試論林權(quán)質(zhì)押貸款的制度缺失與對(duì)策分析

1、試論林權(quán)質(zhì)押貸款的制度缺失與對(duì)策分析論文摘要 森林資源的價(jià)值性使林權(quán)質(zhì)押貸款成為可能。隨著林權(quán)改革的不斷深化，林權(quán)質(zhì)押貸款在實(shí)踐中及法律中都得到了肯定，但是仍然面臨著諸多法律困境。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法消除林權(quán)質(zhì)押貸款中相關(guān)概念上的沖突，改革限額采伐制度，完善林權(quán)質(zhì)押登記制度，建立林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，分散林權(quán)質(zhì)押貸款風(fēng)險(xiǎn)。 論文關(guān)鍵詞 林權(quán) 質(zhì)押 森林資源 合理預(yù)期 限額采伐 林權(quán)質(zhì)押貸款是指林權(quán)人將其擁有的森林、林地或林木的所有權(quán)或使用權(quán)質(zhì)押給債權(quán)人作為借款的擔(dān)保。如果林權(quán)人到期不能清償債務(wù)，則債權(quán)人以森林、林地或林木所有權(quán)或使用權(quán)的交換價(jià)值優(yōu)先受償。作為投融資領(lǐng)域的一項(xiàng)金融創(chuàng)新，這項(xiàng)改革對(duì)推動(dòng)農(nóng)村信貸及

2、林權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)具有重要意義。 一、林權(quán)質(zhì)押貸款是林權(quán)制度改革的必然要求 林權(quán)質(zhì)押貸款是在林權(quán)改革中，林農(nóng)“四權(quán)”落實(shí)后，在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，政府為解決林農(nóng)融資難而扶持、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)以“林權(quán)證”為突破口為林農(nóng)發(fā)放的貸款，它的應(yīng)運(yùn)而生，來(lái)自森林資源乃至林權(quán)本身的屬性以及我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)制度的發(fā)展與完善。 1.森林資源的價(jià)值性使林權(quán)質(zhì)押貸款成為可能。我國(guó)森林法實(shí)施條例規(guī)定，森林資源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動(dòng)物、植物和微生物。森林資源的生態(tài)意義固然極其重要，但其經(jīng)濟(jì)價(jià)值亦不容忽視。鑒于森林資源具備資源的稀缺性、有用性、價(jià)值性等特征，而其價(jià)值在一定條件下能夠以貨幣計(jì)

3、量并明確歸屬于某一法律關(guān)系的主體，從而對(duì)其進(jìn)行資產(chǎn)化管理成為可能。理論上，設(shè)定質(zhì)押權(quán)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立交換價(jià)值且法律允許轉(zhuǎn)讓、權(quán)屬明晰且質(zhì)押人有權(quán)處分、宜于由質(zhì)押人占有使用這三項(xiàng)條件。森林資源的價(jià)值性使其具有了交換價(jià)值，亦使其可以由特定的權(quán)利主體所享有，因此，只要法律對(duì)其流轉(zhuǎn)持認(rèn)可態(tài)度，相應(yīng)的林權(quán)質(zhì)押貸款即可成立。 2.林權(quán)質(zhì)押貸款符合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定。林權(quán)質(zhì)押為債權(quán)人設(shè)立了一個(gè)質(zhì)押權(quán)作為債的擔(dān)保，而質(zhì)押權(quán)屬于物權(quán)體系中擔(dān)保物權(quán)的范疇，其唯有在法律承認(rèn)的范圍內(nèi)進(jìn)行設(shè)定，方才具有法律效力。一方面，物權(quán)法、擔(dān)保法等民事法律規(guī)范對(duì)林權(quán)質(zhì)押貸款未予禁止。林權(quán)是以森林、林地、林木為客體的權(quán)利集合體，是國(guó)

4、家、集體和個(gè)人依照法律規(guī)定對(duì)森林、林地、林木享有的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利束，這些屬性符合權(quán)利質(zhì)押的條件。另一方面，森林法對(duì)一定范圍的林權(quán)質(zhì)押貸款予以間接認(rèn)可。該法承認(rèn)部分森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，賦予此類林權(quán)流轉(zhuǎn)性，間接承認(rèn)了可在這些物上設(shè)定擔(dān)保物權(quán)。 3.林權(quán)質(zhì)押貸款具有現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。近年來(lái)，有關(guān)行政規(guī)章、地方性法規(guī)與政策積極推行林木抵押或林權(quán)質(zhì)押貸款。中共中央、國(guó)務(wù)院于2003年下發(fā)了關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定，明確提出“林業(yè)經(jīng)營(yíng)者可依法以林木抵押申請(qǐng)銀行貸款”。此后，各地圍繞林權(quán)制度改革開展了一系列的探索和創(chuàng)新，而林木抵押或林權(quán)質(zhì)押貸款作為服務(wù)“三農(nóng)”的一項(xiàng)有益嘗試，也是這場(chǎng)改革“

5、風(fēng)暴”中的重頭戲。2004年國(guó)家林業(yè)局還頒布了森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行），明確了可作為抵押物的森林資源資產(chǎn)以及不得抵押的森林、林木和林地使用權(quán)。林權(quán)質(zhì)押貸款在政策與實(shí)踐中都在被積極推行。 二、林權(quán)質(zhì)押貸款面臨尷尬的制度障礙 林權(quán)質(zhì)押貸款在實(shí)踐中的成效明顯，促進(jìn)了林農(nóng)增收和林業(yè)增效，也促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，不僅帶來(lái)了林業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也為金融行業(yè)信貸業(yè)務(wù)帶來(lái)了新的契機(jī)。但是，這項(xiàng)制度在運(yùn)行過(guò)程中仍然面臨著一些法律困境。 1.未賦予“林權(quán)”應(yīng)有的法律地位。盡管“林權(quán)”這個(gè)概念被廣泛應(yīng)用，但是，“林權(quán)”的具體含義是什么？哪些權(quán)利可以歸入“林權(quán)”？法律并沒(méi)有作出明確的界定，相關(guān)法律規(guī)范中相

6、互沖突的規(guī)定也極易引發(fā)解釋及適用上的爭(zhēng)議。一方面，物權(quán)法中并沒(méi)有“林地使用權(quán)”或者“林地用益物權(quán)”這個(gè)概念，而是將相關(guān)內(nèi)容歸入了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”之中。而且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體僅局限于農(nóng)村集體土地。鑒于我國(guó)的國(guó)有林地一般由國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理，這樣的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)顯然無(wú)法涵蓋國(guó)有林地使用權(quán)。另一方面，物權(quán)法在“用益物權(quán)”專章中規(guī)定了海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利等準(zhǔn)物權(quán)，也沒(méi)有賦予林地使用權(quán)一席之地?？梢?，“林權(quán)”概念上的不統(tǒng)一、地位上的不重視，使林權(quán)質(zhì)押貸款的基本立足點(diǎn)存在瑕疵，進(jìn)而極有可能影響制度功效。 2.限額采伐制度不完善影響質(zhì)押權(quán)人的合理預(yù)期。我

7、國(guó)現(xiàn)行的限額采伐制度建立在剛性的行政管理體制下，采伐許可證乃是以省為單位下達(dá)指標(biāo)的，因指標(biāo)分配上未能實(shí)現(xiàn)足夠的細(xì)化和量化，實(shí)踐中往往不能與林農(nóng)的需求相協(xié)調(diào)。此外，如果采伐許可證頒發(fā)過(guò)程中的監(jiān)督制約措施不到位，其結(jié)果也容易受到大量的權(quán)力和人情因素制約而有失公允。林木采伐權(quán)本是林權(quán)人的私權(quán)利，但為了維護(hù)生態(tài)利益，法律對(duì)此權(quán)利進(jìn)行了一定的限制。在這種限制下，因?yàn)橘|(zhì)押人享有的權(quán)利不完整，導(dǎo)致質(zhì)押權(quán)人需要對(duì)質(zhì)押的權(quán)利進(jìn)行處分時(shí)也要受到限額采伐制度的制約。一旦質(zhì)押物不能獲得采伐許可證，那么質(zhì)押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)就很有可能化為泡影。 3.林權(quán)質(zhì)押貸款管理滯后，登記制度存在漏洞。由于尚未出臺(tái)專門的林權(quán)質(zhì)押貸款管

8、理辦法和實(shí)施細(xì)則，致使金融部門在實(shí)務(wù)操作中只能沿用和參照其他類似貸款做法。但是，這些缺乏針對(duì)性以及相對(duì)滯后的辦法，常常使貸款操作缺乏合規(guī)性。再加上信貸人員在開展貸款調(diào)查、貸后管理時(shí)缺乏相應(yīng)的林業(yè)知識(shí)，往往造成辦貸時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，從而影響林權(quán)質(zhì)押貸款的業(yè)務(wù)拓展進(jìn)程。其中，登記制度上的漏洞是管理中存在的最大問(wèn)題。一方面，由于一些地方林政服務(wù)中心和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)還未建立，操作流程不明確，致使登記過(guò)程中重復(fù)勞動(dòng)增多。另一方面，現(xiàn)行的登記程序無(wú)法圓滿實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控。因?yàn)橹灰蟮怯洸块T在林權(quán)證上注明登記事項(xiàng)，并不要求林權(quán)人將其權(quán)利憑證轉(zhuǎn)移給登記部門保管，雖然已經(jīng)“注記”過(guò)的林權(quán)證不能在林業(yè)管理部門辦理采伐許可證，但

9、卻難以避免質(zhì)押權(quán)人以林權(quán)證為其享有林權(quán)的合法憑證將其林地和林木以出租、出賣、入股等方式進(jìn)行相應(yīng)的處分，而一旦質(zhì)押人通過(guò)林木采伐以外的方式實(shí)現(xiàn)林權(quán)價(jià)值，質(zhì)押權(quán)人將很難再?gòu)馁|(zhì)押人手中追回利益，進(jìn)而使質(zhì)押權(quán)人又一次承擔(dān)著不利益。4.缺少有效的林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)法律制度。作為質(zhì)押物的森林資源大多地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，較難實(shí)施有效的控制，使得林木盜伐的情況屢見不鮮。而很多情況下林權(quán)的滅失是由于森林火災(zāi)、病蟲害等自然原因，除了辦理相關(guān)保險(xiǎn)外，林權(quán)人往往得不到任何賠償。因此，是否辦理了林業(yè)保險(xiǎn)，將對(duì)質(zhì)押權(quán)人決定是否借款產(chǎn)生重要影響。但是，我國(guó)的林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)還處于萌芽狀態(tài)，制度不完善，險(xiǎn)種較少，加上許多保險(xiǎn)公司不愿涉足貌似

10、沒(méi)有利潤(rùn)的林業(yè)，使林權(quán)質(zhì)押貸款缺少一道有力的風(fēng)險(xiǎn)保障，這也成為了制約其推廣的因素之一。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的不成熟在一定程度上也造成了有效的林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)法律制度的匱乏，降低了法律在此方面的引導(dǎo)與規(guī)制功效。 三、完善林權(quán)質(zhì)押貸款制度的應(yīng)對(duì)措施 1.修改森林法，消除林權(quán)質(zhì)押貸款中相關(guān)概念上的沖突。對(duì)“林權(quán)”概念及其法律地位的界定，可在修訂森林法時(shí)進(jìn)行彌補(bǔ)。通過(guò)對(duì)“林權(quán)”作出專門規(guī)定，細(xì)化林地使用權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)質(zhì)押、林木抵押等系列具體內(nèi)容，使林權(quán)改革的實(shí)踐成果在法律中得以確認(rèn)。一旦森林法成功修改，根據(jù)新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原則，相關(guān)法律規(guī)范中的沖突就可通過(guò)新法的最終

11、適用得以解決。此外，在條件成熟時(shí)，還可制定林權(quán)質(zhì)押、林權(quán)流轉(zhuǎn)方面的單行條例等，對(duì)相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行全面而系統(tǒng)規(guī)定。 2.改革限額采伐制度，確保質(zhì)押權(quán)人的合理預(yù)期。面對(duì)現(xiàn)行限額采伐制度給質(zhì)押權(quán)人對(duì)質(zhì)押物的合理預(yù)期帶來(lái)的沖擊，有人建議建立質(zhì)押林權(quán)或者抵押林木優(yōu)先采伐機(jī)制，即林業(yè)主管部門每年設(shè)定一定比例的采伐指標(biāo)給予質(zhì)押人或抵押人以優(yōu)先采伐權(quán)。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)方案只能作為權(quán)宜之計(jì)，因?yàn)檫@樣可能剝奪其他權(quán)利人本應(yīng)享有的平等權(quán)利，長(zhǎng)久使用必將引發(fā)新的矛盾。因此，最根本的解決辦法，仍是構(gòu)建一個(gè)既能達(dá)到有效保護(hù)森林資源目的，又盡量避免給權(quán)利人造成不利益的合理的限額采伐制度。針對(duì)這一林改難題，應(yīng)當(dāng)考慮在堅(jiān)持森林采

12、伐限額前提下，改進(jìn)商品林采伐的僵化與剛性的管理辦法，推行彈性與靈活的采伐限額制度。在一定期限內(nèi)，限縮行政權(quán)力的范圍，允許農(nóng)民在采伐限額總量控制的前提下，自由決定采伐的年份和數(shù)量，讓經(jīng)營(yíng)主體對(duì)其享有充分的處置權(quán)。同時(shí)，要設(shè)法實(shí)現(xiàn)公法管理與私益保護(hù)的良性接軌，具體建議為：一是林木采伐指標(biāo)直接以縣為單位下達(dá)，協(xié)調(diào)好農(nóng)民采伐預(yù)期與國(guó)家計(jì)劃采伐指標(biāo)的矛盾；二是在一個(gè)限額期的5年內(nèi)，當(dāng)年的采伐限額可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用；三是采伐限額按照森林經(jīng)營(yíng)方案編制，采伐年限由經(jīng)營(yíng)者自主確定；四是木材采伐指標(biāo)的分配和采伐許可證的下達(dá)，實(shí)行公示制；五是采伐許可證由林木所有者直接申請(qǐng)，使林權(quán)人享有的所有權(quán)在其處置權(quán)得到合理落

13、實(shí)的態(tài)勢(shì)下得以真正實(shí)現(xiàn)。上述措施的實(shí)施可節(jié)省眾多的監(jiān)督和控制成本，讓林權(quán)質(zhì)押貸款在這種制度化的狀態(tài)中自然運(yùn)行。 3.完善登記制度，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，做好內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控，彰顯林權(quán)質(zhì)押貸款的法律效力。修改有關(guān)規(guī)定，摒棄只對(duì)林權(quán)證做一個(gè)書面記載就大功告成的林權(quán)質(zhì)押貸款登記制度，指導(dǎo)建立一個(gè)集林權(quán)的認(rèn)證、采伐、流轉(zhuǎn)、交易、登記為一體的綜合化管理系統(tǒng)，以方便對(duì)林權(quán)的權(quán)利狀況進(jìn)行確認(rèn)并形成合理預(yù)期。同時(shí)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮登記的公示公信作用，使設(shè)定質(zhì)押的森林資源相關(guān)權(quán)利處于被鎖定的狀態(tài)，不能進(jìn)行林木產(chǎn)權(quán)變更登記和辦理采伐許可證等。 4.積極探索林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，建立林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金法律制度，分散林權(quán)質(zhì)押貸款風(fēng)險(xiǎn)。政府主管部門應(yīng)當(dāng)加大宣傳，向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)展示林業(yè)保險(xiǎn)中隱藏的經(jīng)濟(jì)利益，促使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極探索林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，與金融機(jī)構(gòu)等建立良好的互助合