農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善

1、農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善摘要：通過(guò)對(duì)山東省鄒城市村鎮(zhèn)人民調(diào)解制度的實(shí)地調(diào) 查，總結(jié)出新的民間糾紛具有主體多元、類型多樣、注重利 益、易激性等特點(diǎn)，分析了由鎮(zhèn)調(diào)解中心、管區(qū)調(diào)解站、村 調(diào)解委員會(huì)構(gòu)成的各級(jí)組織形式，總結(jié)了 “十戶三員”、“民 情懇談”、“評(píng)理會(huì)”等制度創(chuàng)新；闡述了現(xiàn)行調(diào)解制度產(chǎn)生 的原因、優(yōu)越性；對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)提出定位為基層政府指 導(dǎo)下的民間組織、專事調(diào)解民間糾紛、合法調(diào)解協(xié)議書應(yīng)具 有法律效力等修改法律的建議。關(guān)鍵詞：人民調(diào)解；特點(diǎn)；創(chuàng)新；修法建議一般情況下，當(dāng)民事權(quán)益發(fā)生糾紛時(shí)，只有用法律的手 段解決，結(jié)果才是最公正的，因?yàn)榉墒亲顝V大人民群眾的 利益、意志和道德觀念的

2、產(chǎn)物。然而在實(shí)際生活中，還有很 多人不愿意直接借助法律手段維權(quán)。發(fā)生這種情況的原因要 么是人們對(duì)法律了解不深或是對(duì)法律懷有天然的抵觸心理， 認(rèn)為“法”即是“刑”；要么是效費(fèi)比太低，與預(yù)期可得利 益比起來(lái)，當(dāng)事人不勝法律程序之繁，或說(shuō)不愿承擔(dān)“訟累”。 這時(shí)，人們會(huì)期望一種新的更加靈活簡(jiǎn)便的并且具有一定權(quán) 威性的糾紛調(diào)解機(jī)制來(lái)替他們排除身邊較小的矛盾和糾紛。人民調(diào)解制度，是我國(guó)所特有的糾紛解決制度，基于民間的 調(diào)處息訟制度而來(lái)，它的產(chǎn)生有一定的歷史連續(xù)性。因?yàn)槲?國(guó)社會(huì)自古以來(lái)就是在儒家思想禮治文化主導(dǎo)之下，封建家 族本位的農(nóng)業(yè)型社會(huì)，和中而立，“不偏”、“不倚的中庸 之道自始至終與歷史的軌跡緊

3、密契合，新的時(shí)代背景和新的 社會(huì)變革也賦予了它新的特色。“自民主革命時(shí)期開(kāi)始，經(jīng) 過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，不斷賦予這一制度以新的內(nèi)容和活力，終于形 成了現(xiàn)行的在群眾自治組織主持下，在自愿基礎(chǔ)上公平合法 地排解糾紛的人民調(diào)解制度?！?1為了對(duì)現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)村所發(fā)生糾紛的現(xiàn)狀及現(xiàn)行糾紛解 決機(jī)制進(jìn)行分析，闡明人民調(diào)解制度在糾紛解決中的作用， 進(jìn)而對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展提出相應(yīng)的對(duì)策和建議，我們于xx年2 月10日至14日對(duì)山東省鄒城市太平鎮(zhèn)、北宿鎮(zhèn)、看莊鎮(zhèn)、 張莊鎮(zhèn)、大束鎮(zhèn)及其各村進(jìn)行了走訪調(diào)查。此次調(diào)查活動(dòng)的 對(duì)象主要是糾紛當(dāng)事人、村鎮(zhèn)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)工作人員、鎮(zhèn)政 府工作人員及村委會(huì)成員，獲得了當(dāng)事人陳述及司法機(jī)構(gòu)工 作

4、人員陳述的錄音資料、調(diào)解案卷以及鎮(zhèn)政府的相關(guān)文件等 資料。下文將結(jié)合具體的案例和調(diào)查材料依次對(duì)此次調(diào)查活 動(dòng)中了解到的農(nóng)村糾紛現(xiàn)狀，人民調(diào)解組織的概況，調(diào)查過(guò) 程中發(fā)現(xiàn)的人民調(diào)解制度的創(chuàng)新，現(xiàn)行人民調(diào)解制度在農(nóng)村 生活中發(fā)揮的作用以及在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和完 善建議等一一加以論述與說(shuō)明。一、基層民間糾紛新特點(diǎn)與現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況及制 度創(chuàng)新基層民間糾紛的新特點(diǎn)通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)的迅速發(fā)展引發(fā)了農(nóng) 村社會(huì)深層次的變革。從權(quán)利結(jié)構(gòu)到經(jīng)濟(jì)模式再到農(nóng)民的思 想意識(shí)都在悄然轉(zhuǎn)變。各種摩擦、碰撞隨之不斷產(chǎn)生，形成 了紛繁復(fù)雜的矛盾，這些矛盾引發(fā)的糾紛除了一些固有的特 點(diǎn)以外，還出現(xiàn)了許

5、多新情況、新特點(diǎn)：一是主體的多元化， 以前的糾紛多是在公民與公民之間發(fā)生，現(xiàn)在則出現(xiàn)了許多 公民與法人、法人與法人之間的糾紛，有時(shí)還涉及到像村委 會(huì)等集體組織；此次調(diào)查的鄒城市及其周圍鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)比 較發(fā)達(dá)，工業(yè)區(qū)與農(nóng)業(yè)區(qū)的交叉融合又帶來(lái)一些地企間糾 紛。太平鎮(zhèn)馮樓村調(diào)解主任馮某介紹：200 2年由其所調(diào)解 的20余起糾紛中，主要是地企間糾紛、宅基地糾紛和婆媳 糾紛。二是糾紛類型的多樣化，以前的糾紛大多是婚姻糾紛、 家庭糾紛、鄰里糾紛以及土地糾紛等，而現(xiàn)在類型日益擴(kuò)張。 太平鎮(zhèn)2002年8月20日至9月10日共排查出矛盾糾紛59 起，其中債權(quán)債務(wù)糾紛20起，宅基地糾紛11起，干群關(guān)系 糾紛6起

6、，征地拆遷安置糾紛5起，邊界糾紛4起，農(nóng)村財(cái) 務(wù)糾紛3起，鄰里婚姻糾紛各2起，土地延包、補(bǔ)償，租賃 和計(jì)生糾紛各1起。三是糾紛爭(zhēng)執(zhí)的動(dòng)因發(fā)生了變化，以前 的糾紛攙雜的感情因素比較多，多是因?yàn)椤把什幌乱豢跉狻保?而現(xiàn)在的糾紛多是利益之爭(zhēng)，比較注重經(jīng)濟(jì)利益。四是糾紛 多因小事引起，但具有易激性的特點(diǎn)。比如農(nóng)村中的采光，爭(zhēng)地邊，排水，甚至一把莊稼、一個(gè)土洞溝，都會(huì)造成極為 嚴(yán)重的糾紛?，F(xiàn)行人民調(diào)解組織概況本文所指的基層糾紛調(diào)解組織是指以人民調(diào)解為制度 前提建立的鎮(zhèn)以下的糾紛調(diào)解組織。據(jù)調(diào)查，基層糾紛調(diào)解 組織一般有三級(jí)，即：鎮(zhèn)調(diào)解中心、管區(qū)調(diào)解站和村調(diào)解委 員會(huì)。鄒城市各鎮(zhèn)的司法調(diào)解中心建立于200

7、0年，是一個(gè) 多層次，有多個(gè)部門參加的綜合體，領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)和副組 長(zhǎng)是黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，司法所在其中起主導(dǎo)作用。鎮(zhèn)司法調(diào) 解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：依法解決干群矛盾和各種熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題， 調(diào)處民間糾紛；指導(dǎo)村級(jí)調(diào)委會(huì)的工作；解決跨地區(qū)、跨行 業(yè)的矛盾糾紛；開(kāi)展各種形式的普法、法制宣傳教育；解決 矛盾糾紛，設(shè)立協(xié)調(diào)方案，調(diào)防結(jié)合，落實(shí)協(xié)調(diào)措施；承辦 上級(jí)交辦的疑難問(wèn)題，確保把問(wèn)題解決在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)。管區(qū)司 法調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：疏導(dǎo)處理村干部矛盾、村與村之間的 矛盾糾紛以及村調(diào)委會(huì)難以處理的問(wèn)題；負(fù)責(zé)普法教育和依 法治理工作組織排查本管區(qū)矛盾糾紛，指導(dǎo)村委會(huì)工作，及 時(shí)向鎮(zhèn)民情懇談中心反映情況，匯報(bào)工作。村調(diào)解

8、委員會(huì)的 職責(zé)為：排查預(yù)防、跟蹤監(jiān)控、處理一般性鄰里糾紛、耕地 糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛等問(wèn)題，避免事態(tài)擴(kuò)大， 及時(shí)向管區(qū)司法調(diào)解民情懇談?wù)竞玩?zhèn)司法調(diào)解民情懇談中 心反饋信息，負(fù)責(zé)普法教育和依法治理工作。從以上村鎮(zhèn)各級(jí)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及職責(zé)可以看出， 在中國(guó)，當(dāng)今社會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)與民事訴訟法第16 條所規(guī)定的人民調(diào)解委員會(huì)有了一定的不同之處。前者的實(shí) 質(zhì)與具體運(yùn)作程序已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了 “自治組織”的范疇， 是非訴訟糾紛解決方式根據(jù)中國(guó)國(guó)情的進(jìn)一步發(fā)展。現(xiàn)今的 調(diào)解網(wǎng)絡(luò)在筆者所調(diào)查的村鎮(zhèn)基層已經(jīng)比較健全，內(nèi)部有了 一系列的嚴(yán)格程序，比如下級(jí)對(duì)上級(jí)的疑難案件逐級(jí)申請(qǐng)解 決程序，上級(jí)

9、對(duì)下級(jí)調(diào)處工作進(jìn)行指導(dǎo)的“督查令”，以及 上下級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)制度等。各鎮(zhèn)在鎮(zhèn)司法所中有調(diào)解庭，調(diào) 解庭與法庭不同，不是國(guó)家正式的司法機(jī)關(guān)，但是卻是當(dāng)事 人正式接受國(guó)家公權(quán)力干涉的最后一道程序，很多村和管區(qū) 解決不了的糾紛在這里往往可以最終得到化解。另外，如果 鎮(zhèn)調(diào)解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時(shí)會(huì)抽出各地的人 員，集中到糾紛發(fā)生地進(jìn)行“會(huì)診”，爭(zhēng)取盡快解決問(wèn)題。 各鎮(zhèn)下屬的管區(qū)、村的調(diào)解站、調(diào)委會(huì)的工作方式更為靈活， 民間很多糾紛是在當(dāng)事人家里或田間地頭當(dāng)場(chǎng)就由調(diào)解人 員解決的?，F(xiàn)行人民調(diào)解制度的創(chuàng)新本次在鄒城市下屬鎮(zhèn)村進(jìn)行調(diào)查，筆者進(jìn)一步了解了鎮(zhèn) 村一級(jí)的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)和人民調(diào)解制度的大體概況

10、，從中發(fā) 現(xiàn)了許多創(chuàng)新之處。這些創(chuàng)新是鎮(zhèn)村一級(jí)的基層干部們?cè)趯?shí) 際工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和辛勤探索出來(lái)的成果，其中有一些甚至 超越了人民調(diào)解制度這一基本的民間糾紛化解機(jī)制的框架:制度創(chuàng)新之一，太平鎮(zhèn)的“十戶三員”制度：在糾紛調(diào) 解組織的分級(jí)上，太平鎮(zhèn)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不同之處，即在其他 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三級(jí)糾紛調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，又向下進(jìn)行了延伸 直至農(nóng)戶這一農(nóng)村基本的生產(chǎn)單位。這就形成了以鎮(zhèn)司法調(diào) 解中心為龍頭、以管區(qū)司法調(diào)解站為紐帶、以村調(diào)解委員會(huì) 為基礎(chǔ)、以經(jīng)營(yíng)組的調(diào)解小組和“十戶三員”為依托的五級(jí) 糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。其中“十戶三員”是該鎮(zhèn)五級(jí)糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò) 的最低層面，指農(nóng)村中以十戶為單位，推選一個(gè)有威望、有 影

11、響、德高望重的人同時(shí)擔(dān)任這些戶的信息員、調(diào)解員和宣 傳員。他們隨時(shí)了解周圍農(nóng)戶的矛盾糾紛狀況，對(duì)于細(xì)微的 糾紛，以調(diào)解員的身份就地進(jìn)行調(diào)處；對(duì)于矛盾沖突比較嚴(yán) 重的糾紛，則以信息員的身份向經(jīng)營(yíng)組、村調(diào)解委員會(huì)匯報(bào); 在平時(shí)，他們又起到了宣傳員的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾，預(yù)防 矛盾的升級(jí)，并向群眾宣傳政策法律知識(shí)。確切地說(shuō)，“三 員”是協(xié)助基層調(diào)解組織工作的非正式但絕對(duì)必要的社會(huì)治 安綜合治理協(xié)調(diào)員。制度創(chuàng)新之二，張莊鎮(zhèn)的民情懇談制度：民情懇談制度 最初主要是針對(duì)干部與群眾之間的矛盾，協(xié)調(diào)干群關(guān)系而建 立的。主要內(nèi)容是：詳細(xì)了解群眾的思想現(xiàn)狀；讓群眾評(píng)議 鎮(zhèn)村干部和前段工作，接受群眾的批評(píng)和建議；解答

12、群眾提 出的一些問(wèn)題，溝通干部群眾的思想感情，消除隔閡和誤解； 集思廣益，討論修正鎮(zhèn)村制訂的改革發(fā)展措施等等。在關(guān)于 建立干部民情責(zé)任區(qū)制度的決定中，責(zé)任區(qū)干部的主要任務(wù) 第6條規(guī)定：“服務(wù)一片群眾，保一方平安。以責(zé)任區(qū)為單 位，組織搞好長(zhǎng)年義務(wù)站崗、巡邏，發(fā)揮老黨員、老干部的 作用，及時(shí)調(diào)節(jié)家庭、鄰里糾紛，及時(shí)化解不安定因素?！笨?見(jiàn)，民情懇談與司法調(diào)解是有密切聯(lián)系的。該鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)范e 內(nèi)實(shí)行了民情懇談制度，成立了民情懇談司法調(diào)解中心，健 全了基層調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。在全鎮(zhèn)上下形成了黨政最高領(lǐng)導(dǎo)親 自管理，分管領(lǐng)導(dǎo)密切配合工作，層層落實(shí)責(zé)任的工作格局。 逐步走出了一條以民情懇談為總抓手，以民情懇談司

13、法調(diào)解 中心為依托的保穩(wěn)定、促發(fā)展的新路子。該項(xiàng)制度在化解基 層矛盾方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。制度創(chuàng)新之三，大束鎮(zhèn)土旺村的“評(píng)理會(huì)”制度：評(píng)理 會(huì)是本村所特有的矛盾糾紛排除機(jī)制，評(píng)理會(huì)一般由村里的 老黨員、老同志、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人員組成，在糾紛雙方自 愿的基礎(chǔ)上，以座談會(huì)形式進(jìn)行。在雙方當(dāng)事人提出自己的 理由、成績(jī)之后，由評(píng)理會(huì)的成員進(jìn)行無(wú)記名投票，決定糾 紛如何處理。隨后，評(píng)理會(huì)對(duì)理虧的當(dāng)事人當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行批評(píng)， 不使矛盾擴(kuò)大。與太平鎮(zhèn)的“十戶三員”制度比起來(lái)，評(píng)理 會(huì)群體性更強(qiáng)一些，它所作出的判斷對(duì)于糾紛當(dāng)事人來(lái)說(shuō)， 權(quán)威性也就更強(qiáng)。所以，絕大部分小規(guī)模糾紛村民都愿意讓 評(píng)理會(huì)來(lái)進(jìn)行評(píng)判。、現(xiàn)行人民

14、調(diào)解制度的必然性和優(yōu)越性據(jù)調(diào)查，鄒城市太平鎮(zhèn)2002年共排查出各類糾紛413 起，其中村調(diào)委會(huì)調(diào)處317起，成功率98%;管區(qū)司法站調(diào) 處29起，成功率;鎮(zhèn)司法調(diào)解中心調(diào)處重大疑難糾紛67 起，調(diào)處率98 %,只有兩起糾紛由當(dāng)事人訴至法院?？辞f鎮(zhèn) 2002年共調(diào)處各類矛盾糾紛10 7起，其中重大糾紛9起， 三級(jí)聯(lián)動(dòng)調(diào)處53起，避免了 3起民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生?；旧?做到了 “小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。以上數(shù)據(jù)有力地說(shuō)明， 在鎮(zhèn)村一級(jí)，人民調(diào)解是解決糾紛的主要方式，其在維護(hù)社 會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用。人民調(diào)解之所以能夠歷 經(jīng)滄桑，深深扎根于中國(guó)農(nóng)村這片廣袤的土地，有其必然性 和優(yōu)越性。人民

15、調(diào)解制度符合我國(guó)國(guó)情、民情，有著深層次的文化 底蘊(yùn)。兩千多年來(lái)的封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟(jì)，使中國(guó)大多數(shù)的農(nóng) 民都固守在養(yǎng)育自己的這方土地上，生于斯、養(yǎng)于斯、死于 斯。由于地域局限和血緣關(guān)系的緣故，形成了費(fèi)孝通先生所 說(shuō)的“熟人社會(huì)”。在這個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)中，免不了復(fù)雜 的糾紛，但中國(guó)歷來(lái)就不發(fā)達(dá)的法制，使這個(gè)社會(huì)形成了一 套獨(dú)立的解決糾紛的方式，即古時(shí)的民間調(diào)解，也就是人民 調(diào)解的前身。從文化層面看，它的根基在于中國(guó)傳統(tǒng)的“和為貴”的 觀念。自漢武帝時(shí)期的“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”以來(lái)，兩千多年的封建統(tǒng)治使儒家文化深深地滲透到每個(gè)中國(guó)人的思 想中，尤其是在農(nóng)村，傳統(tǒng)觀念在農(nóng)民的思想意識(shí)中根深蒂，他們依然

16、非?？粗亍昂蜌狻?、“情面”，孔子的“中庸之 道”正是民間調(diào)解工作的精髓-折衷調(diào)和-的根源。絕大多數(shù) 的農(nóng)民將在一個(gè)相對(duì)熟悉的環(huán)境生活一輩子，整日“低頭不 見(jiàn)抬頭見(jiàn)”，在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調(diào)解之間， 他們無(wú)疑會(huì)選擇較為溫和的后者。盡管現(xiàn)今中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，費(fèi)孝通先生 所說(shuō)的“熟人社會(huì)”業(yè)已衍變成了 “半熟人社會(huì)”，農(nóng)民的 義利觀發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，但調(diào)解作為一種訴訟外的糾紛解 決機(jī)制仍然在歷經(jīng)了風(fēng)風(fēng)雨雨后展現(xiàn)了其頑強(qiáng)的生命力。人民調(diào)解能夠及時(shí)把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，避免矛盾的 進(jìn)一步惡化，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)村糾紛雖多因小事引起，但又有著易激性的特點(diǎn)，如 果不及時(shí)控制解決，可

17、能會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。例如：看莊 鎮(zhèn)2002年10月17日發(fā)生宋某采石被炸事件后，死者家屬情 緒激動(dòng)，要將死者尸體抬到白灰廠廠長(zhǎng)辦公室，雙方劍拔弩 張，很可能發(fā)生械斗。看莊鎮(zhèn)司法所于17日下午介入，到 18日早7點(diǎn)成功解決了這起重大糾紛，將“劍拔弩張”化解 為“心平氣和”，變“事后處理”為“事前解決”，及時(shí)地避 免了事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展。如果這次糾紛通過(guò)法院訴訟解決， 在立案、審查、庭審、判決的過(guò)程中很難保證情緒激動(dòng)的當(dāng)事人不會(huì)有什么過(guò)激的行為，造成更嚴(yán)重的后果。人民調(diào)解與訴訟相比，其優(yōu)越性在很大程度上就表現(xiàn)在 一個(gè)“早”字上。我們所調(diào)查的各村鎮(zhèn)都采取了排查機(jī)制， 并針對(duì)農(nóng)村特點(diǎn)在“三夏”、“三秋

18、”加大排查力度，能夠及 早發(fā)現(xiàn)矛盾、盡快解決矛盾，盡量做到了 “大事化小，小事 化了”。北宿鎮(zhèn)司法調(diào)解中心承諾：小的矛盾糾紛當(dāng)日調(diào)處結(jié) 案；一般的矛盾糾紛35天調(diào)處結(jié)案；重大的矛盾糾紛5 7天調(diào)處結(jié)案，最多不超過(guò)10天；屬“民轉(zhuǎn)刑”和刑事案件 立即分流到有關(guān)部門。看莊鎮(zhèn)西八里村調(diào)委會(huì)主任趙慶民介 紹：“有的小糾紛23個(gè)小時(shí)就可以解決，中等的糾紛需要 半天，最多一天，大的糾紛不一定，一般需要反復(fù)地做工作， 往往耗時(shí)較多?！比嗣裾{(diào)解基于自愿原則，當(dāng)事人在心理上易于接受，并 有利于調(diào)解協(xié)議的履行。在所采訪的當(dāng)事人中，很多不愿意訴訟的原因之一就是 覺(jué)得在法院沒(méi)有熟人，對(duì)法律知識(shí)不精通，因而對(duì)訴訟有一

19、種本能的恐懼和排斥的心理。相對(duì)而言，調(diào)解員大多與糾紛 當(dāng)事人本鄉(xiāng)本土，平時(shí)就熟悉了解，在處理糾紛時(shí)當(dāng)事人比 較放心，覺(jué)得“心里有底兒”。宋某被炸案原告當(dāng)事人楊某 說(shuō)：“打官司，動(dòng)用法律也不一定誰(shuí)輸誰(shuí)贏，因?yàn)榉稍垡膊缓芏缓芫?，一般的不愿意打官司?！比嗣裾{(diào)解協(xié)議是在調(diào)解員的主持下雙方基于自愿而簽訂的，在心理上能夠 接受，在履行協(xié)議時(shí)也比較自覺(jué)。宋某被炸案被告白灰廠劉 廠長(zhǎng)的一番話恰恰證明了這一點(diǎn)：“調(diào)解是雙方坐下來(lái)心平 氣和地，心情舒暢。為什么履行這么快？如果訴諸了法律， 法庭上當(dāng)場(chǎng)對(duì)證那就不是心平氣和的事了，據(jù)理力爭(zhēng)、唇槍 舌劍，那憑的是什么？憑的是依據(jù)，得有憑有據(jù)，判決當(dāng)事 人有可能不

20、服，特別是有些人認(rèn)為我就是沒(méi)錯(cuò)你判我有錯(cuò)， 所以不配合執(zhí)行?！比嗣裾{(diào)解工作的這一極佳效果，恰恰與 法院判決的“執(zhí)行難”形成了鮮明對(duì)比。人民調(diào)解制度極大地節(jié)約了社會(huì)成本，同時(shí)也減輕了人 民法院的工作壓力。中國(guó)人尤其是中國(guó)的農(nóng)民之所以“厭訟”，有一個(gè)重要 的原因就是無(wú)法負(fù)擔(dān)過(guò)高的訴訟費(fèi)用?？辞f鎮(zhèn)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的 廠長(zhǎng)說(shuō)：“現(xiàn)在人們?yōu)槭裁床辉敢獯蚬偎?？因?yàn)橹滥闱肺?1000塊錢，打官司肯定要判給我，但是我要這1000塊錢往 往要花兩千多塊錢。我就不要這1 000塊錢了，我放棄了， 放棄自己的權(quán)利是沒(méi)辦法。我們廠現(xiàn)在外面就有100多萬(wàn)塊 錢我們放棄了。往往打官司就不夠費(fèi)用，就放棄了?！鞭r(nóng)民 因?yàn)橐恍┎淮?/p>

21、的糾紛而訴訟，所需要的花費(fèi)諸如路費(fèi)、食宿 費(fèi)、律師費(fèi)、訴訟費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)以及誤工費(fèi)等等，這些費(fèi)用加 起來(lái)往往會(huì)超過(guò)他們所期望得到的經(jīng)濟(jì)利益，他們認(rèn)為打官 司“拖不起、耗不起”，“能調(diào)解最好，調(diào)解不好再打官司”，是不難理解的。況且，在中國(guó)這樣一個(gè)決決大國(guó)，民間糾紛多，如果全 部涌到法院打官司的話，不僅會(huì)造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)， 而且勢(shì)必會(huì)造成法院工作壓力過(guò)大的后果。而人民調(diào)解制度 恰恰相反，調(diào)解組織近在身邊，調(diào)解形式不拘一格，田間炕 頭都可以成為解決糾紛的場(chǎng)所，調(diào)解免費(fèi)，調(diào)解人員大都是 兼職，對(duì)當(dāng)事人來(lái)講，幾乎不需要付出什么成本；對(duì)社會(huì)來(lái) 說(shuō)，資源得到了充分高效的利用。三、現(xiàn)階段人民調(diào)解工作存在的問(wèn)

22、題及完善人民調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決制度，其規(guī)模 與成效是有目共睹的，其地位也是勿庸置疑的。然而，通過(guò) 對(duì)鄒城四鎮(zhèn)的走訪調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的民間 糾紛對(duì)人民調(diào)解工作提出更高要求的同時(shí)，現(xiàn)行法律規(guī)定卻 表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，立法對(duì)人民調(diào)解制度的關(guān)注程度也是 與其在司法體系中的重要地位不相稱的。雖然目前我國(guó)憲 法、民事訴訟法、人民調(diào)解委員會(huì)組織條例等法律法 規(guī)都對(duì)人民調(diào)解工作做了規(guī)定，但規(guī)定過(guò)于原則化，可操作 性不強(qiáng)，實(shí)踐中暴露出的一些問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著調(diào)解工作的發(fā) 展及其作用的發(fā)揮。解決這些問(wèn)題，完善人民調(diào)解制度，已 成為當(dāng)務(wù)之急。對(duì)此，筆者略作以下幾點(diǎn)評(píng)述：關(guān)于村鎮(zhèn)糾紛調(diào)解組織的

23、法律地位及宗旨法具有維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治的政治作用，也有服務(wù)于社會(huì) 的公益作用。一部良好的法律，只有在實(shí)踐中得到了良好妥 帖的運(yùn)用，才真正算得上是為社會(huì)所稱道的善法。然而通過(guò) 此次調(diào)查，筆者不禁提出疑問(wèn)：民事訴訟法中關(guān)于人民 調(diào)解制度的地位的規(guī)定是否還適應(yīng)現(xiàn)今人民調(diào)解制度的發(fā) 展？我國(guó)民事訴訟法第16條第1款規(guī)定：“人民調(diào)解委 員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾 紛的群眾性組織?！比欢?，仔細(xì)分析一下現(xiàn)在的村民調(diào)解委 員，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這一款與實(shí)際情況存在著一定程度的脫節(jié): 首先，在調(diào)查中，筆者所訪談的所有調(diào)解人員和當(dāng)事人對(duì)于 糾紛的發(fā)展及解決，并沒(méi)有提到法院的指導(dǎo)作用。當(dāng)我們問(wèn) 及調(diào)

24、解委員會(huì)與法院的關(guān)系時(shí)，在他們的理念中，調(diào)委會(huì)和 法院是兩套不相干的系統(tǒng)，只有在發(fā)生民轉(zhuǎn)刑案件或糾紛難 以調(diào)處，調(diào)解工作人員所做工作無(wú)效的情況下，才會(huì)由法院 進(jìn)行干預(yù)。其次，“群眾性組織”的定性有待進(jìn)一步探討。 農(nóng)村中的村級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)單位為村民自治委員會(huì)，算是村民自 治組織，這一點(diǎn)對(duì)于村民調(diào)解委員會(huì)來(lái)說(shuō)也是沒(méi)有問(wèn)題的。 然而，如果我們將討論的對(duì)象進(jìn)一步上升到管區(qū)、鎮(zhèn)一級(jí)的 糾紛調(diào)解組織，則無(wú)論是從人員組成、作用、職能，還是工 作程序、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)看，都難以將其定性為“群眾性組織”， 毋寧說(shuō)是政府中的一個(gè)人員構(gòu)成多元化的綜合性糾紛解決 辦公室。因此，筆者認(rèn)為，民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該 相應(yīng)調(diào)整為：人

25、民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府的指導(dǎo)下， 調(diào)解民間糾紛的群眾性組織；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的糾紛調(diào)解組織隸屬 于同級(jí)人民政府，指導(dǎo)和監(jiān)督人民調(diào)解委員會(huì)的工作，并負(fù) 責(zé)解決由人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)?zhí)峤坏囊呻y糾紛。另外，關(guān)于人民調(diào)解組織的工作目的及宗旨，筆者認(rèn)為， 人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解工作的目的與宗旨和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行 裁判工作的目的與宗旨在總體上應(yīng)該是一致的，即維護(hù)公正 或者說(shuō)是為了維護(hù)當(dāng)事人的合法正當(dāng)利益、捍衛(wèi)社會(huì)正義。 但是，在調(diào)查中，“農(nóng)村的穩(wěn)定”、“避免群眾性上訪”、“避 免民轉(zhuǎn)刑”成為了最多的答案。固然，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)， 沒(méi)有穩(wěn)定就沒(méi)有發(fā)展，但這是否會(huì)犧牲一部分人的利益？由 此所付出的代價(jià)和所獲得的利益之差

26、是否合理？所以，筆者 建議，今后在對(duì)于人民調(diào)解制度進(jìn)行完善時(shí)，要進(jìn)一步從立 法上明確人民調(diào)解組織的目的，將維護(hù)糾紛當(dāng)事人利益與維 護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定并重，不能僅僅強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而忽視了糾紛當(dāng)事 人個(gè)人的微觀利益平衡。關(guān)于調(diào)解工作的業(yè)務(wù)范 我國(guó)憲法第1 11條和民事訴訟法第16條都規(guī)定了人民 調(diào)解的對(duì)象是“民間糾紛”。何謂“民間糾紛” ？民間糾紛 的范圍到底是什么？如何來(lái)界定這個(gè)概念？無(wú)論在理論界 還是實(shí)務(wù)界都沒(méi)有明確統(tǒng)一的答案。這給基層的實(shí)踐工作帶 來(lái)了許多不便和混亂。由于人民調(diào)解組織的薄弱和自身的局 限性，使其無(wú)法承擔(dān)一些重大復(fù)雜糾紛的調(diào)解工作，由于人 民調(diào)解范圍的不明確，人民調(diào)解組織承擔(dān)了大量其力所

27、不能 及的工作。這不僅使人民調(diào)解組織承受了巨大的壓力，而且 許多本來(lái)應(yīng)該由法律調(diào)整的糾紛沒(méi)有得到法律的調(diào)整，這無(wú) 疑將會(huì)阻礙我國(guó)的法治化進(jìn)程。所以，從法律上明確人民調(diào) 解的業(yè)務(wù)范圍非常重要。一些國(guó)家對(duì)調(diào)解范圍進(jìn)行了列舉式的規(guī)定，例如美國(guó)的 社區(qū)調(diào)解和日本的民間調(diào)解法都對(duì)調(diào)解范圍進(jìn)行了列舉， 范圍明確因而具有很強(qiáng)的操作性，值得我們借鑒。但鑒于我 國(guó)的國(guó)情和農(nóng)村現(xiàn)有的民情，民間糾紛紛繁多樣，尤其是在 社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新的糾紛形式不斷出現(xiàn)，法律不可能將其列 舉殆盡。有鑒于此，筆者認(rèn)為宜采用混和式即概括式加列舉 式來(lái)確定民間糾紛的范圍。首先，采用概括的方式從整體上 規(guī)定人民調(diào)解的范圍，明確民間糾紛的含義

28、，筆者認(rèn)為凡屬 私法范疇的糾紛，均可列入調(diào)解工作的業(yè)務(wù)范圍。其次，可 以將民間糾紛中比較常見(jiàn)的糾紛類型進(jìn)行具體的列舉，如： 承包合同糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰 里糾紛、干群關(guān)系糾紛等等。采用混合式不僅可以解決單純 的概括式規(guī)定所存在的過(guò)于抽象、不易操作等缺點(diǎn)，還可以 克服單純的列舉式規(guī)定的繁瑣、易發(fā)生遺漏等不足，從而使 人民調(diào)解的范圍做到既簡(jiǎn)便、全面、富有彈性，又具體詳細(xì)、 易于操作。關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的法律效力問(wèn)題人民調(diào)解協(xié)議是人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)民間糾紛查明是非 以后，主持雙方當(dāng)事人本著自主自愿、協(xié)商一致的原則所達(dá) 成的解決糾紛的協(xié)議。民事訴訟法第16條第2款規(guī)定： 人民調(diào)解委

29、員會(huì)依照法律規(guī)定根據(jù)自愿原則進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事 人對(duì)調(diào)解迗成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行；人民調(diào)解委員會(huì)組織條例 第9條第1款規(guī)定:人民調(diào)解委員會(huì)主持下迗成的調(diào)解協(xié)議， 當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。而民事訴訟法第16條第2款又規(guī)定： 不愿調(diào)解、調(diào)解不成的或者反悔的，可以向人民法院起訴。 人民調(diào)解委員會(huì)組織條例第9條第2款規(guī)定:經(jīng)過(guò)調(diào)解， 當(dāng)事人未迗成協(xié)議或協(xié)議后又反悔的，任何一方可以請(qǐng)求基 層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。以上法律都規(guī)定 當(dāng)事人“應(yīng)當(dāng)”履行人民調(diào)解協(xié)議，但又作出了協(xié)議后可以 反悔的規(guī)定，這種自相矛盾的規(guī)定最終否定了人民調(diào)解協(xié)議 的法律效力。協(xié)議達(dá)成后反悔，甚至一方執(zhí)行了，另一方又 反悔，卻又不需要承擔(dān)

30、任何法律責(zé)任，這一直是人民調(diào)解工 作面臨的困惑。從事人民調(diào)解工作多年的看莊鎮(zhèn)司法所高所 長(zhǎng)的一番話道出了人民調(diào)解協(xié)議效力不明確所帶來(lái)的種種 后果。采訪人：“這種協(xié)議達(dá)成了，他們一方反悔了怎么辦？” 高所長(zhǎng)：“好。這正是我想說(shuō)的。這個(gè)協(xié)議書，是我們?nèi)?規(guī)定的統(tǒng)一格式，那么這個(gè)協(xié)議書，人民法院認(rèn)可不認(rèn)可？ 當(dāng)然，我們法學(xué)界的專家們、權(quán)威們已經(jīng)在人民法院報(bào)上發(fā) 表了幾篇文章，提出了作為人民調(diào)解委員會(huì)和鎮(zhèn)級(jí)的調(diào)解中 心的調(diào)解一旦形成了，他們也迗成協(xié)議了，咱們也主持了， 最后是否有法律效力。那就涉及到雙方當(dāng)事人如果一方反悔 那不是一張空紙了嗎？所以我們基層在調(diào)解工作中遇到的 難題有兩個(gè)：一個(gè)是沒(méi)有了強(qiáng)

31、制力，第二個(gè)是當(dāng)事人反悔。 迗成協(xié)議以后當(dāng)事人任何一方反悔，我們沒(méi)有什么辦法?！?采：“執(zhí)行了以后也可以反悔嗎？ ”高：“執(zhí)行了，但他把協(xié) 議裝起來(lái)，就不看它，來(lái)找你算帳，行嗎？盡管司法調(diào)解中 心也出面，但我還是給你要錢，哎呀，這就亂套了。我們還 要費(fèi)一番事，還要進(jìn)行重復(fù)性的第二次調(diào)解。你既然達(dá)成協(xié) 議，你反悔，你要負(fù)什么責(zé)任，這是國(guó)家設(shè)立的司法調(diào)解中 心，國(guó)家設(shè)的司法所，這不是你家設(shè)的司法所，那么，這公 章蓋的，這簽字畫押的，你反悔算什么？我就反悔，法律規(guī) 定，任何單位、個(gè)人不準(zhǔn)剝奪公民法人的訴訟權(quán)利，那么我 反悔還不行嗎？哎呀，完了。我們從事基層工作近20年， 苦衷說(shuō)不了。山東省司法處的領(lǐng)

32、導(dǎo)來(lái)過(guò)，我也參加過(guò)三次研 討會(huì)、座談會(huì)，我曾向省廳的領(lǐng)導(dǎo)提起過(guò)這個(gè)問(wèn)題，我們沒(méi) 有什么權(quán)力?！比嗣裾{(diào)解協(xié)議的效力不明確，使當(dāng)事人有借 口推諉自己的責(zé)任，而應(yīng)該受到保護(hù)的權(quán)利卻得不到保護(hù)， 這樣往往會(huì)激化矛盾，容易使人們喪失對(duì)人民調(diào)解組織的信 任，使人民調(diào)解的權(quán)威大打折扣，從而挫傷調(diào)解工作者的積 極性。訴諸法院以后，法院重新立案審查，最后的判決往往和人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容相差無(wú)幾，比如看莊鎮(zhèn)司法所所作出的調(diào)解協(xié)議，被人民法院采納的已經(jīng)不下20例。這極大地 浪費(fèi)了社會(huì)資源，增加了社會(huì)成本。所以，應(yīng)對(duì)人民調(diào)解協(xié) 議的效力予以明確，增加其對(duì)當(dāng)事人的約束力。關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的效力問(wèn)題，在學(xué)術(shù)界有如下幾種主

33、張：人民調(diào)解協(xié)議不受法律保護(hù)，可以無(wú)條件反悔；1有 關(guān)法律應(yīng)直接規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力，一方不履行 的，另一方可以在法定期限內(nèi)請(qǐng)求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；2 經(jīng)人民法院審查核準(zhǔn)后產(chǎn)生法律效力；3經(jīng)基層人民政府 復(fù)核后產(chǎn)生法律效力；4經(jīng)公證后產(chǎn)生法律效力。5目前，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)明顯與第一種觀點(diǎn)相吻合，人 民調(diào)解協(xié)議可以無(wú)條件反悔，而美國(guó)、日本、挪威等一些國(guó) 家卻賦予調(diào)解協(xié)議與判決同等的效力。筆者認(rèn)為，一概地肯 定或否定人民調(diào)解協(xié)議的效力都是不可取的，鑒于人民調(diào)解 制度的局限性以及調(diào)解組織的薄弱，將人民調(diào)解協(xié)議的效力 完全等同于法院判決的效力，可能會(huì)導(dǎo)致公民的訴訟權(quán)利得 不到充分保護(hù)，這與憲法的

34、基本精神是相違背的。筆者建議， 可以將人民調(diào)解協(xié)議分成兩種不同情況區(qū)別對(duì)待：達(dá)成合法 協(xié)議后在一定期限內(nèi)，一方當(dāng)事人不履行也不向法院起訴的， 另一方當(dāng)事人可以在規(guī)定期限內(nèi)請(qǐng)求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；如 果一方或雙方當(dāng)事人在迗成協(xié)議后又向法院提起訴訟的，法 院應(yīng)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查，如果協(xié)議內(nèi)容合法， 調(diào)解程序合法，且不違反自愿原則的，應(yīng)賦予其法律效力， 否則，應(yīng)裁定協(xié)議無(wú)效后立案審查。這樣，既能督促當(dāng)事人 盡快履行協(xié)議，維護(hù)人民調(diào)解組織的權(quán)威，又能維護(hù)當(dāng)事人 的訴訟權(quán)利，還能節(jié)約訴訟成本，節(jié)省社會(huì)資源。關(guān)于當(dāng)事人的法律意識(shí)和人民調(diào)解員業(yè)務(wù)素質(zhì)的“雙提 高”中國(guó)民間調(diào)解自古就是通過(guò)“曉之以理，動(dòng)之以情”以 達(dá)到“和之以是非”的目的的。歷史發(fā)展到今天，基層人民 調(diào)解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”還有一個(gè)“利”， 這些都是實(shí)踐工作中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是人民