推行稅收法制員制度的思考

1、關(guān)于我市地稅系統(tǒng) 推行稅收法制員制度的思考一、稅收法制員制度的提出 2001年，新稅收征管法明確提出“各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立、 健全內(nèi)部制約和監(jiān)督管理制度”， 建立稅收法制員工作制度， 由 法制員對(duì)基層單位的執(zhí)法行為進(jìn)行審核把關(guān)， 通過(guò)分權(quán)和制衡對(duì) 稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約從而達(dá)到規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法的目的， 無(wú)疑 是實(shí)踐征管法規(guī)定的有益嘗試。2004年 4月 20日，國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要 第 42 條提出，“全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，涉及面廣、 難度大、要求高，需要一支政治強(qiáng)、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的政府法制 工作隊(duì)伍，協(xié)助各級(jí)人民政府和政府各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)做好全面推進(jìn)依 法行政的各項(xiàng)工作。 各級(jí)人

2、民政府和政府各部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)政府 法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)， 充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的 參謀、助手和法律顧問(wèn)的作用， 并為他們開(kāi)展工作創(chuàng)造必要的條 件?！?005年 4月 21日，在國(guó)家稅務(wù)總局召開(kāi)的全國(guó)稅收政策法 規(guī)工作會(huì)議上， 國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)郝昭成對(duì)安徽省地稅系統(tǒng)建 立的法制員制度給予充分肯定， 并明確指出， 今年要進(jìn)一步“推 動(dòng)縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收法制員的配備， 探索推廣設(shè)立專(zhuān)職法制員的 做法。”2005年 10月 24日，國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于稅務(wù)系統(tǒng)貫徹落實(shí) 全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要 的意見(jiàn)（國(guó)稅發(fā) 2005170 號(hào)） 提出，“要充分發(fā)揮法制部門(mén)的職能作用。要進(jìn)一步健全法制工 作機(jī)

3、構(gòu)， 不能成立專(zhuān)門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)的稅務(wù)機(jī)關(guān)， 要配備專(zhuān)職稅 收法制員。加強(qiáng)法制隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)、選拔、配備一批法律專(zhuān)業(yè) 人才。 充分發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、 助手和法律顧 問(wèn)作用，并為他們開(kāi)展工作在經(jīng)費(fèi)、手段等方面創(chuàng)造條件、提供 保障。”二、法制員制度在全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)的實(shí)踐與發(fā)展1、安徽 建立稅收法制員制度是安徽省地稅部門(mén)在全國(guó)地稅系統(tǒng)的 一種首創(chuàng)。 法制員的誕生， 源于宣城市地稅部門(mén)兩起官司“僥幸 勝訴”之后引起的居“安”思危。 2000 年 5 月，宣城市發(fā)生了 第一起稅務(wù)行政訴訟案， 案由是服裝經(jīng)營(yíng)戶董某因不服旌德縣稅 務(wù)局北鄉(xiāng)分局下達(dá)的“稅務(wù)行政處罰決定”， 將北鄉(xiāng)稅務(wù)分局告 到了

4、法庭。庭審結(jié)果，稅務(wù)局勝訴。但這起案件暴露出稅務(wù)執(zhí)法 中的兩個(gè)問(wèn)題： 稅務(wù)員送達(dá)處罰文書(shū)時(shí)沒(méi)有要求納稅人填寫(xiě)送達(dá) 回證；“處罰決定書(shū)”違法事實(shí)一欄填寫(xiě)不準(zhǔn)確。同年，寧國(guó)市 地稅局作為第二被告被納稅人告上法庭。 結(jié)果地稅局也勝訴， 但 稅務(wù)執(zhí)法中也存在： 稅務(wù)員執(zhí)法時(shí)沒(méi)有出示稅務(wù)檢查證， 且核定 稅款不全。官司過(guò)后，旌德縣地稅局迅速選拔兩名素質(zhì)高、責(zé)任 心強(qiáng)的稅務(wù)干部專(zhuān)門(mén)從事執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作， 規(guī)定所有外送文 書(shū)必須經(jīng)他倆審核后再送達(dá)。法制員的雛形開(kāi)始形成。 2000 年 12月 5日，宣城市地稅局正式出臺(tái)稅收法制員工作制度 ，創(chuàng) 造性地提出在基層分局建立稅收法制員工作制度， 在廣德、 旌德

5、兩縣開(kāi)展法制員試點(diǎn)工作。法制員的名分由此確立。 2002 年 11 月 21 日，安徽省地方稅務(wù)局率印發(fā)安徽省地方稅務(wù)系統(tǒng)稅收 法制員工作制度（試行） 、安徽省地方稅務(wù)系統(tǒng)稅收法制員工 作規(guī)程（試行） （皖地稅 2002179 號(hào)）。該省合肥、阜陽(yáng)、淮 南等地市、縣級(jí)地稅局均全面推行稅收法制員制度。2、山東：山東省地稅系統(tǒng) 2005 年 4 月制定稅收法制員工作 制度。3、江西：江西宜春袁州區(qū)地方稅務(wù)局 2007 年制定稅收法制 員工作制度。4、海南：海南省地稅局 2008年 8月制定稅收法制員工作制度。5、河南：河南省濮陽(yáng)市地稅 2011年 3月制定稅收法制員工作制度。6、廣東：廣東省揭陽(yáng)市

6、地稅局 2006 年前往我省調(diào)研后刊出關(guān)于設(shè)立基層稅收管理法制員的工作設(shè)想 ，目前仍未出臺(tái)具 體制度。7、福建： 2005 年提出稅收法制員的思路； 2007年全省地稅 系統(tǒng)依法行政工作要點(diǎn)中提出，建立稅收法制員制度。目前，全國(guó)許多省、市、縣地稅機(jī)關(guān)均稱已推行稅收法制員 制度， 并下文聘請(qǐng)基層單位的稅收法制員， 但工作職責(zé)與工作規(guī) 程大都沒(méi)有制定， 法制員日常工作大都沒(méi)有開(kāi)展， 法制員并未發(fā) 揮其執(zhí)法監(jiān)督的巨大作用。三、稅收法制員的內(nèi)涵及職責(zé)1、稅收法制員的工作定位。稅收法制員工作是稅收法制工 作的組成部分， 是稅收法制工作在基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的延伸， 在一定 程度上可以理解為基層稅務(wù)所的法制機(jī)構(gòu)或

7、法制崗位， 具體的做 法是根據(jù)審核工作量在各基層稅務(wù)所內(nèi)部設(shè)立12名兼職（或?qū)Ｂ殻?法制工作人員， 負(fù)責(zé)對(duì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)具體和抽象的稅務(wù)行 政執(zhí)法行為進(jìn)行審核把關(guān)、 監(jiān)督檢查和具體辦理有關(guān)涉稅法律事 務(wù)，其目的是為進(jìn)一步加強(qiáng)地方稅收法制工作， 規(guī)范基層稅務(wù)機(jī) 關(guān)的執(zhí)法行為， 全面提高稅收?qǐng)?zhí)法水平。 法制員原則上由本單位 的副職擔(dān)任， 稽查局法制員原則上由審理科長(zhǎng)擔(dān)任， 條件不具備 的，可由稅收業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任。2、稅收法制員的工作職責(zé)。稅收法制員負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、 辦理基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收法制工作， 其主要的工作職責(zé)可概括六 大方面： 一是對(duì)抽象的稅務(wù)行政行為進(jìn)行審核把關(guān)。 二是對(duì)具體 的稅務(wù)行政行為進(jìn)

8、行進(jìn)行形式審核 （如稅務(wù)行政處罰行為、 稅收 保全、強(qiáng)制執(zhí)行措施等） 。三是組織開(kāi)展對(duì)內(nèi)、對(duì)外稅收法制宣 傳和培訓(xùn)活動(dòng)，及時(shí)公告新的稅收法律、法規(guī)、規(guī)章和政策。四 是協(xié)助辦理涉稅案件移送或移交工作。 四是監(jiān)測(cè)本單位日常執(zhí)法 行為， 組織落實(shí)本單位稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制的相關(guān)工作。 五是組織開(kāi) 展本單位的稅收?qǐng)?zhí)法檢查和落實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)法檢查反饋問(wèn)題的 整改工作。 六是組織開(kāi)展本單位稅收法制調(diào)研工作。 對(duì)與本單位 作出的具體行政行為主要包括補(bǔ)交稅款及稅收滯納金、 限期改正 行為、核定征收稅款行為、稅收保全行為、稅收強(qiáng)制執(zhí)行行為、 減免稅、 稅收行政處罰等等。 審核的主要內(nèi)容包括對(duì)作出具體稅 務(wù)行政行為的機(jī)關(guān)

9、是否具備稅收?qǐng)?zhí)法主體資格； 是否超越法定的 職責(zé)和權(quán)限；認(rèn)定的事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿；適用法律法 規(guī)是否正確；是否符合法定程序；處理、處罰是否適當(dāng)；使用文 書(shū)是否正確，文書(shū)制作是否規(guī)范、合法等等。3、稅收法制員的工作側(cè)重點(diǎn)。稅收法制員制度的一項(xiàng)重要 內(nèi)容就是加強(qiáng)稅源尤其是重點(diǎn)稅源的監(jiān)控。 對(duì)重點(diǎn)稅源戶的控管 是否到位直接影響到稅收收入的質(zhì)量， 因此， 法制員對(duì)稅收管理 員、對(duì)重點(diǎn)稅源管理作出的稅收?qǐng)?zhí)法行為，必須重點(diǎn)嚴(yán)格把關(guān)、 指導(dǎo)監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)執(zhí)法不到位問(wèn)題也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，如對(duì)納稅人 不繳或少繳稅款、 滯納金不加收或加收不足、 未按規(guī)定進(jìn)行處罰 等問(wèn)題， 這些執(zhí)法不到位問(wèn)題隱蔽性較強(qiáng)， 而且

10、有相當(dāng)一部分不 制發(fā)文書(shū)，應(yīng)當(dāng)在工作實(shí)踐中加以重視。四、建立稅收法制員制度的必要性1、新時(shí)期依法制稅的工作要求。新時(shí)期依法治稅工作的一 項(xiàng)主要任務(wù)就是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院 全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要 該實(shí)施綱要對(duì)依法行政提出的要求是合法行政、合理行政、 程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。依法治稅是依法治 國(guó)、依法行政的一個(gè)重要組成部分。要推進(jìn)依法治稅，必須進(jìn)一 步規(guī)范稅務(wù)部門(mén)尤其是基層一線人員的執(zhí)法行為， 深入推行稅收 執(zhí)法責(zé)任制， 加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督。 設(shè)立基層稅收法制員將成為推 進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。2、實(shí)踐征管法的有益嘗試。由于受多種因素制約，基層地 稅部門(mén)特別是稅務(wù)所沒(méi)有設(shè)置

11、專(zhuān)門(mén)的法制工作監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員， 對(duì)稅收管理人員自身的執(zhí)法行為缺乏及時(shí)的審核和有效的監(jiān)督， 容易造成執(zhí)法的隨意性。針對(duì)此，稅收征管法明確提出“各級(jí)稅 務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部制約和監(jiān)督管理制度” ，建立稅收法制 員工作制度， 由法制員對(duì)基層單位的執(zhí)法行為進(jìn)行審核把關(guān)， 通 過(guò)分權(quán)和制衡對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法進(jìn)行監(jiān)督和制約從而達(dá)到規(guī)范執(zhí)法的 目的，無(wú)疑是實(shí)踐征管法規(guī)定的有益嘗試。3、真正發(fā)揮稅收管理員工作效能的保證。稅收管理員制度 賦予管理員的工作職責(zé)主要包括戶籍管理、 稅源監(jiān)控、納稅服務(wù)、 納稅審核、 涉稅事項(xiàng)調(diào)查核實(shí)、 對(duì)一般性稅收違法行為提出糾正 處理意見(jiàn)、報(bào)告涉嫌偷、逃、騙、抗稅等涉稅違法行為，這些工

12、作職責(zé)在日常征管中是相當(dāng)重要的，特別是對(duì)重點(diǎn)稅源戶的管 理，必須在有效的監(jiān)督之下才能發(fā)揮其應(yīng)有的工作效能。 但由于 受歷史沿襲、 人員素質(zhì)和地域差異等因素的影響， 在很多地方的 基層征收單位尤其是邊遠(yuǎn)落后地區(qū)， 從稅收專(zhuān)管員到稅收管理員 的角色轉(zhuǎn)變僅僅是從“名義”上的轉(zhuǎn)變，并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)“質(zhì)” 的轉(zhuǎn)變，稅收管理員的工作職責(zé)和工作效能并未能真正發(fā)揮。五、制約推行法制員制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)因素1、法制員人選。基層法制員設(shè)在分局（所） 。目前全市大多 數(shù)分局（所）人員嚴(yán)重老化，通曉業(yè)務(wù)能獨(dú)立開(kāi)展工作并肯干工 作的一般不超過(guò)兩人， 其中一人為分局長(zhǎng)。 而法制員的工作職責(zé) 相當(dāng)于稅收業(yè)務(wù)的關(guān)鍵把關(guān)點(diǎn)，很可能出

13、現(xiàn)許多分局（所）沒(méi)有 滿足其要求的人選。2、業(yè)務(wù)沖突。大多數(shù)法制員都是兼職，都有自已的征管任 務(wù)，對(duì)自己的行政執(zhí)法行為如何界定，造成既是“活動(dòng)員”又是 “裁判員”，難以保證審核質(zhì)量。同時(shí)，在沒(méi)有行政職務(wù)或未賦 于特定權(quán)力條件下， 對(duì)執(zhí)法工作進(jìn)行把關(guān)審理， 行使了職能科室 及領(lǐng)導(dǎo)的部分職能， 又不可能超越分局長(zhǎng)或所長(zhǎng)的權(quán)限， 很可能 造成與同事或領(lǐng)導(dǎo)行政權(quán)或執(zhí)法權(quán)上的沖突。 如果沒(méi)有強(qiáng)烈的責(zé) 任心和事業(yè)心， 基層法制工作只能是流于形式被動(dòng)應(yīng)付， 很難深 化。3、權(quán)利義務(wù)。制度上很難確定法制員的機(jī)構(gòu)編制，也很難 對(duì)兼職法制員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)， 而越是執(zhí)法行為的嚴(yán)格監(jiān)控， 可能 產(chǎn)生的過(guò)錯(cuò)責(zé)任越多。 制

14、度性的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等將導(dǎo)致基層法 制員的消極殆工。在人、財(cái)、權(quán)及職業(yè)發(fā)展上稅收法制員制度均 不能為法制員提供更好選擇的情況， 工作量及相應(yīng)責(zé)任的巨大將 使基層人員從事兼職法制員崗位的積極性滅失。4、造成執(zhí)法人員惰性。監(jiān)督是必要的，但不是每一項(xiàng)工作 都需要增加再審核環(huán)節(jié)。 如銀行窗口的現(xiàn)金支付， 如果再安排一 個(gè)人進(jìn)行重新點(diǎn)鈔， 肯定會(huì)提高現(xiàn)金準(zhǔn)確率。 法制員的許多工作 職責(zé)， 在實(shí)際工作中也有相關(guān)的直接經(jīng)辦人。 如具體行政行為的 執(zhí)行，稅管員、分局領(lǐng)導(dǎo)本身就應(yīng)該認(rèn)真把握，審慎實(shí)施；稅務(wù) 事項(xiàng)審批，通常都有分局長(zhǎng)或副分局長(zhǎng)作為審批負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核 把關(guān)。 這些事項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等， 不一定需要推翻

15、而以稅收法制 員取代。六、推行稅收法制員制度的建議 稅收法制工作的核心是執(zhí)法監(jiān)督， 即通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督， 優(yōu)化納 稅服務(wù)，保護(hù)稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益；通過(guò)規(guī)范執(zhí)法，使地 稅干部少犯錯(cuò)誤、不犯錯(cuò)誤。稅收法制員工作任務(wù)艱巨而繁重。 在現(xiàn)有的基層條件下， 推行法制員制度存在較大的困難， 最終可 能造成聘請(qǐng)了一大批法制員，卻無(wú)力發(fā)揮法制員的執(zhí)法監(jiān)督作 用。因此，建議先建立執(zhí)法督查員、執(zhí)法檢查人才庫(kù)隊(duì)伍，充分 發(fā)揮其作用后再循序漸進(jìn)， 分步實(shí)施， 最終構(gòu)建現(xiàn)實(shí)條件下的全 方位的執(zhí)法監(jiān)督體系。1、執(zhí)法督查員、執(zhí)法檢查人才庫(kù)合二為一?？偩侄愂?qǐng)?zhí) 法檢查規(guī)則 已在不久前進(jìn)行征求意見(jiàn)， 提出要建立執(zhí)法檢查人 才庫(kù)。去年，我市執(zhí)法督察復(fù)查工作中，抽取了 30 多位基層一 線業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行執(zhí)法檢查， 效果良好。 人力資源是有限的。 因此， 可以用同樣方式建立 2-3 年一期的執(zhí)法檢查人才庫(kù)， 既可用于市 局每年一度的層級(jí)執(zhí)法檢查，也可用于本分局（所）的延伸執(zhí)法 督察。2、執(zhí)法督察員、執(zhí)法檢查人才庫(kù)的應(yīng)用思路。作為法制工作的重要力量，圍繞依法行政工作要點(diǎn)，結(jié)合本職工作，重點(diǎn)從 事各種執(zhí)法檢查的后續(xù)事項(xiàng)管理， 一定程度上發(fā)揮其執(zhí)法監(jiān)督的 作用。盡量以較少的時(shí)間與精力， 獲得本單位執(zhí)法水平的巨大提 高。3、工作開(kāi)展。在法規(guī)部