河南省食品安全監(jiān)管面臨的主要問(wèn)題及其對(duì)策分析

1、河南省食品安全監(jiān)管面臨的主要問(wèn)題及其對(duì)策分析摘要：保障食品的質(zhì)量安全不只是為人民群眾的健康和 安全負(fù)責(zé)，也為社會(huì)的穩(wěn)定以及和諧社會(huì)的建設(shè)提供了基 礎(chǔ)。近年來(lái)，食品安全問(wèn)題高頻率地出現(xiàn)，不僅削弱了消費(fèi) 者對(duì)食品安全的信賴度，也對(duì)河南省食品質(zhì)量安全監(jiān)管造成 了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。以河南省食品安全在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)方面的監(jiān) 管為對(duì)象進(jìn)行研究，通過(guò)分析河南省食品安全生產(chǎn)加工環(huán)節(jié) 的現(xiàn)狀及食品安全監(jiān)管面臨的主要問(wèn)題，對(duì)完善河南省食品 安全監(jiān)管提出政策性建議。關(guān)鍵詞：食品安全；生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)；監(jiān)管；河南省中圖分類號(hào)：f203文獻(xiàn)標(biāo)志碼：a文章編號(hào)：1673-291x (2014) 23-0274-03引言近年來(lái)，我國(guó)政

2、府十分重視食品安全問(wèn)題，特別是2013 年對(duì)食品安全法的修訂，完善了食品領(lǐng)域的法律制度， 構(gòu)建了食品安全標(biāo)準(zhǔn)化框架，為安全食品進(jìn)入終端市場(chǎng)確立 了長(zhǎng)期有效的保障機(jī)制。2014年全國(guó)兩會(huì)的各種民意調(diào)查 中，“食品安全問(wèn)題”高居前列。這些足以說(shuō)明食品安全風(fēng) 險(xiǎn)已成為國(guó)家層面上的一個(gè)極其嚴(yán)峻的問(wèn)題?？梢园l(fā)現(xiàn)，從20世紀(jì)90年代初期至2005年，我國(guó)食 物中毒人數(shù)統(tǒng)計(jì)呈現(xiàn)較為明顯的u型曲線，從1991年的47 367人下降到1997年的13 567人，并在2002年下降到谷底 的11 572人。2003年成了重要拐點(diǎn)，從該年開(kāi)始，食物中 毒人數(shù)明顯成倍增長(zhǎng)，2004年升到42 876人，2005年雖有

3、 所下降，但中毒人數(shù)仍有32 553人。從2006年開(kāi)始，食物 中毒人數(shù)呈直線下降的趨勢(shì)，從2006年的18 063人迅速下 降到2013年的5 559人。20世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)初，食品安全的總體狀況得 到了明顯的改善，而從2002年開(kāi)始，食品質(zhì)量安全水平開(kāi) 始了明顯的下滑，2006年以后又有了新的改善，此軌跡所展 現(xiàn)出的規(guī)律可能是多種因素致使的，但是食品安全監(jiān)管體制 的變遷肯定是不可替代的影響因素之一。20世紀(jì)90年代以 來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷的探索與修正，我國(guó)逐步確定并建立了食品安 全多部門分段監(jiān)管體制。但這并沒(méi)有使食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的 監(jiān)管責(zé)任與權(quán)限得到很好的合理劃分，質(zhì)檢部門在生產(chǎn)加工 領(lǐng)域

4、缺乏監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，而衛(wèi)生部門在食品質(zhì)量安全監(jiān)管方 面的主導(dǎo)權(quán)又被逐步肢解，這些可能是導(dǎo)致2004年之后我 國(guó)食品安全的走勢(shì)依然處于下行階段的原因。當(dāng)前，為了適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需求，改善由于政府自 身特性的局限及多部門分段監(jiān)管中的空白對(duì)食品安全監(jiān)管 帶來(lái)的弊端，建立更加科學(xué)實(shí)用的食品安全監(jiān)管體系勢(shì)在必 行。食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)在食品產(chǎn)業(yè)鏈中有著承前啟后的作 用，是其中的核心環(huán)節(jié)，因此，對(duì)目前食品安全生產(chǎn)加工的 狀況及食品安全監(jiān)管面臨的主要問(wèn)題進(jìn)行分析探討，對(duì)解決 整個(gè)食品安全問(wèn)題具有關(guān)鍵性的作用。一、河南省食品安全生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀當(dāng)前，河南省少部分食品企業(yè)的生產(chǎn)和檢驗(yàn)設(shè)備具有國(guó) 內(nèi)一流水平，如雙匯

5、集團(tuán)、南街村集團(tuán)、蓮花味精、河南大 用實(shí)業(yè)公司等大型企業(yè)，先進(jìn)的生產(chǎn)加工技術(shù)和設(shè)備保證了 其產(chǎn)品的質(zhì)量。近年來(lái)，河南省各級(jí)政府對(duì)食品質(zhì)量安全工 作予以高度重視，使河南省食品質(zhì)量有了大幅提高，抽檢合 格率也保持在較高水平。2011年，河南省質(zhì)監(jiān)局組織開(kāi)展了 對(duì)全省生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品質(zhì)量的監(jiān)督抽查，共抽檢全省17 890個(gè)食品企業(yè)、24 416批次樣品，產(chǎn)品合格率為93. 9%； 2012年，河南省質(zhì)監(jiān)局共抽檢了 3 701家企業(yè)生產(chǎn)的4 680 批次的產(chǎn)品，抽檢產(chǎn)品的實(shí)物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)合格率為97. 2%o雖然河南省食品安全形勢(shì)近年來(lái)逐步好轉(zhuǎn)，但是河南省 食品生產(chǎn)加工企業(yè)分布面廣數(shù)量多、情況復(fù)雜，既存在

6、著一 些長(zhǎng)期難以解決的老問(wèn)題，也有一系列新問(wèn)題在食品安全 法頒布后出現(xiàn)。河南省是食品大省，在一批像雙匯食品這 樣的龍頭企業(yè)的帶動(dòng)下，食品工業(yè)發(fā)展很快，但該省大部分 的食品企業(yè)仍是中小企業(yè)，這些企業(yè)的原輔料來(lái)源、生產(chǎn)設(shè) 備、現(xiàn)場(chǎng)管控、檢驗(yàn)?zāi)芰?、管理水平、人員素質(zhì)都多多少少 地存在著一些問(wèn)題，特別是部分企業(yè)主為了攫取更多利潤(rùn)， 缺失誠(chéng)信道德。生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品質(zhì)量安全主要面臨以下問(wèn) 題：一是生產(chǎn)加工主體小規(guī)?；Ｐ∽鞣皇降氖称飞a(chǎn)加工 企業(yè)在食品生產(chǎn)加工企業(yè)中仍占據(jù)大多數(shù)，而在省質(zhì)監(jiān)局 2012年的食品質(zhì)量監(jiān)督抽查中，小作坊產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)合格率 為88.2%,明顯低于省平均水平。在這種小本微利的經(jīng)營(yíng)情

7、 況下，小規(guī)模企業(yè)沒(méi)有意愿、也沒(méi)有能力對(duì)其生產(chǎn)加工設(shè)備 及時(shí)更新，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，加之，企業(yè)的衛(wèi)生條件 也沒(méi)有保障，生產(chǎn)過(guò)程中存在許多安全隱患。二是食品工業(yè)的科技投入不足。目前，河南省絕大多數(shù) 食品企業(yè)以生產(chǎn)傳統(tǒng)食品為主，優(yōu)勢(shì)核心技術(shù)缺乏，技術(shù)裝 備水平不高，產(chǎn)品在市場(chǎng)上沒(méi)有核心競(jìng)爭(zhēng)力，更為嚴(yán)重的后 果是影響其生產(chǎn)加工的食品安全。三是缺乏對(duì)原輔材料及產(chǎn)品出廠質(zhì)量的控制。檢驗(yàn)、控 制原輔材料的質(zhì)量，歷來(lái)都是食品生產(chǎn)加工企業(yè)的難題。食 品生產(chǎn)所涉及的添加劑種類繁雜，而大部分企業(yè)檢驗(yàn)技術(shù)能 力較低，所以常常少檢或漏檢食品所含的添加劑成分。作為 產(chǎn)品出廠前最后環(huán)節(jié)的出廠檢驗(yàn)，大多數(shù)小企業(yè)特別是小

8、作 坊，都不具備對(duì)自身產(chǎn)品檢測(cè)的能力，缺乏出廠檢驗(yàn)意識(shí)。四是質(zhì)量安全管理體系不健全。大部分食品生產(chǎn)加工企 業(yè)或小作坊缺乏食品質(zhì)量安全意識(shí)，大多數(shù)從事食品生產(chǎn)加 工的人員文化程度較低，更談不上去落實(shí)食品質(zhì)量安全管理 體系。二、河南省食品安全監(jiān)管面臨的主要問(wèn)題（一）河南省食品安全生產(chǎn)加工監(jiān)管的概況目前，河南省質(zhì)監(jiān)局通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、普查建檔、日常巡 查等多種措施來(lái)加強(qiáng)全省食品生產(chǎn)加工企業(yè)的日常監(jiān)管工 作，督促規(guī)范相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。具體監(jiān)管措施如圖 2所示。（二）河南省食品安全生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管存在的問(wèn)題目前，河南省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)下轄18個(gè)省轄市局及14個(gè)直屬 機(jī)構(gòu)，建有17個(gè)國(guó)家級(jí)質(zhì)檢中心，國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)

9、室達(dá)到8 個(gè)，各部門機(jī)構(gòu)在省委省政府的正確方針指導(dǎo)下各司其職， 嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督管理職責(zé)，區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)基本都被覆蓋， 綜合檢驗(yàn)檢測(cè)能力得到提升，對(duì)河南省的食品質(zhì)量安全起到 了較大程度的改善作用，同時(shí)也推進(jìn)了中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的進(jìn)一步 發(fā)展。但是，由于河南省食品生產(chǎn)企業(yè)眾多，而且大部分都 是規(guī)模以下的小、散、亂、差企業(yè)，食品生產(chǎn)監(jiān)管目前仍存 在著不少問(wèn)題。一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、人員隊(duì)伍水平有限。河南省基層質(zhì)監(jiān)部門的人數(shù)十分有限，而目前只能從 內(nèi)部來(lái)調(diào)劑食品安全監(jiān)管人員，許多區(qū)（縣）局的在編人員 不得不身兼數(shù)職，這樣對(duì)政令的下達(dá)、監(jiān)管措施的落實(shí)都會(huì) 造成不便及阻礙，同時(shí)也無(wú)法及時(shí)地向上反映基層信息。另 外，

10、由于基層食品企業(yè)數(shù)量多、分布范圍廣，加之小作坊與 食品攤販的基礎(chǔ)差、規(guī)模小、流動(dòng)性強(qiáng)，生產(chǎn)狀況難以掌握, 需要大量的工作人員加強(qiáng)監(jiān)督管理才可能實(shí)現(xiàn)全方位的無(wú) 縫隙化監(jiān)管，而這在現(xiàn)實(shí)中難以做到。區(qū)域監(jiān)管要求監(jiān)管人 員具備完整的質(zhì)監(jiān)基本知識(shí)，但區(qū)域監(jiān)管人員主要來(lái)自部門 間的抽調(diào)和社會(huì)招聘，素質(zhì)參差不齊，部分人員綜合業(yè)務(wù)水 平較低，無(wú)法滿足目前及今后工作的需要。二是“監(jiān)管空白”與“監(jiān)管重復(fù)”依然存在。多部門分 段監(jiān)管的體制人為地把食品產(chǎn)業(yè)鏈割裂開(kāi)來(lái)，而且食品安全 委員會(huì)并沒(méi)有充分發(fā)揮其作用，各個(gè)職能部門之間到目前還 有重復(fù)和真空的地帶，缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，各自為政，致 使很多工作在執(zhí)行時(shí)陷入困境。就

11、食品執(zhí)法來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)、質(zhì) 監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門都有自己的檢驗(yàn)設(shè)施，出現(xiàn)食品安全 問(wèn)題后，每個(gè)監(jiān)管部門都對(duì)其所分管的環(huán)節(jié)進(jìn)行抽查檢驗(yàn)， 往往會(huì)導(dǎo)致多個(gè)部門重復(fù)執(zhí)法，不僅使工作人員的負(fù)擔(dān)加 重，而且會(huì)造成大量資源的浪費(fèi)。三是經(jīng)費(fèi)投入和技術(shù)檢測(cè)方面有所欠缺。近年來(lái)，河南 省對(duì)于食品質(zhì)量安全監(jiān)管方面的經(jīng)費(fèi)投入以及食品安全檢 測(cè)的技術(shù)支撐都是相當(dāng)重視的，但是，資源分配不均、不足 的現(xiàn)象仍然存在。一方面，食品生產(chǎn)加工小作坊和小企業(yè)大 部分都位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村以及城鄉(xiāng)結(jié)合部這些房租低廉、管理 薄弱的地區(qū)，為對(duì)其產(chǎn)品進(jìn)行不定期的抽樣檢查，就需要大 量的專業(yè)人員、交通工具以及監(jiān)管裝備，而這些都需要經(jīng)費(fèi) 的支撐，但是由

12、于缺少對(duì)基層監(jiān)管部門的有效投入，在此方 面依然存在缺口。另一方面，雖然省級(jí)市級(jí)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)擁有較 強(qiáng)的綜合能力和技術(shù)支撐，但是部分縣級(jí)部門機(jī)構(gòu)檢測(cè)檢驗(yàn) 資源匱乏，對(duì)一些需要一定技術(shù)含量的熱點(diǎn)物質(zhì)以及一些保 質(zhì)期較短的食品的檢驗(yàn)，往往會(huì)由于技術(shù)手段的不足無(wú)法及 時(shí)就近檢測(cè)而對(duì)監(jiān)管工作造成影響。四是責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善、執(zhí)法力度不足。目前還未形 成統(tǒng)一的、健全的、明確的責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制，當(dāng)由于公務(wù)人員 在食品質(zhì)量安全監(jiān)管方面未履行自身職責(zé)而造成食品安全 問(wèn)題時(shí)，該責(zé)任人也只會(huì)受到處分或免職，不會(huì)受到刑事處 罰，對(duì)公務(wù)人員的失職瀆職行為不能起到完全杜絕作用。責(zé) 任沒(méi)有徹底落實(shí)到某個(gè)部門或者某個(gè)個(gè)人，發(fā)生問(wèn)題時(shí)

13、存在 互相推諉現(xiàn)象。另外，對(duì)于個(gè)人和廠商的行政執(zhí)法力度不夠。 相對(duì)于現(xiàn)在的生活水平來(lái)說(shuō)，食品安全處罰條例中所規(guī)定的 處罰金額較小，在巨大的收益回報(bào)面前，違法者明知故犯。 通過(guò)對(duì)邊際收益與邊際成本進(jìn)行比較可以知道，只有加大執(zhí) 法力度、加重懲罰措施才能對(duì)不法廠商起到震懾作用。三、完善河南省食品生產(chǎn)加工監(jiān)管的政策建議全國(guó)糧食產(chǎn)量的百分之十來(lái)自河南省，作為農(nóng)業(yè)大省， 河南省的食品安全情況對(duì)河南地區(qū)乃至全國(guó)大部分地區(qū)都 有著不容小覷的影響。而生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)是確保食品安全的最 關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。因此，對(duì)生產(chǎn)加工這一核心環(huán)節(jié)的監(jiān)管進(jìn)行完 善，能夠從根本上遏制食品安全存在的隱患。1建立健全基層監(jiān)管體系雖然河南省已于2

14、012年9月開(kāi)始實(shí)施對(duì)小作坊和食品 攤販的管理辦法，但是由于其大多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村等處， 而且分散、易流動(dòng)、較隱蔽，依然是監(jiān)管工作面臨的難題， 因此加強(qiáng)基層質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的建設(shè)十分必要。通過(guò)推動(dòng)資源配置 和食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作重點(diǎn)向基層的傾斜，夯實(shí)城鄉(xiāng)結(jié)合 部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)，明確各個(gè)部門的職責(zé), 明確垂直的分管領(lǐng)導(dǎo)，明確每一個(gè)專職崗位和專職人員，來(lái) 確保能充分發(fā)揮質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在安全監(jiān)測(cè)、隱患排查、監(jiān)管執(zhí)法、 信息報(bào)告等工作中的作用。成立以社區(qū)和村委會(huì)為基礎(chǔ)，以 居民、村民為主要力量的組織，全面動(dòng)態(tài)掌握轄區(qū)的食品安 全情況、積極協(xié)助相關(guān)職能部門的工作，并與基層政府和行 政管理派出機(jī)構(gòu)聯(lián)系在

15、一起形成聯(lián)動(dòng)聯(lián)防機(jī)制，充分發(fā)揮民 眾的監(jiān)督作用，同時(shí)也彌補(bǔ)了基層監(jiān)管力量薄弱這一不足。2提高人員隊(duì)伍素質(zhì)通過(guò)對(duì)監(jiān)管、執(zhí)法人員加強(qiáng)教育培訓(xùn)，例如與科研機(jī)構(gòu)、 高等院校合作、舉辦培訓(xùn)班、開(kāi)展講座等，來(lái)增強(qiáng)工作人員 的職業(yè)道德修養(yǎng)和自我約束能力，并且通過(guò)著重學(xué)習(xí)質(zhì)監(jiān)系 統(tǒng)的業(yè)務(wù)知識(shí)及全面掌握相關(guān)電子政務(wù)知識(shí)，加速培養(yǎng)具有 高素質(zhì)的監(jiān)督管理人才，提高人員隊(duì)伍的整體水平。3. 加強(qiáng)對(duì)食品安全檢測(cè)的支持目前，河南省各食品安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)分布較為分散，而且 能夠檢測(cè)的范圍較小、檢測(cè)水平有限。應(yīng)積極組織參與國(guó)內(nèi) 國(guó)際食品安全交流，認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外食品安全的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 加大經(jīng)費(fèi)支持，增強(qiáng)科研能力，進(jìn)一步提高該省的檢驗(yàn)

16、檢疫 水平。通過(guò)利用信息網(wǎng)絡(luò)，在全省范圍內(nèi)建立食品安全監(jiān)管 系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)及時(shí)地掌握全省的食品安全情況，能夠在較短時(shí) 間內(nèi)有效地預(yù)防和解決食品質(zhì)量安全問(wèn)題，并且降低同一種 狀況重復(fù)發(fā)生的幾率。當(dāng)然，消除食品安全隱患、凈化食品 行業(yè)，不能只依靠政府去監(jiān)管，還需要在政府的宏觀管理下, 去引導(dǎo)食品生產(chǎn)加工企業(yè)建立健全其內(nèi)部的質(zhì)量自檢體系， 這樣不僅可以使其產(chǎn)品質(zhì)量得到保證，而且還可以給政府檢 測(cè)機(jī)構(gòu)提供樣本參考及合理建議。4. 明確部門監(jiān)管提高工作效率各部門應(yīng)以食品安全法所建立的監(jiān)管模式為基礎(chǔ)， 結(jié)合食品生產(chǎn)加工行業(yè)和廠商的狀況，明確監(jiān)管對(duì)象、各司 其職，以避免重復(fù)監(jiān)管、多頭領(lǐng)導(dǎo)。目前，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在諸多

17、方面都無(wú)法達(dá)到有效監(jiān)管，例如技術(shù)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)設(shè)備有待更 新、基層監(jiān)管部門的設(shè)立有待完善、人員隊(duì)伍的素質(zhì)有待提 升、經(jīng)費(fèi)的投入有待加大等。為改善監(jiān)管效果及效率，要統(tǒng) 一監(jiān)管規(guī)章制度，明確行政主體，責(zé)任劃分清楚；要統(tǒng)一各 地檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，以免因檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不同而造成資源浪費(fèi)以及 群眾對(duì)于檢測(cè)結(jié)果的懷疑；要對(duì)質(zhì)監(jiān)部門的自身實(shí)際情況進(jìn) 行分析，進(jìn)而要求政府加大資金和人員的投入力度，用以解 決經(jīng)費(fèi)不足、人員編制等問(wèn)題，以滿足監(jiān)管需求。5. 加大食品安全抽查和執(zhí)法力度要加大食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督抽查力度，有計(jì)劃、有 目標(biāo)地跟蹤抽查容易出現(xiàn)安全問(wèn)題的重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)， 并做好節(jié)假日及重大活動(dòng)期間的食品安全抽查與

18、突發(fā)事件 的應(yīng)急預(yù)案。對(duì)于存在嚴(yán)重質(zhì)量安全問(wèn)題、隱瞞真實(shí)信息的 企業(yè)將依法嚴(yán)格查處，對(duì)不合格產(chǎn)品進(jìn)行召回，加大回訪監(jiān) 督管理力度。還應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)法的威懾力。執(zhí)法主體不僅要 深入基層嚴(yán)格執(zhí)法、加大對(duì)不法商販的打擊力度，而且要對(duì) 違反食品安全法律法規(guī)的工作人員加大處罰力度。首先要對(duì) 食品生產(chǎn)的源頭嚴(yán)格把關(guān)，控制發(fā)放食品衛(wèi)生許可證，對(duì)其 衛(wèi)生條件、生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)設(shè)備、倉(cāng)儲(chǔ)條件以及相關(guān)人員的 專業(yè)素養(yǎng)等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)考察和綜合考慮，對(duì)于達(dá)不到 食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)一律堅(jiān)決不準(zhǔn)發(fā)放衛(wèi)生許可證。對(duì)于已 經(jīng)通過(guò)審批領(lǐng)取到許可證的企業(yè)，監(jiān)管工作不能松懈，要不 定期地對(duì)其產(chǎn)品進(jìn)行抽查，積極推進(jìn)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，保 證監(jiān)管工作的