行政規(guī)劃的法律性質(zhì)研究.doc

1、行政規(guī)劃的法律性質(zhì)研究摘 要：行政規(guī)劃法律性質(zhì)的不同觀點有單一性質(zhì)說和非單一性質(zhì)說等，各有其優(yōu)點和不足。行政規(guī)劃并不現(xiàn)實地產(chǎn)生、變更或消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系，人們的傳統(tǒng)觀念認(rèn)為只有通過后續(xù)行為才能現(xiàn)實化，規(guī)劃本身不以法律效果為目的。但這種觀念值得反思，影響和限制也是行政機(jī)關(guān)追求的效果，某些細(xì)部的、具體的強制性規(guī)劃的影響和限制具有“直接性”和“必然性”，應(yīng)視為直接的法律效果。行政規(guī)劃分別構(gòu)成不同的行政行為和事實行為，并有自身的特點。目前對于“規(guī)劃確定程序”有諸多的認(rèn)識誤區(qū)，規(guī)劃和確定規(guī)劃裁決是兩個獨立的行為，規(guī)劃的性質(zhì)由規(guī)劃的自身內(nèi)容和因素決定，那種認(rèn)為只能由“確定規(guī)劃裁決”的性質(zhì)決定規(guī)劃的性質(zhì)的觀點

2、是不妥當(dāng)?shù)?。具體的強制性規(guī)劃的爭議解決應(yīng)針對規(guī)劃本身，而不是針對后續(xù)行為，以盡早化解矛盾?！娟P(guān)鍵詞】：p ： 行政規(guī)劃；法律性質(zhì)；法律效果中圖分類號：DF 3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A“規(guī)劃（Planning）無疑已經(jīng)成為正在膨脹的行政國家的一部分”1。伴隨著行政規(guī)劃的廣泛運用和對人們權(quán)益影響的日益加大 ，行政法學(xué)對其進(jìn)行的研究也逐漸升溫，而行政規(guī)劃的法律性質(zhì)成為首當(dāng)其沖的基礎(chǔ)性問題。近日拜讀了王青斌先生的論文論行政規(guī)劃的法律性質(zhì)（以下簡稱王文），該文的結(jié)論認(rèn)為“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于確定規(guī)劃裁決的性質(zhì)，而確定規(guī)劃裁決性質(zhì)取決于其能夠產(chǎn)生的法律效果”，在法律沒有規(guī)定“確定規(guī)劃裁決”的情況下，“行政規(guī)劃只能被

3、認(rèn)定為行政事實行為”2。這一結(jié)論是值得商榷的，原因就在于得出結(jié)論的邏輯推理前提是不成立的。有鑒于此，本文就行政規(guī)劃的法律性質(zhì)談一些淺見，以求教于法學(xué)同仁。一、 研究行政規(guī)劃法律性質(zhì)的意義研究行政規(guī)劃的法律性質(zhì)有著重要的法律意義，主要體現(xiàn)在三個方面：一是有利于行政規(guī)劃在行政行為體系中的準(zhǔn)確定位。法律性質(zhì)可以說是一種法律身份，目的是對行為和事物等在法律上進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的定位。由于現(xiàn)代國家的行政任務(wù)繁重，行政行為的方式也是多種多樣的，因此形成了一個龐大的行政行為體系。但是這個體系雖然龐大，卻是雜而不亂，究其原因就是在公法秩序中，每一種行政活動的方式都建構(gòu)起了自己的行為體系，如行政立法、處罰、許可、契

4、約，甚至包括某些權(quán)力意味濃厚的事實行為莫不如此。從根本上講，也就是這些行為被賦予了適當(dāng)?shù)姆尚再|(zhì)。行政規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)頻繁采用的活動方式之一，因此明確其在行為體系中的位置，是十分必要的，否則，很可能造成體系的混亂和無序，并進(jìn)而影響行政規(guī)劃一系列后續(xù)問題在法律上的認(rèn)定和處理。二是有利于與行政規(guī)劃有關(guān)的法律制度的建構(gòu)，進(jìn)而為規(guī)劃內(nèi)容的合法性、科學(xué)性以及規(guī)劃爭議的解決尋求一種有效的路徑。行政規(guī)劃法律制度的建構(gòu)是與其法律性質(zhì)密切相關(guān)的，正確的把握其法律性質(zhì)，是建構(gòu)良性的、適當(dāng)?shù)姆芍贫鹊幕A(chǔ)之一。如程序方面，不同性質(zhì)的規(guī)劃就會有不同的程序規(guī)定，哪些規(guī)劃要經(jīng)過批準(zhǔn)程序，哪些規(guī)劃不必經(jīng)過批準(zhǔn)程序，法律往往會

5、根據(jù)其不同的性質(zhì)做出選擇。規(guī)劃相對人的法律救濟(jì)路徑，包括復(fù)議和訴訟，也取決于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。若規(guī)劃構(gòu)成了具體行政行為則可對其提起行政復(fù)議或訴訟，否則，不會被受理。這為規(guī)劃爭議的解決指出了一條可能的制度管道，尤其是在我國城市規(guī)劃拆遷糾紛不斷的情況下，如果可以直接針對規(guī)劃本身進(jìn)行復(fù)議和訴訟，那么就會從根本上改變傳統(tǒng)上只能針對根據(jù)規(guī)劃而做出的后續(xù)具體行政行為進(jìn)行復(fù)議和訴訟的做法，從而有效避免損失的擴(kuò)大和矛盾的激化。三是有利于行政法學(xué)對行政規(guī)劃理論研究的深入進(jìn)行和理論體系的完善。對于行政規(guī)劃法律性質(zhì)的研究，有助于回答一些長期困擾理論界的問題，如行政規(guī)劃應(yīng)不應(yīng)該納入行政法學(xué)研究的范圍？在行政法學(xué)體系

6、中它應(yīng)該處于一種什么位置？行政規(guī)劃是否有直接的法律效果？行政規(guī)劃是屬于行政行為還是事實行為？能不能針對規(guī)劃本身提起復(fù)議或訴訟？等等。可以說行政規(guī)劃的法律性質(zhì)是尋找理論突破路徑的一個探路石。由此也可以理解為什么在國外和我臺灣地區(qū)每次直接針對規(guī)劃的訴訟中一旦判決對規(guī)劃性質(zhì)進(jìn)行了認(rèn)定都能掀起一次理論研究的波瀾，人們總是希望能夠借助于實踐的力量為規(guī)劃性質(zhì)的研究尋求一個平臺，以克服理論研究自身的局限，從而把有關(guān)行政規(guī)劃的理論研究推向一個新的高度。二、行政規(guī)劃法律性質(zhì)理論上的爭論與評析行政規(guī)劃的樣態(tài)紛繁復(fù)雜，客觀上也為其法律性質(zhì)的把握提出了較高的理論和技術(shù)上的要求，不僅要包容所有的行政規(guī)劃，又要力爭為實踐

7、盡可能的提供理論支持。于是人們進(jìn)行著種種的嘗試，理論上的論爭也在所難免。目前的觀點：可分為單一性質(zhì)說與非單一性質(zhì)說。以下分別評述。（一）對單一性質(zhì)說的質(zhì)疑單一性質(zhì)說的核心是嘗試以一種單一的性質(zhì)來概括所有的行政規(guī)劃，因此，這種情況下對于行政規(guī)劃法律性質(zhì)的界定本質(zhì)上要求必須是一個具有包容性的概念。單一性質(zhì)說主要包括4種觀點3：（1）法規(guī)命令說。這種觀點認(rèn)為，行政規(guī)劃產(chǎn)生的法律效果，是針對不特定多數(shù)人的抽象效果，與法規(guī)命令所具有的效果相同，因此應(yīng)被視為是法規(guī)命令。行政規(guī)劃公布后，對于公民權(quán)利的限制和侵害，僅僅具有抽象的可能性，并非必然的要發(fā)生。要使這種可能性變?yōu)楝F(xiàn)實性，必須要依照規(guī)劃的內(nèi)容、方法、步

8、驟或措施等由行政機(jī)關(guān)作出后續(xù)具體行政行為，抽象的法律效果才被具體化。（2）具體行政行為說。具體行政行為說的核心是認(rèn)為行政規(guī)劃是一種人數(shù)眾多但特定或可得特定的具體行政行為。（3）執(zhí)行規(guī)范說。這種觀點認(rèn)為行政規(guī)劃不屬于傳統(tǒng)意義上的行政行為，而是一種新的行政活動方式，兼具法規(guī)命令和具體行政行為的雙重性質(zhì)。行政規(guī)劃具有規(guī)范秩序形成的作用，但是規(guī)劃對于后續(xù)執(zhí)行行為的效果預(yù)為直接且拘束性的確定，因此規(guī)劃又并非是純粹的法規(guī)命令。執(zhí)行行為在實質(zhì)上已經(jīng)喪失了獨立存在的意義。（4）規(guī)劃行為說。該觀點同樣認(rèn)為行政規(guī)劃是一種全新的行政活動方式。行政規(guī)劃以一般人為對象，關(guān)系到超個人的一般公共秩序，從這一意義上說類似于立

9、法行為。但是，由規(guī)劃產(chǎn)生的權(quán)利限制等效果卻不是抽象的，遠(yuǎn)比法令的效果具體而強烈，從這一意義上，又不如說類似于行政行為4?？梢苑Q之為“規(guī)劃行為”。需要說明的是“執(zhí)行規(guī)范說”和“規(guī)劃行為說”關(guān)注的重點是不一樣的，前者關(guān)注后續(xù)行為必然發(fā)生的執(zhí)行作用，后者更關(guān)注規(guī)劃本身的作用。這4種觀點可以以現(xiàn)有行政法的理論體系為坐標(biāo)將它們分為兩類：一類是體系內(nèi)的觀點；一類是體系外的觀點。前者包括法規(guī)命令說和具體行政行為說，這兩種觀點均企圖把行政規(guī)劃納入傳統(tǒng)的行政行為體系之中，以現(xiàn)有的行政法學(xué)理論來解釋規(guī)劃的法律性質(zhì)；后者包括執(zhí)行規(guī)范說和規(guī)劃行為說，二者都跳出了現(xiàn)有行政法的理論體系，以一種全新的理論來解釋規(guī)劃的性質(zhì)。單一性質(zhì)說面臨著以下的挑戰(zhàn)：首先，在理論上難以達(dá)到邏輯上的周延，在實踐中不可避免的存在理論覆蓋的空白和漏洞。行政規(guī)劃的樣態(tài)復(fù)雜多樣，數(shù)量繁多，而且其法律效果亦難以