， 在各種行政法律關(guān)系中均可構(gòu)成一方主體，主要表現(xiàn)為行政機關(guān)。

33、農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng)業(yè)補貼制 度的行政管理機關(guān)，應當是農(nóng)業(yè)行政管理機關(guān)。 首先，農(nóng)業(yè)補貼是農(nóng)業(yè)行政管理法律關(guān)系的一 種，農(nóng)業(yè)行政管理部門占有主導地位。其次，在 包括農(nóng)業(yè)補貼在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)行政法律關(guān)系當 中，農(nóng)業(yè)行政管理部門往往是一方主體。第三， 農(nóng)業(yè)補貼發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境保護功能，是農(nóng)業(yè)多功能 性的表現(xiàn)，離不開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，農(nóng)業(yè)行政管理 部門是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主管機關(guān)。 第四，從各國 的經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)行政管理部門擔任農(nóng)村環(huán)境保 護行政主體亦是常態(tài)。行政主體除了行政機關(guān)以外，還包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織。農(nóng)業(yè)行政管理部門擔任農(nóng)村環(huán) 境保護行政主體并不意味著它應當大包大攬，而 主要應當對采取充分、高效和正確的方式管理、 協(xié)調(diào)、組織和實施農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng)業(yè)補貼制度承 擔責任。而資金劃撥、認證評估等職能應當依法 移交法律、法規(guī)授權(quán)的組織，以提高管理效率。2.行政相對人農(nóng)村環(huán)境保護農(nóng)業(yè)補貼主體中的行政相對 人， 應當限定為直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民和農(nóng)民 專業(yè)合作組織。在我國，農(nóng)民概念內(nèi)涵復雜，既 有職業(yè)意義上的，也有身份、地域意義上的含義，存在大量不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，應當排除 在行政相對人以外。 與農(nóng)業(yè)相關(guān)的上游、 下游產(chǎn) 業(yè)主體， 也不宜成為行政相對人。 農(nóng)民專業(yè)合作