工傷認(rèn)定：行政與司法的沖突及消除

1、工傷認(rèn)定：行政與司法的沖突及消除 (1)一、工傷認(rèn)定及法律和社會(huì)效果 1. 工傷認(rèn)定的內(nèi)涵和 性質(zhì) 工傷認(rèn)定是我國(guó)勞動(dòng)部門依法確認(rèn)勞動(dòng)者的傷殘是否屬于勞動(dòng)法 意義上的工傷的具體行政行為。對(duì)工作、生產(chǎn)中受到傷害的勞動(dòng)者予以及時(shí)公 平的工傷救濟(jì)，是社會(huì)正義的體現(xiàn)。由于我國(guó)受制于現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水 平，法律對(duì)社會(huì)勞動(dòng)中遭受的職業(yè)傷害并沒(méi)有統(tǒng)一的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而是劃分在不 同的部門法內(nèi)，適用不同的實(shí)體法和程序法，享受不同的傷殘待遇。 2. 工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序 認(rèn)定勞動(dòng)法意義上的工傷有兩大法律標(biāo)準(zhǔn)：一 是勞動(dòng)法律關(guān)系是否存在，包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系；二是是否符合國(guó)務(wù)院工傷保 險(xiǎn)條例中認(rèn)定工傷的 7 條標(biāo)準(zhǔn)或

2、視為工傷的 3 條標(biāo)準(zhǔn)。其認(rèn)定工傷的法律程 序的依據(jù)是國(guó)務(wù)院工傷保險(xiǎn)條例和勞動(dòng)保障部工傷認(rèn)定辦法。申請(qǐng)工 傷認(rèn)定的主體有用人單位、傷殘勞動(dòng)者及直系親屬和工會(huì)；認(rèn)定工傷的權(quán)限機(jī) 構(gòu)是屬地勞動(dòng)行政部門。此外設(shè)置有內(nèi)部監(jiān)督程序的行政復(fù)議和司法監(jiān)督程序 的行政訴訟。 3. 工傷認(rèn)定的法律效果和社會(huì)效果 客觀地說(shuō)， 絕大多數(shù)勞動(dòng)法律關(guān)系清晰和事實(shí)清楚的工傷，通過(guò)現(xiàn)行工傷認(rèn)定程序是能順 利得到確認(rèn)的。然近年工傷救濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了一種新的現(xiàn)象：各地因工傷認(rèn)定引 起的行政訴訟案件增多；勞動(dòng)部門的工傷認(rèn)定書被人民法院撤銷的增多；工傷 勞動(dòng)者四處喊冤的增多。據(jù)廣東省佛山市中級(jí)人民法院調(diào)研統(tǒng)計(jì)：“在2001年以前，鮮有

3、不服工傷認(rèn)定的行政訴訟案例，但自 2001年開始，該類案件數(shù)量迅 猛增長(zhǎng)，到 2003年已經(jīng)占到行政訴訟案總數(shù)的 39”1 據(jù)江蘇省高級(jí)人民 法院統(tǒng)計(jì)：“ 2004年全省勞動(dòng)保障類行政案件總數(shù)已經(jīng)超過(guò)傳統(tǒng)的資源類、公 安行政類案件，僅次于城建拆遷類行政案件，列全省第二位。近三年統(tǒng)計(jì)顯 示，工傷類行政案件占全部勞動(dòng)和社會(huì)保障行政案件的 70。” 2 同樣，筆 者所在市因工傷引起的行政訴訟案件上升為全市行政案件的第二位， 2005年該 市勞動(dòng)部門所作出的工傷認(rèn)定書被人民法院撤銷的比例飆升到 46.4 。部分不 服終審判決的工傷勞動(dòng)者和家屬怨聲載道，四處呼救，有失社會(huì)和 諧。 4. 現(xiàn)行工傷認(rèn)定的法

4、律思考 為何井然有序的工傷認(rèn)定會(huì) 出現(xiàn)如此令人不解的社會(huì)效果？除經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，安全生產(chǎn)條件不到位和當(dāng)事 人訴訟意識(shí)增強(qiáng)外，有無(wú)法律自身的原因？近年行政與司法已經(jīng)出現(xiàn)質(zhì)疑之 聲。如浙江勞動(dòng)部門反映：“工傷認(rèn)定的實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)，這是勞動(dòng)部 門處理工傷案件中最頭痛的，也是勞動(dòng)保障部門在行政訴訟中經(jīng)常敗訴的一個(gè) 問(wèn)題”。 3 廣東法院的調(diào)研結(jié)論認(rèn)為：“審判實(shí)踐表明，工傷認(rèn)定的行政訴 訟，雖然在一定程度上起到了對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定結(jié)論的合法性進(jìn)行審查的作用， 但可能更大的程度上阻礙了傷亡職工獲得損害賠償?shù)募皶r(shí)性”。 4 筆者通過(guò) 法律援助實(shí)踐深感我國(guó)工傷認(rèn)定程序值得反思，特分析兩個(gè)工傷認(rèn)定的案例， 探討

5、行政與司法工傷認(rèn)定沖突的原因、問(wèn)題和解決思路。 二、工傷認(rèn) 定行政與司法的沖突及原因(一)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)分歧 1. 典型案件工傷事實(shí)： 2004年 2月，自然人羅某從 A裝飾工程有限責(zé)任公司承包了“國(guó)際花園”工地鋁合金門窗安裝工程，羅委托 其親戚葉某招聘了唐某等十幾名農(nóng)民工從事安裝工作。唐某等人從葉某手中領(lǐng) 取工資。2004年4月7日，自然人徐某從B裝飾工程有限責(zé)任公司承包了“左 岸花都”工地鋁合金門窗安裝工程，打電話給同樣是親戚的葉某，請(qǐng)他找?guī)讉€(gè) 工人過(guò)來(lái)幫忙。此時(shí)正遇“國(guó)際花園”工地缺料而停工， 4月 8日，唐某等人在葉某的指揮下，從“國(guó)際花園”工地來(lái)到“左岸花都”工地干活。 4月

6、 9 日，唐某在施工中不幸失足跌出窗外，由于施工現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)有防護(hù)網(wǎng)，造成唐某跌 地癱瘓。經(jīng)市勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)鑒定為一級(jí)傷殘。唐某以 B 公司為用人單位 申請(qǐng)工傷認(rèn)定，單位始終不認(rèn)同是工傷。 行政認(rèn)定：市勞動(dòng)部門作出 的工傷認(rèn)定認(rèn)為：徐某和葉某均為自然人，不是勞動(dòng)法上的合法用工主體。唐 某為 B 公司提供勞動(dòng)，其勞動(dòng)成果是 B 公司占有，受益人 B 公司與唐某之間形 成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系， B 公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)唐某的工傷責(zé)任。省勞動(dòng)部門作出行政復(fù)議 決定書認(rèn)為：市勞動(dòng)部門對(duì)唐某作出的工傷認(rèn)定事實(shí)清楚，依據(jù)充分，程序合 法，維持認(rèn)定。 司法認(rèn)定：一審法院行政庭判決認(rèn)為：唐某是葉某安 排在羅的工地上和徐的工地工

7、作，唐某并不受 B承包公司的任何約束，與 B承 包公司沒(méi)有任何隸屬關(guān)系。認(rèn)為被告市勞動(dòng)部門認(rèn)定唐某與B公司之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系是事實(shí)不清，證據(jù)不足，不予支持，撤銷了工傷認(rèn)定決定書。終審 法院行政庭判決認(rèn)為：被告市勞動(dòng)部門以徐某和葉某不是合法用工主體，就推 定唐某與 B 公司之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，沒(méi)有明確的法律依據(jù)，且與仍然接受 葉某的指揮相矛盾，認(rèn)為市勞動(dòng)部門對(duì)此案事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定是事實(shí)不清， 證據(jù)不足，維持了一審的判決。2. 法律思考是何原因造成行政與司法對(duì)唐某勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定矛盾，致使唐某工傷保險(xiǎn)待遇落空 呢？立法層面：工傷認(rèn)定的前提條件是勞動(dòng)法律關(guān)系存在。但勞動(dòng)法對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系只規(guī)定了法律

8、效力并未規(guī)定構(gòu)成要件 （此案后 2005年 5 月，勞動(dòng)部有一個(gè)認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的通知，對(duì)認(rèn)定事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系有進(jìn)步性規(guī)定， 但仍然不能完全解決復(fù)雜的承包關(guān)系中事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的主體確認(rèn)問(wèn)題，并且法 律位階太低，并非是人民法院審理案件的當(dāng)然依據(jù) ） 。對(duì)復(fù)雜勞動(dòng)關(guān)系中事實(shí)勞 動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，更多地還停留在學(xué)術(shù)理論層面和仲裁員與法官的自由裁量權(quán) 上。行政方面，勞動(dòng)部門是政府的組成機(jī)構(gòu)，習(xí)慣于對(duì)上級(jí)各類規(guī)章、文件、 通知的立馬執(zhí)行。司法方面，人民法院更習(xí)慣堅(jiān)守以法律為依據(jù)，部門規(guī)章只 作參照。使得若干行政部門數(shù)不清的通知、復(fù)函自然常常難登審判之堂。因 此，當(dāng)行政認(rèn)定自以為有依據(jù)時(shí)，人民法院則不以為然。對(duì)事實(shí)勞動(dòng)

9、關(guān)系沒(méi)有 法律層面的統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是行政與司法在認(rèn)定工傷上產(chǎn)生沖突的重大原因之 一。執(zhí)法層面：由于法律層面無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，造成行政與司法對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的理解是仁者見仁，智者見智。如勞動(dòng)部門認(rèn)為自然人葉某、徐某 均不符合用工單位主體資格，認(rèn)定自然人的前手 B公司與唐某之間存在事實(shí)勞 動(dòng)關(guān)系。人民法院則認(rèn)為葉某和徐某雖構(gòu)不成勞動(dòng)法上的用工主體，但可以構(gòu) 成民法上雇傭關(guān)系的用工主體，可以適用最高法院關(guān)于雇傭關(guān)系中的人身?yè)p害 賠償?shù)乃痉ń忉?。認(rèn)為勞動(dòng)部門對(duì)唐某與 B公司之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系是沒(méi)有 法律依據(jù)的牽強(qiáng)推論。將承包頭自然人與唐某之間認(rèn)定為民法意義上的雇傭關(guān) 系更為合理。據(jù)筆者的調(diào)查資料，行政與

10、司法對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的分歧大都 產(chǎn)生于此。結(jié)果層面：由于立法將工傷認(rèn)定納入了公法范圍的行政法律關(guān)系，工傷認(rèn)定的性質(zhì)屬于政府作出的具體行政行為，當(dāng)然成為司法監(jiān)督的 對(duì)象。依據(jù)行政訴訟法第 5 條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體 行政行為是否合法進(jìn)行審查?！痹谟萌藛挝贿@個(gè)“民告官”的行政訴訟案件 中，政府是法院眼中的強(qiáng)勢(shì)主體，是監(jiān)督的對(duì)象。這個(gè)意義上講，法庭不對(duì)勞 動(dòng)部門認(rèn)定工傷的具體行政行為進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查才是最大的失職。但法 律依據(jù)上對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系并未像刑法犯罪構(gòu)成要件那樣規(guī)定得清晰明確。對(duì)一 些復(fù)雜的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，更是法律空白。于是行政認(rèn)定的工傷常常被司 法撤銷就成為必然，

11、這是近年工傷認(rèn)定書被撤銷比例過(guò)高的重要原 因。 （二）事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯耐贫ǚ制?1. 典型案件工傷事實(shí)：2004年5月8日，農(nóng)民工蔣某經(jīng)工友李某介紹到 C裝飾有限公司承包的市商業(yè)銀行工地作業(yè)。 2004年 5月 20日下午撤墻裙時(shí)一鐵 屑飛進(jìn)右眼，當(dāng)時(shí)只覺得有些不太舒服并未過(guò)多在意，到了夜晚出現(xiàn)紅腫疼 痛。但第二天上午仍然堅(jiān)持上班。到下午實(shí)在難忍去了市人民醫(yī)院檢查，該醫(yī) 院放射科診斷蔣某眼眶內(nèi)有異物需做手術(shù)。 5月 22日蔣某打電話告訴工友李 某，說(shuō)自己眼睛里飛進(jìn)了渣渣要進(jìn)醫(yī)院做手術(shù)了，李某給了蔣某600 元錢。5月 26日醫(yī)院手術(shù)取出右眼金屬鐵屑，并出具了相關(guān)出院證明。此時(shí)工地上的墻 裙鐵渣早

12、已經(jīng)清除運(yùn)走，蔣某眼里取出的鐵渣即使存留也為孤證。蔣某要求單 位支付工傷待遇。雙方對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的存在無(wú)異議，但單位聲稱當(dāng)天安全員 沒(méi)有工傷報(bào)告，而且第二天上午還看見蔣某在上班，這是眼睛受傷需動(dòng)手術(shù)的 人不可能的行為，堅(jiān)持蔣某是在下班時(shí)間受的傷。蔣某的法律援助和行政被告 聲稱：已請(qǐng)教過(guò)醫(yī)學(xué)院眼科專家，據(jù)專家稱：高速飛物不一定馬上引起疼痛， 導(dǎo)致的感染程度因飛物和個(gè)體而定。何況農(nóng)民工一般吃苦耐勞，不到不可忍耐 時(shí)是不會(huì)叫苦叫痛的，更不會(huì)輕易放棄一份工作。行政認(rèn)定：市勞動(dòng)部門認(rèn)定蔣某與C公司之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，蔣某的眼傷是因撤除墻裙所 致，認(rèn)定蔣某所受之傷為工傷。省勞動(dòng)部門行政復(fù)議認(rèn)為：市勞動(dòng)部

13、門對(duì)蔣某 作出的工傷認(rèn)定事實(shí)清楚，依據(jù)充分，程序合法，維持認(rèn)定。司法認(rèn)定：一審法院行政庭判決認(rèn)為：被告市勞動(dòng)部門只能證明蔣某眼睛有傷的事 實(shí)，不能確定蔣某眼傷是在 C公司工地因工作所致。第三人蔣某也未能提供充 分證據(jù)。其工傷認(rèn)定所查事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，撤銷了工傷認(rèn)定決定書。 終審法院行政庭判決認(rèn)為：市勞動(dòng)部門依據(jù)職權(quán)收集的有效證據(jù)，不足以推翻 C公司的證明材料，也不能排除蔣某提供的證據(jù)材料中存在的疑點(diǎn)，維持了一 審法院的判決。2. 法律思考舉證責(zé)任導(dǎo)致法律推定不一致。筆者認(rèn)為，其實(shí)雙方都沒(méi)有確鑿證據(jù)證明蔣某是在工地內(nèi)還是工地外受的傷。 假設(shè)蔣某是在上班時(shí)受的傷，卻因孤證而使得勞動(dòng)部門的具體

14、行政行為被法庭 認(rèn)定為“事實(shí)不清，證據(jù)不足”，不能得到工傷待遇，這是否公平？事實(shí)真?zhèn)?不明時(shí)法律對(duì)工傷認(rèn)定如何取舍，國(guó)務(wù)院工傷保險(xiǎn)條例有明文規(guī)定，但因 如下原因有時(shí)落空了。立法層面：證據(jù)是訴訟的脊梁，舉證不能將承擔(dān)敗訴后果，且“證明責(zé)任的分配已經(jīng)事先由法律設(shè)置好了” 5 。我國(guó)工傷 保險(xiǎn)條例第 19 條規(guī)定了“職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為 是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”。但我國(guó)行政訴訟法第 32條規(guī)定了 “被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”。這是不同部門法根據(jù)自己所調(diào) 整的對(duì)象和保護(hù)的目標(biāo)以及追求的法律價(jià)值所進(jìn)行的證明責(zé)任的分配。“明智 的證明責(zé)任的分配屬于法律制度最為

15、必要或最值得追求的內(nèi)容。” 6 證明責(zé) 任的分配是對(duì)舉證不能敗訴風(fēng)險(xiǎn)的分配，是實(shí)體權(quán)利性質(zhì)的分配，是不能隨意 轉(zhuǎn)移的。但在行政與司法的工傷認(rèn)定過(guò)程中，實(shí)體意義上的證明責(zé)任恰恰發(fā)生 了轉(zhuǎn)移：行政認(rèn)定工傷，要求由用人單位承擔(dān)不是工傷的舉證責(zé)任；行政訴訟 審理工傷認(rèn)定，要求被告行政部門承擔(dān)是工傷的舉證責(zé)任，兩者在各自的領(lǐng)域 并未違背勞動(dòng)法和行政法以及證據(jù)學(xué)原理，但兩者相遇則容易發(fā)生碰撞而產(chǎn)生 沖突，特別是在工傷證據(jù)難于取證或者證據(jù)滅失或者其為孤證之時(shí)。執(zhí)法層面：由于工傷爭(zhēng)議一般發(fā)生在工傷之后，時(shí)過(guò)境遷，證據(jù)滅失、單位推諉、受傷者又缺乏證人等，導(dǎo)致證據(jù)難以達(dá)到行政訴訟要求的證 據(jù)充分和確鑿，事實(shí)往往始

16、終處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)。依據(jù)工傷保險(xiǎn)條例對(duì) 單位舉證責(zé)任的規(guī)定，行政方面認(rèn)為用人單位舉證不能時(shí)，便推定是工傷；而 人民法院本著監(jiān)督強(qiáng)勢(shì)政府、保護(hù)弱勢(shì)相對(duì)人的行政訴訟理念，認(rèn)為對(duì)勞動(dòng)部 門舉證不能則作出撤銷工傷認(rèn)定的判決。兩個(gè)不同部門法都在依法辦事，都在 進(jìn)行對(duì)弱者權(quán)利保護(hù)的維護(hù)，但結(jié)果卻截然相反。原因是行政與司法在工傷認(rèn) 定中存在各自的調(diào)整對(duì)象和維護(hù)目標(biāo)，適用自己的一套證明規(guī)則所 致。 結(jié)果層面：工傷認(rèn)定的爭(zhēng)議產(chǎn)生于勞動(dòng)者和用人單位之間，并非 源于勞動(dòng)部門的具體行政行為。但法律設(shè)置了勞動(dòng)部門認(rèn)定工傷這一環(huán)節(jié)，將 本不是來(lái)自政府具體行政行為的工傷糾紛置于行政訴訟的司法監(jiān)督之下，造成 勞動(dòng)法的證明責(zé)

17、任分配與行政法的證明責(zé)任分配發(fā)生碰撞：行政認(rèn)定中，勞動(dòng) 者是弱勢(shì)主體，單位是強(qiáng)勢(shì)主體，證明責(zé)任分配是單位舉證，敗訴風(fēng)險(xiǎn)分配不 利于單位；在司法審判中，政府是強(qiáng)者，用人單位成為弱者，證明責(zé)任的分配 不利于政府。但此時(shí)被告席上的政府實(shí)際代表的是工傷勞動(dòng)者的利益，司法對(duì) 行政所作的具體行政行為的嚴(yán)格審查，恰恰最不利于弱勢(shì)群體工傷勞動(dòng)者，造 成用人單位在行政庭上舉證不能“勝利大逃亡”，其法律效果與社會(huì)效果相 悖。 三、消除工傷認(rèn)定中行政與司法的沖突 工傷認(rèn)定行政與 司法的沖突，檢驗(yàn)出我國(guó)工傷認(rèn)定程序設(shè)置的缺陷。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將工傷認(rèn)定 由公法領(lǐng)域回歸于社會(huì)法領(lǐng)域，科學(xué)構(gòu)建工傷法律救濟(jì)程序，保障實(shí)體權(quán)利的

18、 公正實(shí)現(xiàn)。 1. 消除沖突的社會(huì)法理念?，F(xiàn)行工傷認(rèn)定存在行政與司法 的沖突，重大原因之一是立法在設(shè)置工傷救濟(jì)程序時(shí)缺少社會(huì)法理念為理論指 導(dǎo)，誤將工傷救濟(jì)設(shè)置為行政法律關(guān)系而不是勞動(dòng)法律關(guān)系；放置于是公法領(lǐng) 域而不是社會(huì)法領(lǐng)域。社會(huì)法的顯著特征是弱者保護(hù)，但作為公法的行政訴訟 進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查。兩個(gè)不同法域的價(jià)值取舍是有極大區(qū)別的，相同的案 由在不同法域程序的審理下會(huì)得到不同的法律效果。如案例 1，由于法律的相 對(duì)穩(wěn)定性和滯后性不可能涵蓋社會(huì)勞動(dòng)過(guò)程中日益鮮活的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，審理 勞動(dòng)爭(zhēng)議的民庭法官就可以根據(jù)有利于弱者保護(hù)的原則對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系在自由 裁量權(quán)的層面進(jìn)行確認(rèn)，為認(rèn)定工傷提供基本要件。如案例 2，鑒于工傷勞動(dòng) 者是真正的弱者，民庭法官就會(huì)堅(jiān)守強(qiáng)勢(shì)主體的用人單位的舉證責(zé)任，而不會(huì) 因公法規(guī)則要求政府舉證而轉(zhuǎn)移了用人單位的舉證責(zé)任和敗訴風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)遇到 事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，就可以作出有利于弱勢(shì)工傷勞動(dòng)者的法律推定。 2. 消除沖突的程序設(shè)置。將工傷認(rèn)定設(shè)置為勞動(dòng)法律關(guān)系，回歸于社會(huì)法領(lǐng)域勞 動(dòng)仲裁的受案范圍。不服勞動(dòng)仲裁裁決的，直接銜接民事訴訟程序。民事訴訟 的證明規(guī)則在基本原則上是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”。單位不服仲裁工傷認(rèn)定提起 訴訟，也是作為原告的單位舉證。況且工傷保險(xiǎn)條例已經(jīng)明確規(guī)定了用人 單位的舉證責(zé)任，在民事訴訟程序中就