中國中小企業(yè)改制與稅收政策的適時調(diào)整情況

1、中國中小企業(yè)改制與稅收政策的適時調(diào)整 情況一、中小改制帶給稅收政策的挑戰(zhàn)1.中小企業(yè)改制與按所有制和區(qū)域制定的稅收優(yōu)惠政策 存在較大的矛盾沖突。從筆者調(diào)查的情況來看，首先是現(xiàn)行 的按成分制定的稅收優(yōu)惠政策，由于企業(yè)改制打破了所有制 界限而難以操作，了改制的進程。如原為集體所有制的校辦、 民政福利等中小企業(yè)改為股份制、個體、私營等企業(yè)后，能 否享受原來的優(yōu)惠政策？國有糧食企業(yè)改制為其他經(jīng)濟成 分后，是否可以繼續(xù)減免稅？其次是按區(qū)域制定的所得稅優(yōu) 惠政策，使得中央企業(yè)與地方企業(yè)之間、不同區(qū)域企業(yè)之間 實際稅負不均，形成了企業(yè)間的不平等競爭。對股份制企業(yè) 所得稅，也有不少區(qū)別對待的規(guī)定，致使中央企業(yè)

2、與地方企 業(yè)之間、不同地區(qū)企業(yè)之間的稅負不平，影響了中小企業(yè)改 制。2 .生產(chǎn)型”增值稅存在著阻礙改制企業(yè)技術(shù)進步和不能 徹底解決重復(fù)征稅的。我國實行的生產(chǎn)型”增值稅，雖然對于穩(wěn)定和增加財政收入、抑制基建規(guī)模膨脹等起了積極作 用，但從近五年來的運行實踐來看，其阻礙技術(shù)進步和不能 徹底解決重復(fù)征稅的弊端已逐漸暴露由來。特別是對于企業(yè) 改制，建立企業(yè)制度，在莫種程度上已形成了阻滯，如奧企業(yè)作為莫縣級市最大的征稅企業(yè)，在該市稅源結(jié)構(gòu)中所占的比重達40%。由于增值稅是價外稅， 該企業(yè)產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)源 頭產(chǎn)業(yè)，進項稅額抵扣少，加之不允許抵扣外購固定資產(chǎn)所 含已征稅款，使該企業(yè)實際稅負由稅改前的3%上升到1

3、994年的,上升了個百分點?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)稅負上升，導(dǎo)致該市宏 觀稅負偏高，企業(yè)負擔(dān)加重，特別是改制企業(yè)技術(shù)改造投入 嚴重不足。3 .企業(yè)改制后存在著大量小規(guī)模納稅人被排除在增值稅 鏈條之外，在一定程度上影響其生產(chǎn)經(jīng)營的弊端。根據(jù)我國 現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平，新的增值稅制將增值稅納稅人劃分為一 般納稅人和小規(guī)模納稅人，這對于增值稅的順利實施起了重 要作用。但是，也同時存在大量小規(guī)模納稅人被排除在增值 稅鏈條之外，在一定程度上影響其生產(chǎn)經(jīng)營的弊端。隨著企 業(yè)改革的不斷深入，國有和集體小企業(yè)采取承包、租賃、委 托經(jīng)營以及分離、拍賣或由私人經(jīng)營的方式后，絕大部分經(jīng) 重新認定，由原來的一般納稅人轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人。

4、一方面，這些為數(shù)眾多的國有和集體小企業(yè)轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人后，被 人為地割裂了與一般納稅人的正常經(jīng)濟往來，既不能享受稅 款抵扣，又不能以17 %稅率開具增值稅專用發(fā)票， 失去了多 年的客戶，生產(chǎn)經(jīng)營活動嚴重受阻。另一方面，也使一般納 稅人的生產(chǎn)經(jīng)營和業(yè)務(wù)往來對象的選擇有了一定的局限性， 這在縣級中小企業(yè)中表現(xiàn)得尤為突生。由于縣級中小企業(yè)多 為一些生產(chǎn)手品和輕工業(yè)產(chǎn)品的企業(yè)，經(jīng)濟業(yè)務(wù)往來客戶多 數(shù)局限于縣域經(jīng)濟之中。他們雖被認定為一般納稅人，但進 貨仍然離不開小規(guī)模納稅人。止匕外，一般納稅人不斷減少， 小規(guī)模納稅人大量增加，也使增值稅難以實行規(guī)范化管理， 最終危及增值稅稅制的鞏固和完善。4 .在企業(yè)

5、改制時存在利用增值稅專用發(fā)票做手腳、騙稅、偷稅等違法行為。增值稅專用發(fā)票能否規(guī)范運作直接關(guān)系到 增值稅乃至整個稅制改革的成敗。近年來，不法分子偽造、 盜竊、倒賣、騙取、虛開、代開增值稅專用發(fā)票，利用增值 稅專用發(fā)票偷稅騙稅的違法犯罪行為屢禁不止；一些企業(yè)在 改制中，由于種種原因?qū)е仑攧?wù)管理混亂；有的一般納稅人 企業(yè)在增值稅專用發(fā)票使用中，存在應(yīng)開不開、虛開代開、 假報遺失等利用增值稅專用發(fā)票的騙稅和偷稅行為。5 .改制企業(yè)不愿及時辦理稅務(wù)登記的有關(guān)變更、注銷手 續(xù)，稅收征管難以監(jiān)控到位。據(jù)調(diào)查，中小企業(yè)改制后，問 題較為突生的是稅務(wù)登記制度剛性不足，缺乏制約性。中小 企業(yè)改制必然會引起納稅主體

6、等登記項目頻繁變動，應(yīng)及時 依法向稅務(wù)機關(guān)申報辦理稅務(wù)登記、變更或者注銷登記。但 由于債務(wù)、欠稅、一般納稅人認定、及時足額繳稅、財稅體 制、政企關(guān)系等多方面原因，有相當(dāng)一部分改制后的企業(yè)不 愿辦理稅務(wù)登記的有關(guān)變更、注銷等手續(xù)。稅務(wù)機關(guān)在稅務(wù) 登記管理上明顯滯后，其主要原因就是現(xiàn)行稅務(wù)登記制度處罰力度和制約性較差。征管法中關(guān)于不按規(guī)定辦理稅務(wù) 登記的處罰不及未按規(guī)定辦理納稅申報的處罰力度大。加之 稅務(wù)登記除了對購買發(fā)票有制約作用外，對業(yè)戶其他方面特 別是對大量不需用發(fā)票的納稅人來說，制約性很差，從而導(dǎo) 致稅務(wù)登記率一直較低，在企業(yè)改制中這個問題更顯突生。6 .改制企業(yè)的欠稅 空桂”、欠稅難清的

7、現(xiàn)象普遍存在。 一是破產(chǎn)企業(yè)欠稅基本無法收回；二是企業(yè)改制行為不規(guī) 范，采取金蟬脫殼”手段使欠稅 空桂”，難以追繳；三是兼 并企業(yè)不愿承擔(dān)被兼并企業(yè)的欠稅。在實際工作中，兼并企 業(yè)往往有意沖銷被兼并企業(yè)的欠稅或借故推諉，使稅務(wù)機關(guān) 催繳欠稅因找不到欠稅人而陷入被動狀態(tài)。7 .企業(yè)改制后非公有制經(jīng)濟比重上升給稅收征管工作帶 來了一定難度。在中小企業(yè)改制中，隨著企業(yè)拍賣、由售、 承包、租賃、委托經(jīng)營、民營等企業(yè)改制形式的由現(xiàn)，一方 面，非公有制經(jīng)濟逐漸成為縣域經(jīng)濟的重要組成部分，成為 新的稅收增長點；另一方面，個體私營經(jīng)濟成分比例相應(yīng)上 開，個體私營企業(yè)數(shù)量增多，給原本就難征難管的個體稅收 帶來了

8、一系列的新情況和新問題。8 .任務(wù)治稅”干擾了改制后企業(yè)間的平等競爭。在現(xiàn)行 分稅制財政體制下，基層一些地方政府為平衡財政預(yù)算，通 過向稅務(wù)機關(guān)層層分解下達指令性稅收指標，來保證實際財 政預(yù)算中的稅收計劃， 全部稅收征管活動以此為中心。 同時, 以行政手段給企業(yè)下達稅收計劃任務(wù)，并將此作為考核、評 價企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)工作實績及決定其職務(wù)任免的標準。這種實際工 作中存在的 任務(wù)治稅”現(xiàn)象，在一定程度上阻礙了現(xiàn)代企業(yè) 制度的建立。由于稅收任務(wù)的制定存在著較大的主觀性和隨意性，加 之前幾年一些地方存在的不合理的財政墊基數(shù)、保基數(shù)”的問題，因而使稅收計劃與實際稅源不一致。當(dāng)下達的稅收任 務(wù)數(shù)超過實際稅源時，就

9、會形成預(yù)征或多征；當(dāng)下達的稅收 任務(wù)數(shù)低于實際稅源時，就會形成漏征或少征。這無疑會干 擾改制后企業(yè)間的平等競爭，必然嚴重挫傷廣大職工和改制 向各投資方的積極性，限制和阻礙改制的深入進行。9 .稅收的行政隸屬關(guān)系與跨區(qū)域的企業(yè)改制格格不入， 從而使征收管理難以到位。按照目前我國分稅財政體制的規(guī) 定，稅收依照其行政隸屬關(guān)系分級次入庫，并以此劃分稅務(wù) 機關(guān)之間對相應(yīng)企業(yè)的稅收征管權(quán)。在實際運行中，一些與 主管稅務(wù)機關(guān)以及所屬政府不在同一地域的企業(yè)，往往得不 到當(dāng)?shù)卣娜χС?，特別是主管稅務(wù)機關(guān)鞭長莫及，征 收管理不能到位c隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立，上述弊端 更加突生，與企業(yè)改制形成了明顯的矛盾

10、。一方面企業(yè)跨地 區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨所有制實施兼并、聯(lián)合、股份制改 造，有的還實現(xiàn)了跨國聯(lián)合；另一方面各級政府和主管稅務(wù) 機關(guān)之間又因企業(yè)納稅主體、隸屬關(guān)系的變化，在稅款入庫級次和征收管理上糾纏不休，對企業(yè)改制加以行政干預(yù)。尤 其是改制后無主管部門的企業(yè)的稅收入庫級次、股份制企業(yè) 所得稅的征收矛盾更突生。二、針對上述矛盾和提由的建議1 .清理整頓稅收優(yōu)惠政策，取消按所有制和區(qū)域制定的 稅收優(yōu)惠政策。必須盡快取消按所有制和區(qū)域制定的各種稅 收優(yōu)惠政策，并以此為突破口，全面清理整頓現(xiàn)行稅收優(yōu)惠 政策。使稅收優(yōu)惠自覺遵從國民待遇原則，從按所有制性質(zhì) 和區(qū)域優(yōu)惠向貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促

11、進各地 區(qū)協(xié)調(diào)的稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)變，使現(xiàn)行稅制更為協(xié)調(diào)統(tǒng)一，稅負公 平，以適應(yīng)建立制度的需要。2 .逐步實現(xiàn)增值稅由 生產(chǎn)型”向 消費型”的過渡。從長 遠和戰(zhàn)略高度看，我國應(yīng)加快增值稅由生產(chǎn)型"向 消費型'過渡的步伐，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)首先對 基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)實行增值稅轉(zhuǎn)型?？紤]到我國財政的承受能力， 第一步可由 生產(chǎn)型”轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胄汀?，待條件成熟后，再向 消費型”轉(zhuǎn)變。3 .擴大增值稅一般納稅人范圍，促使小規(guī)模納稅人向一 般納稅人轉(zhuǎn)變。必須及時調(diào)整小規(guī)模納稅人政策：（1）有條件地放寬一般納稅人的認定標準，凡實行建賬建制能夠正確 核算進、銷項稅額及應(yīng)納稅額的小規(guī)模納稅人，

12、都可轉(zhuǎn)為一般納稅人。（2）對于銷售額達到標準而財務(wù)核算不符合要求 的從事貨物生產(chǎn)、加工勞務(wù)和批發(fā)生產(chǎn)資料的小型企業(yè)，可允許其使用增值稅專用發(fā)票，由稅務(wù)機關(guān)代開，實行17 %的稅率，并促使其加強財務(wù)核算，盡快向一般納稅人靠攏，向 公司化方向發(fā)展。4 .弱化和分流增值稅專用發(fā)票扣稅作用。解決這個問題除了切實加強增值稅專用發(fā)票領(lǐng)購、保管、使用和檢查等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理外，重要的是采取措 施，為增值稅專用發(fā)票減負，弱化和分流增值稅專用發(fā)票的 扣稅作用。（1）管票與管戶相結(jié)合。克服以往單純以票管稅 的做法，通過管戶管住稅源，保證稅款及時足額入庫。（2）管票與管賬相結(jié)合。增值稅專用發(fā)票盡管是增值稅鏈條的關(guān)

13、 鍵環(huán)節(jié)，但在企業(yè)核算中，只是發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)的原始憑證之 一。單純憑增值稅專用發(fā)票抵扣稅額，而拋開整個賬務(wù)的會計核算，顯然是不明智的。（3）管票與管貨相結(jié)合，通過抽 查、盤點庫存貨物，檢查貨物的進、銷、調(diào)、存、轉(zhuǎn)，來核 對相應(yīng)的進銷項稅額，克服以往將主要精力耗費在檢查發(fā)票 是否違規(guī)的做法。止匕外，可探索適當(dāng)縮小增值稅專用發(fā)票使 用范圍的新途徑。5 .完善征管法規(guī)，切實加強欠稅管理，加強對非公有制 經(jīng)濟的征收管理。（1）完善稅收征管制度。面對現(xiàn)實，需要 通過相應(yīng)的立法程序，修改和完善征管法中關(guān)于稅務(wù)登記違規(guī)的處罰條款。提高罰款數(shù)額，切實加大懲戒力度。要 使處罰手段多樣化，增強其可操作性，如對不按規(guī)

14、定辦理稅 務(wù)登記的納稅人，稅務(wù)機關(guān)除了處以罰款外，還可查封其貨 物、經(jīng)營工具和經(jīng)營場所等，迫使其辦理稅務(wù)登記；增加有 關(guān)部門配合，強化稅務(wù)登記制約作用的條款?？梢?guī)定凡未按 期辦理稅務(wù)登記的納稅人，工商行政管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí) 照，部門不予開戶和貸款，管理部門不予辦理車輛上戶及年 檢手續(xù)等，以增強其制約作用。（2）強化欠稅管理。針對企業(yè)改制給欠稅清理帶來的一系列新情況、新問題，稅務(wù)機關(guān) 應(yīng)在支持企業(yè)減輕負擔(dān)的同時，從國家利益大局由發(fā)，全力 以赴收回欠稅。經(jīng)稅務(wù)機關(guān)審查，法院依法宣告破產(chǎn)的企業(yè) 欠稅，應(yīng)由國家稅務(wù)總局授權(quán)省級稅務(wù)機關(guān)審批核銷。對于 因企業(yè)兼并和拍賣、由售等形成的欠稅，應(yīng)明確規(guī)定由兼

15、并 方和購買方負責(zé)清繳，不能由主管部門桂賬。無力清繳被兼并企業(yè)或所購企業(yè)欠稅的，可視為不具備 兼并和購買的資格，不允許其實施兼并和購買行為。對于采 取金蟬脫殼”手段逃避欠稅的，應(yīng)授權(quán)稅務(wù)機關(guān)依照新企業(yè) 是否繼續(xù)使用老企業(yè)經(jīng)營場地、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、技術(shù) 力量及職工等界定標準，確認是否由新企業(yè)承繼老企業(yè)欠 稅，并切實強化欠稅追繳的執(zhí)法手段，嚴格執(zhí)行加收滯納金 制度。（3）加大對非公有制經(jīng)濟稅收征管的力度。應(yīng)迅速扭 轉(zhuǎn)那種重公有制企業(yè)稅收、輕個體稅收，重大稅、輕小稅的舊觀念、舊做法。要探索非公有制經(jīng)濟稅收征管的特點和,進一步建立健全個體私營等非公有制經(jīng)濟的稅收管理辦法； 要從個體稅收的征管實際由

16、發(fā)，以及時足額征稅為目標，不 僅明確納稅人依法自行申報納稅的責(zé)任，也要明確稅務(wù)人員 及時足額征稅的責(zé)任；要在個體稅收綜合治理和綜合服務(wù)上 下工夫。稅務(wù)機關(guān)要緊緊依靠地方各級黨委、政府，與工商、銀行、公安、政法、交通、城建、街道、會計師事務(wù)所等部 門協(xié)調(diào)配合，在加強稅收監(jiān)控綜合治理的同時，為個體私營 業(yè)戶提供綜合服務(wù)，把綜合治理與綜合服務(wù)有機地結(jié)合起來，達到既收好個體稅收，又促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的效果。6 .采取有效措施，逐步改變基層任務(wù)治稅”的狀況。應(yīng)緊緊抓住政府改革和人員精簡分流的機遇，在分稅制財政體 制下，變以支定收”為簟入為由”；變擴大稅收任務(wù)保財政 為發(fā)展經(jīng)濟保財政"；變吃飯財政”為生產(chǎn)效