精確分配扶貧資源

1、精確分配扶貧資源 扶貧基本單位應(yīng)細(xì)化到村 苗俊杰 劉瓊近幾年來，隨著開發(fā)式扶貧邊際效益的降低，扶貧工作面臨著新的難題。一些曾經(jīng)貧困，如今得到發(fā)展、不再適用貧困標(biāo)準(zhǔn)的縣不愿摘掉“貧困帽”，其原因之一在于“退出標(biāo)準(zhǔn)”沒有建立起來。而推進(jìn)以村為單位的扶貧，進(jìn)而建立新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，提高扶貧的精準(zhǔn)度，讓問題的解決有了更多令人期待的空間。真假“貧困縣”之辨既是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，又是扶貧工作重點(diǎn)縣，這一看上去自相矛盾的現(xiàn)象，近來卻有逐漸“冒頭”的趨勢。從1994年國家八七扶貧攻堅計劃提出592個國家級貧困縣至今，十多年時間過去，一些當(dāng)年的“貧困縣”已經(jīng)或正在擺脫貧困，但還在享受著國家每年數(shù)千萬乃至更多的政策支持。對這

2、個問題，國務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)司司長劉福合有著另一層考慮，他在接受瞭望新聞周刊采訪時表示，要辯證看待這個問題，不能簡單地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展了就一定不能戴“貧困帽”，要看貧困人口減少到什么狀況、貧困發(fā)生率下降到什么程度，貧困農(nóng)民人均純收入達(dá)到什么水平，這是關(guān)鍵。他認(rèn)為，首先，所謂的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣并不等于已經(jīng)消除了貧困，在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是資源型經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，農(nóng)村貧困問題還很突出。其次，不能只看GDP總量、財政收入等“表面文章”，而要重點(diǎn)看“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”可支配的財力和消除貧困的實力。在一個縣內(nèi)，幾個大的企業(yè)就足以使GDP上升，使財政收入規(guī)模擴(kuò)大?？己艘粋€貧困縣是不是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，是否脫貧了，主要是看縣域經(jīng)濟(jì)是不是真正

3、發(fā)展了，廣大群眾是不是富裕了。扶貧不是扶持縣城的發(fā)展，而主要是解決農(nóng)民的吃飯問題、增收問題、富裕問題。況且，在錯誤的政績觀指導(dǎo)下，不排除一些地方虛報數(shù)字、夸大GDP增長的情況。另外，有些貧困縣在本省、本地區(qū)相對來說是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，并不意味著整體上脫了貧，例如前不久媒體報道的陜西神木縣。媒體看到的，只是縣城的繁華，發(fā)展滯后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)反而被掩蓋了。就在這類縣里，深入到農(nóng)村、山區(qū)，百姓生活跟縣城、其他農(nóng)村相比，還是相當(dāng)落后。因此，對貧困縣“摘帽”問題，國家有著通盤的考慮。調(diào)整貧困縣不是一個短期行為，在調(diào)整貧困縣所依據(jù)的指標(biāo)中，財政只是一個方面，還要看農(nóng)民人均純收入等，僅憑GDP增長就判定一個縣是否脫貧，

4、不符合以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。不過，劉福合司長同時也肯定，戴著貧困“帽子”不愿意摘的現(xiàn)象確實存在，雖然不是普遍現(xiàn)象，如今也占到了一定比例。經(jīng)過多年的扶持，有的貧困縣得到了國家10多億甚至20多億元資金的投入，實現(xiàn)了較快發(fā)展，甚至是跨越式發(fā)展。一些資源豐富的貧困縣，經(jīng)過開發(fā)也富裕起來，星級賓館也不算新鮮事，但至今還享受著“貧困縣”的待遇，這也是客觀存在的事實。貧困“帽子”等于“免費(fèi)午餐”？究竟貧困的“帽子”附帶著怎樣的“特權(quán)”，讓某些今非昔比的貧困縣當(dāng)摘帽時不行動？貧困帽下的優(yōu)惠政策，包括中央、地方的資金投入，還有各部委的支持，如科技項目、計劃生育服務(wù)、土地開發(fā)、稅收等，具備怎樣的吸引力？劉福合司

5、長就此進(jìn)一步解釋道，這些年來，國家在制定宏觀政策時有意向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。特別是最近兩年，中央政府實施了多項針對貧困地區(qū)和貧困人口的優(yōu)惠政策。比如，在財政政策方面，從2005年開始，一次性免征592個重點(diǎn)縣的農(nóng)業(yè)稅；在教育方面，實施“兩基”攻堅項目，并對重點(diǎn)縣貧困家庭學(xué)生的義務(wù)教育實行“兩免一補(bǔ)”政策；在衛(wèi)生方面，試點(diǎn)建設(shè)以農(nóng)村貧困家庭為對象的醫(yī)療救助制度，還有農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，對中西部地區(qū)，中央政策補(bǔ)助每個農(nóng)民10元。從資金方面來看，中央政府在財力并不寬裕的情況下，不斷加大對扶貧開發(fā)的投入力度。記者從財政部獲悉，從1986年到2003年，我國政府共投入扶貧資金2383.6億元，其中

6、以工代賑資金、財政發(fā)展資金、三西扶貧資金、少數(shù)民族發(fā)展資金和貸款貼息為主的無償財政資金1039.6億元，占到扶貧資金總量的43.6%；投放信貸扶貧資金1344億元。20多年來，中央財政安排的專項扶貧資金由1980年的10億元增加到2005年的130億元，累計達(dá)到1277.8億元。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長李小云教授分析，扶貧資金定位于縣，是貧困縣不愿摘帽的重要原因。他說，20年前我國開始實施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，國家曾于1986年和1994年兩次確定了國家級貧困縣331個和592個，其目的是為了集中力量，防止扶貧資金的分散使用；2001年為了適應(yīng)新世紀(jì)我國扶貧工作的特點(diǎn)，又將國家級貧困縣改為扶貧

7、工作重點(diǎn)縣。中央黨校“三農(nóng)”問題研究中心秘書長曾業(yè)松教授認(rèn)為，國家對貧困地區(qū)有很多扶持政策，根據(jù)財政扶貧資金管理辦法，中央財政扶貧資金要90%用于國家級貧困縣，也就是說只要戴上“國定縣”的帽子，每年就能獲得上千萬的無償財政扶貧資金。在這筆巨額無償資金的誘惑下，縣級的價值判斷也相應(yīng)發(fā)生了扭曲，爭取獲得“貧困縣”的帽子成為其“政績”之一；當(dāng)資源變得稀缺時，資源配置過程中的博弈極容易導(dǎo)致“尋租”現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外，從目前確定貧困縣的指標(biāo)看，缺乏剛性的科學(xué)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又沒有動態(tài)的監(jiān)控，談不上及時有效的貧困狀況評估體系。這也從客觀上助長了某些富起來的貧困縣不摘帽的行為。劉福合司長表示，針對這些問題，國家也采

8、取了一些對策，根據(jù)實事求是的原則，讓那些城鄉(xiāng)都富裕起來的地區(qū)及時摘掉貧困“帽子”，把那些沒有得到國家扶持的新貧困縣吸納進(jìn)來。2001年，國家對原定592個貧困縣進(jìn)行了調(diào)整，有70個左右的貧困縣摘掉了“帽子”，同時也新確定了同樣數(shù)量的新貧困縣。同時，劃分貧困的線雖然沒有調(diào)整，但是扶貧覆蓋面在逐步擴(kuò)大。當(dāng)前，中央300多億扶貧資金中，有70%左右用在592個貧困縣，還有相當(dāng)一部分資金用在沒戴貧困縣“帽子”的貧困縣。誰來幫貧困縣摘掉貧困的“帽子”讓貧困縣摘掉貧困的“帽子”，不能簡單地依靠行政命令，既需要來自經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會發(fā)展的內(nèi)部動力，也需要政策因素等外力的助推作用。劉福合司長告訴瞭望新聞周刊，解決

9、貧困縣不愿意“摘帽”的問題，新世紀(jì)頭10年內(nèi)，主要有3項工作重點(diǎn)：一是整村推進(jìn)，確定貧困村，越過縣級政府直接安排各項資金進(jìn)村。二是產(chǎn)業(yè)化扶貧，國家首批確定了260家龍頭企業(yè)，實行政策性引導(dǎo)，促進(jìn)勞動力就業(yè)。三是勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，中央確定了30多個基地，省市縣也定了一批，和當(dāng)?shù)貏趧硬块T聯(lián)合培訓(xùn)勞動力。將村定位為扶貧的基本單位，整村推進(jìn)扶貧的做法，正受到越來越多的關(guān)注。據(jù)李小云教授介紹，2001年政府開始把村級扶貧規(guī)劃作為整村推進(jìn)的主要理念和技術(shù)手段，一個顯著特點(diǎn)就是瞄準(zhǔn)的人群更加清晰。針對傳統(tǒng)扶貧中貧困村識別模糊等典型問題，2002年全國共按照這一技術(shù)系統(tǒng)確定了14.8萬多個貧困村，如今已有12.

10、5萬個貧困村完成了村級規(guī)劃。對象人口則根據(jù)人均年現(xiàn)金收入、人均年糧食產(chǎn)量、不安全住房戶比例等8項指標(biāo)來確定，有利于將比較富裕或社會保障范圍內(nèi)的人口剝離出來，指向更加明確。在微觀層面，村級扶貧也在某種程度上矯正了扶貧項目和對象需求之間的錯位，成為目前為止能夠有效促進(jìn)資金瞄準(zhǔn)的一項制度創(chuàng)新。李小云認(rèn)為，村級扶貧實質(zhì)上具備促進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展的潛力，可以看成一個村的社會發(fā)展規(guī)劃，如果各部門能按照這個框架進(jìn)行投入，扶貧工作勢必更加卓有成效，因此有必要建立以貧困社區(qū)社會發(fā)展為中心、保護(hù)與開發(fā)結(jié)合的扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略。整村推進(jìn)，不僅是引入扶貧工作的一種新思路，也正在實踐中得到一步步驗證。近幾年來，整村推進(jìn)的成果在

11、江西等地已有集中體現(xiàn)。據(jù)江西省扶貧辦主任張志豪介紹，從2002年開始，江西省確定了1200個重點(diǎn)村，在每個村成立扶貧小組，培訓(xùn)骨干，制定并實施規(guī)劃，很多貧困村面貌發(fā)生改觀。如四面環(huán)山的興國縣城崗鄉(xiāng)白石村，2000年全村農(nóng)民人均純收入不足600元；實施村級規(guī)劃短短3年多，全村628戶農(nóng)民人均純收入達(dá)到1984元。國務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧辦還將提供1100萬元人民幣資金，全權(quán)委托中國扶貧基金會向NGO公開招標(biāo)，在江西省的22個重點(diǎn)貧困村實施村級扶貧。正如劉福合司長所說，推進(jìn)村級扶貧，能讓扶貧效果看得見、摸得著，保證財政能力強(qiáng)的縣不挪用扶貧資金，同時也引導(dǎo)縣里投入配套資金，整合各項資金到村里去。這項工作，將使扶貧資金使用更有效率，讓某些貧困縣自覺摘掉“貧困縣”的帽子。來源：瞭望 County continuation re