ID429-房地產(chǎn)調(diào)控政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與反思

1、 房地產(chǎn)調(diào)控政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與反思 基于政府規(guī)制視角魏 國 平（廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣州 510300）摘要 規(guī)制政策在現(xiàn)實(shí)中常常失效，本文利用房地產(chǎn)宏觀調(diào)控以來的數(shù)據(jù)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控政策也沒有取得預(yù)期效果。對(duì)此，從規(guī)則經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，對(duì)其原因進(jìn)行分析解釋，結(jié)合分析對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)制者和應(yīng)該如何怎樣提高規(guī)制能力等問題進(jìn)行反思，提相關(guān)的對(duì)策建議。關(guān)鍵詞 房地產(chǎn)調(diào)控 規(guī)制失靈 政府規(guī)制一 引 言加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的主要?jiǎng)右蚴且种品績r(jià)過快上漲，中央提出的調(diào)控目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)商品房供給和需求基本平衡、商品結(jié)構(gòu)基本合理和住房價(jià)格基本穩(wěn)定，調(diào)控的立足點(diǎn)則是穩(wěn)定房價(jià)。采取的政策與措施從土地政策、貨幣

2、政策、財(cái)政稅收政策、保障性住房政策，包括首付付款成數(shù)、差別化利率、打擊囤地行為、限制戶型，抑制投機(jī)投資性購房對(duì)個(gè)人轉(zhuǎn)讓不滿5年的繳納20%的交易稅等等。從2003年的121號(hào)文件、2005年的“國八條”、2006年的“國六條”與“90/70”，到今年的“新國十條”，政策圍繞房價(jià)進(jìn)行了八年的調(diào)控，除了金融危機(jī)發(fā)生的2008年，樓市調(diào)控之拳猶如打在“海綿”軟弱無力。房地產(chǎn)政策既關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)增長又與廣大民眾安居樂業(yè)息息相關(guān)，從政策的制定到實(shí)施均受到社會(huì)各方面的關(guān)注。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，房地產(chǎn)政策評(píng)估是確保房地產(chǎn)市場長期健康發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)，但在我國，對(duì)政策本身及執(zhí)行效果的評(píng)估和反饋卻一直被忽視。八年以

3、來這些法規(guī)從實(shí)施以來其規(guī)制效果究竟如何？是否實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初的政策目標(biāo)？這些政策的效果該如何去做評(píng)價(jià)，其中原因何在，該如何去加以優(yōu)化和改進(jìn)？對(duì)于這些問題的回答不僅有助于監(jiān)控宏觀調(diào)控政策有效性和及時(shí)調(diào)整，更重要的是可以通過現(xiàn)象去總結(jié)出宏觀調(diào)控政策的利弊得失，積累宏觀調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為政府在房地產(chǎn)市場中進(jìn)行進(jìn)一步通過宏觀調(diào)控政策實(shí)現(xiàn)調(diào)控的目標(biāo)，真正有效的解決國民的居住問題。本文利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和政策資料對(duì)宏觀調(diào)控以來的政策進(jìn)行效果分析，基于產(chǎn)業(yè)規(guī)制的視角對(duì)其中的原因進(jìn)行分析和闡述。對(duì)于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策實(shí)施效果的分析數(shù)據(jù)是根據(jù)政策本身涵蓋的內(nèi)容、調(diào)控的目標(biāo)和結(jié)合當(dāng)前社會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場爭議的核心問題而選取，對(duì)

4、沒有足夠數(shù)據(jù)的采用定性描述。實(shí)證分析的指標(biāo)是根據(jù)基本目標(biāo)和立足點(diǎn)做選取。由于房價(jià)一直備受市場的關(guān)注，因此本文選取房價(jià)作為主要的分析指標(biāo)。在供需結(jié)構(gòu)方面選取按照不同類型住宅的投資和銷售額作為分析指標(biāo)，同時(shí)也考慮了“90/70”政策的實(shí)施情況和部分城市保障性住房完成情況。文章的結(jié)構(gòu)安排如下：第一部分是引言，提出本文的問題；第二部分對(duì)規(guī)制理論和相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行簡單回顧；第三部分是利用歷年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)宏觀調(diào)控實(shí)施效果進(jìn)行分析；第四部分是對(duì)宏觀調(diào)控政策失靈進(jìn)行相關(guān)解釋；最后是對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策失效基于規(guī)制的角度分析宏觀調(diào)控的失效是否意味著需要強(qiáng)化調(diào)控、宏觀調(diào)控中政府角色和公共利益本質(zhì)、宏觀調(diào)控調(diào)整方向等四

5、個(gè)問題進(jìn)行了反思。二 政府規(guī)制理論與文獻(xiàn)回顧政府規(guī)制理論是在市場失靈、競爭引起生產(chǎn)、資本集中而導(dǎo)致壟斷的出現(xiàn)、以及存在外部性等情況下逐漸發(fā)展形成的。發(fā)達(dá)國家政府規(guī)制理論的特點(diǎn)是：政府規(guī)制政策先于宏觀經(jīng)濟(jì)政策，政府規(guī)制理論滯后于宏觀經(jīng)濟(jì)理論。發(fā)達(dá)國家政府規(guī)制政策始于19世紀(jì)中葉,政府規(guī)制系統(tǒng)理論成形于20世紀(jì)70年代末80年代初。1848年,約翰·斯圖爾特·穆勒等經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始研究自然壟斷和經(jīng)濟(jì)規(guī)制問題，認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制。對(duì)政府規(guī)制的界定，不同的學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)，史普博（Daniel F·Spulber）認(rèn)為政府規(guī)制是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)

6、市場機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。植草益認(rèn)為政府規(guī)制是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)（一般指政府）依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。日本學(xué)者金澤良雄認(rèn)為政府規(guī)制是在以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正、改善市場機(jī)制內(nèi)的問題為目的，政府干預(yù)或干涉經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為。政府規(guī)制是政府與企業(yè)圍繞市場而發(fā)生的關(guān)系，是政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)管和規(guī)范，用以維護(hù)正常的市場秩序。西方政府規(guī)制理論的產(chǎn)生和發(fā)展是與當(dāng)時(shí)市場發(fā)展?fàn)顩r和政府在處理各種市場問題中所采取的方法緊密聯(lián)系在一起的，也可以說是從國家干預(yù)主義理論中派生出來的，規(guī)制理論的發(fā)展經(jīng)歷了規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘獲理論、激勵(lì)規(guī)制理論。政府規(guī)制

7、理論主要分為兩大類：強(qiáng)化政府規(guī)制和簡化政府規(guī)制。20世紀(jì)30年代至70年代,強(qiáng)化政府規(guī)制理論占主導(dǎo)地位。上世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條使人們從自由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向政府干預(yù)，主張加強(qiáng)政府規(guī)制，直至上世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國家政府都致力于擴(kuò)張政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制范圍、制定強(qiáng)化規(guī)制政策。上世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家先后陷入滯脹困境，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們重新審視政府規(guī)制政策,出現(xiàn)了主張放松政府規(guī)制的理論。上世紀(jì)80年代以后，簡化政府規(guī)制的理論觀點(diǎn)和政策主張逐漸被西方國家政府所接受。我國學(xué)術(shù)界對(duì)政府規(guī)制理論和政策的研究經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：第一階段，20世紀(jì)80年代末至90年代初，是政府規(guī)制理論引進(jìn)階段。學(xué)術(shù)界開始翻譯介紹國外的政府規(guī)

8、制理論和著作；第二階段，20世紀(jì)90年代中后期，是研究國內(nèi)壟斷產(chǎn)業(yè)階段。學(xué)術(shù)界開始用從國外引進(jìn)的政府規(guī)制理論研究中國壟斷產(chǎn)業(yè)的問題,主要集中于民航、電信、電力等部門的政府規(guī)制政策；第三階段本世紀(jì)初到現(xiàn)在，是政府規(guī)制研究拓展階段。學(xué)術(shù)界對(duì)政府規(guī)制理論研究的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大。我國宏觀調(diào)控的理論和政策都先于政府規(guī)制的理論和政策。對(duì)宏觀調(diào)控的研究始于1978年，有關(guān)理論和政策成形于上世紀(jì)90年代初。在十余年宏觀調(diào)控理論研究和政策探索過程中形成了有中國特色的、較為系統(tǒng)的宏觀調(diào)控理論框架和政策體系。同時(shí)中國政府規(guī)制理論的形成如下特點(diǎn)：一是重經(jīng)濟(jì)規(guī)制，輕社會(huì)規(guī)制，對(duì)行政規(guī)制(對(duì)規(guī)制者的規(guī)制)往往一筆帶過或只字未

9、提；二是在研究經(jīng)濟(jì)規(guī)制時(shí)，重壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制，輕競爭產(chǎn)業(yè)規(guī)制；三是認(rèn)同簡化規(guī)制者眾，贊同強(qiáng)化規(guī)制者寡；四是數(shù)學(xué)化傾向明顯，理論觀點(diǎn)創(chuàng)新少；五是系統(tǒng)介紹和借鑒發(fā)達(dá)國家政府規(guī)制理論的論著多，符合中國國情的研究少。國內(nèi)外對(duì)政府規(guī)制理論研究的結(jié)論盡管不盡一致，但是都將政府視為規(guī)制的主體，是公共利益的代表，認(rèn)為采取規(guī)制是政府對(duì)市場失靈的一種自然反應(yīng)。但是對(duì)于對(duì)于具體的產(chǎn)業(yè)行業(yè)應(yīng)該如何進(jìn)行規(guī)制、規(guī)制的手段的有效性如何、政府本身是否也會(huì)存在失靈等問題都應(yīng)該立足于現(xiàn)狀引起重視。施蒂格勒（Stigler,1971）、佩爾茲曼（Peltzman,1976）等人指出政府也是追求私利的，并非代表公共利益，因此會(huì)出現(xiàn)利益集

10、團(tuán)能夠說服政府運(yùn)用規(guī)制權(quán)力為本集團(tuán)利益服務(wù)。規(guī)制被濫用，資源大量用于尋租活動(dòng)，最終導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。在我國的房地產(chǎn)行業(yè)中不可否認(rèn)的出現(xiàn)這些問題，國內(nèi)學(xué)者對(duì)我國的醫(yī)藥、出租車、電信等行業(yè)進(jìn)行規(guī)制進(jìn)行了一系列的研究，陳杰（2007）在價(jià)格管制的福利損失角度分析過限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房政策，給出相關(guān)建議，陳淮、莫天全（2010）等人對(duì)我國的房地產(chǎn)政策評(píng)估利用動(dòng)態(tài)模型進(jìn)行分析，張協(xié)奎等利用委托代理關(guān)系理論對(duì)地方政府對(duì)宏觀調(diào)控政策執(zhí)行力度不夠的原因進(jìn)行分析（2009）。但是站在規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控整體把握的研究相對(duì)較少，實(shí)證研究就更加薄弱。三、2003年以來房地產(chǎn)調(diào)控政策效果：基于實(shí)證數(shù)據(jù)的評(píng)估

11、（一）20032009年全國房價(jià)實(shí)證分析衡量房價(jià)高低的方法很多，本文通過絕對(duì)價(jià)格法、房價(jià)收入比和價(jià)格租金比三種方法來衡量2003年以來的房價(jià)總水平的高低，根據(jù)本文的數(shù)據(jù)實(shí)證，在這三個(gè)指標(biāo)方面都可以看出宏觀調(diào)控并沒有達(dá)到預(yù)期效果。（1）房價(jià)收入比情況房價(jià)收入比是指房屋總價(jià)與居民家庭年收入的比值。對(duì)于房價(jià)收入比的計(jì)算，不同機(jī)構(gòu)可能采用不同的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和不同的計(jì)算方法，本文采用的數(shù)據(jù)皆來自于國家統(tǒng)計(jì)局和地方統(tǒng)計(jì)局，數(shù)據(jù)均為平均數(shù)據(jù)，其中商品住宅特指一手房，不包括二手房。計(jì)算公式：房價(jià)收入比=（住宅單位銷售均價(jià)×城鎮(zhèn)人均居住面積）÷ 城鎮(zhèn)人均可支配收入表一 我國2003年至2009年

12、房價(jià)收入情況 2003200420052006200720082009 商品房平均銷售價(jià)格（元）2197278831683367386438004475房價(jià)收入6.156.927.317.197.446.787.29數(shù)據(jù)來源：上海易居研究院和國家統(tǒng)計(jì)局。表二 部分城市年07-08年房價(jià)收入北京上海廣州深圳杭州武漢廈門200713.0911.2512.0913.159.868.8913.22200813.5410.2411.6812.2310.338.214.08數(shù)據(jù)來源：上海易居研究院。從表一和表二中我們可以看出，從加強(qiáng)宏觀調(diào)控以來的2003年以來，全國和大城市的房價(jià)收入比呈上升趨勢。雖然近些

13、年城鎮(zhèn)居民收入明顯提高，但房價(jià)收入比仍逐年上升。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部，尤其是一線城市，如北京、上海、廣州和深圳等，房價(jià)收入比最高均超過10。在城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積每年穩(wěn)速提高的情況下，造成房價(jià)收入比上升的根本原因是房價(jià)上漲。房價(jià)收入比作為一個(gè)衡量房價(jià)高低的指標(biāo)，沒有嚴(yán)格界定，在歐美國家，房價(jià)收入比既有新建住宅的、也有舊有住宅的，多數(shù)國家采用的是按套計(jì)價(jià)，且是中位數(shù)房價(jià)和中位數(shù)家庭收入，一般而言，房價(jià)收入比超過6就可視為泡沫區(qū)。當(dāng)住房用來滿足自住性需求時(shí)，支撐房價(jià)高低的主要是居民的實(shí)際購買能力，聯(lián)合國人居中心在對(duì)50多個(gè)國家的首都城市進(jìn)行調(diào)查后認(rèn)為，一套住房的合理價(jià)格應(yīng)在居民年收入的2至3倍，當(dāng)

14、超過6倍時(shí)，大多數(shù)人就會(huì)無力購買，市場就會(huì)出現(xiàn)問題。我國目前只有一手住宅的全國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，房價(jià)是按平方米計(jì)算的，房價(jià)和家庭收入都是按平均數(shù)計(jì)算的，我國從2003年以來房價(jià)收入比按照本文選取的方式計(jì)算也基本在6以上，07、08年部分大城市的房價(jià)收入比在10以上。（2）價(jià)格租金比情況當(dāng)房產(chǎn)作為投資需求時(shí)，決定房價(jià)的重要因素就是房屋租金，國際上通常用“價(jià)格租金比”來表示房價(jià)水平的高低。本文采用國家統(tǒng)計(jì)局公布的商品房銷售價(jià)格指數(shù)和租賃價(jià)格指數(shù)之比來表示房價(jià)與租金價(jià)格的相對(duì)變化。如果比值大于1，說明價(jià)格租金比較高，投機(jī)成分和市場泡沫增大；反之，如果比值小于1，則說明價(jià)格租金比較低，市場的投機(jī)成分和泡沫在減

15、少。 表三 我國2003年至08年價(jià)格租金比2003 2004 2005 2006 2007 2008 銷售價(jià)格指數(shù)104.8 109.7 107.6 105.5 107.6 106.5 租賃價(jià)格指數(shù)101.9 101.4 101.9 101.4 102.6 101.4 二者比值1.03 1.081.06 1.04 1.05 1.05 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局。從表三數(shù)據(jù)顯示，近年來，房地產(chǎn)市場“價(jià)格租金比”持續(xù)大于1，2003年全國為1.03，2004-2008年一直在1.04以上，根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料表明2009年前三季度也達(dá)到1.04。整個(gè)市場的連續(xù)多年以來價(jià)格租金比持續(xù)高于1，說明近年來隨著房價(jià)的

16、不斷上升，房地產(chǎn)市場的投機(jī)和泡沫成分在不斷增大。 （3）房價(jià)的絕對(duì)水平在房價(jià)的絕對(duì)水平方面只是比較幾個(gè)大城市，進(jìn)行國際間的橫向比較。 2008年在美國芝加哥，一套面積200平方米的獨(dú)棟別墅，新房銷售中間價(jià)為每套26.4萬美元，按此計(jì)算單價(jià)約9240元/平方米；日本東京市區(qū)一套面積80平方米的公寓樓再加停車位售價(jià)約為3000萬日元，折合人民幣192萬元，每平方米約為2.4萬元。在我國的北京，2009年四環(huán)以內(nèi)70%以上樓盤售價(jià)達(dá)到2萬元/平方米。結(jié)合購買力平價(jià)、大陸住房只有70年的土地使用權(quán)、美國與日本的人均收入等因素，北京、上海和深圳這樣的一線城市房價(jià)實(shí)際上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了發(fā)達(dá)國家。（二）2003

17、2009年全國住房供應(yīng)與銷售結(jié)構(gòu)情況住宅供給結(jié)構(gòu)主要從投資額、銷售情況表和90/70政策之后90平方米住宅面積總量等幾個(gè)方面來分析，其中90/70政策數(shù)據(jù)有2008年和2009年數(shù)據(jù)，具體數(shù)據(jù)見表三表四和表五。 表三 我國2003年至09年住房投資情況（億元）2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 住宅投資額（億元）6677 8837 10861 13638 18005 22441 25619其中經(jīng)濟(jì)適用房屋622 604 519 697 821 971 1139 經(jīng)濟(jì)適用房所占比例9%7%5%5%5%4%4%其中90平方米以下住宅64168351所占比例27%3

18、3%數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局。 表四 住宅銷售情況表 （萬平方米）年份住宅別墅、高檔公寓經(jīng)濟(jì)適用房經(jīng)濟(jì)適用房所占比例200329778.85 1449.87 4018.87 13%200433819.89 2323.05 3261.80 10%200549587.83 2818.44 3205.01 6%200655422.95 3672.44 3336.97 6%200770135.88 4581.31 3507.52 5%200859280.35 2865.25 3627.25 6%數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局 表 五 部分城市保障性住房用地完成情況 單位：%城市2007 2008 2009 2010

19、 北京60 18 31 90 上海130 123 99 深圳54 28 58 96 杭州41 12 84 18 廣州7 18 60 32 天津12 10 101 165 南京105643重慶853739數(shù)據(jù)來源：中指數(shù)據(jù)。從以上數(shù)據(jù)我們可以看出，從投資額和銷售情況來分析住宅市場的供應(yīng)情況，其中經(jīng)濟(jì)適用房的數(shù)量基本在總供應(yīng)量的10%以下，在2005年以后基本在5%左右。從銷售額看，2005年之后基本維持在6%左右。國發(fā)199823號(hào)文件提出要建立“以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，而且在國發(fā)199443號(hào)文件中提到房地產(chǎn)開發(fā)公司每年的建房總量中經(jīng)濟(jì)適用住房要占20以上，國發(fā)199823

20、號(hào)文件中提到了利潤控制在3以下。2004年政府又出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象、銷售價(jià)格和售后管理等方面作出了規(guī)定。在90/70政策出來之后，2008年和2009年其投資額只占到三分之一左右，部分城市的保障性住房用地也基本沒有按照計(jì)劃執(zhí)行。由此可以看到，房地產(chǎn)市場的總量和結(jié)構(gòu)的失衡也是房價(jià)問題的重要影響因素，相關(guān)政策制定出來之后也沒有嚴(yán)格執(zhí)行。（三）20032009年房地產(chǎn)開發(fā)投資對(duì)國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)實(shí)證從理論上分析，房地產(chǎn)業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的目的，是為了提高人民的生活水平，而房價(jià)的穩(wěn)定合理，使居民買得起房，有利于改善居住條件，二者的目的是一致的，不存在根本矛盾。但從表六和表七可以看出，宏

21、觀調(diào)控以來，政府特別是地方政府一直是過于倚重房地產(chǎn)業(yè)對(duì) GDP 的拉動(dòng)作用，社會(huì)資源過度向房地產(chǎn)業(yè)傾斜，房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資比重一直在18%左右，在該壓制房地產(chǎn)投資比重的時(shí)候也沒有執(zhí)行到位，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場階段性過熱，促使房價(jià)持續(xù)上升。由于中央政府長期以來以GDP作為標(biāo)準(zhǔn)考核地方政府，使房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r與地方政府的實(shí)際利益深度相關(guān)。土地是國家的，政府對(duì)地價(jià)應(yīng)有控制權(quán)，“地王”難禁、地價(jià)難壓，皆因土地出讓金向來是地方政府的重要財(cái)源即所謂“土地財(cái)政”，土地出讓金占財(cái)政赤字比重可以看出，地方官員有出讓土地盡可能賣出高價(jià)的動(dòng)機(jī)。在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控穩(wěn)定房價(jià)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)兩者之間協(xié)調(diào)時(shí)，以放棄穩(wěn)定房

22、價(jià)目標(biāo)為作為選擇。 表六 20032009年全國房地產(chǎn)開發(fā)及住宅建設(shè)投資與對(duì)GDP比重與貢獻(xiàn)率實(shí)證 單位：億元、%年份固定資產(chǎn)投資情況房地產(chǎn)開發(fā)投資情況住宅建設(shè)投資情況房地產(chǎn)業(yè)占GDP比重房地產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP貢獻(xiàn)率投資額增長率投資額增長率占固定資產(chǎn)比重投資額增長率占固定資產(chǎn)比重占房地產(chǎn)開發(fā)投資比重20024350016.1 779122.0 17.9742915.8 16.793.0 4.44 5.91 20035556727.7 1015430.3 18.3862519.0 15.584.9 4.54 5.33 20047047726.8 1315829.6 18.71101027.7 15.6

23、83.7 4.49 4.16 20058877426.0 1590920.9 17.31282616.5 14.580.6 4.50 4.58 200610999823.9 1942322.1 17.71630627.1 14.884.0 4.56 4.95 200713732424.8 2528930.2 18.42123830.3 15.584.0 4.75 5.82 200817229125.5 3058020.9 17.82598922.4 15.185.0 200922484630.5 3623218.5 16.1資料來源：房地產(chǎn)這十年；中國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃研究；國家統(tǒng)計(jì)局。表

24、七 地方政府土地財(cái)政的依賴程度 單位：億元全國土地出讓金地方政府財(cái)政赤字土地出讓金占財(cái)政赤字的比例200459848699.4469%2005550510053.5555%2006767712127.7563%20071200014766.6781%2008960020598.747%20091597028441.5556%數(shù)據(jù)來源：中指數(shù)據(jù)。（四）20032009年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策實(shí)施效果分析房地產(chǎn)宏觀調(diào)控從2003年到2008年這五年中，整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)處于“防止經(jīng)濟(jì)過熱的緊縮性調(diào)控”環(huán)境之中，“緊銀根”和“緊地根”， 房地產(chǎn)調(diào)控的重要措施是控制房地產(chǎn)投資規(guī)模和信貸規(guī)模增長。調(diào)控房價(jià)的主要手

25、段是調(diào)結(jié)構(gòu)而不是增加供給，“90/70”政策和提高第二套住房貸款首付和利率，增加住房轉(zhuǎn)讓稅收等控制投資性需求的政策成為當(dāng)時(shí)的主要政策。然而，由于連續(xù)多年供應(yīng)量持續(xù)低于需求增長，市場供求關(guān)系失衡不斷加劇，所以出現(xiàn)了在政策短期觀望后房價(jià)報(bào)復(fù)性上漲的局面。2008年末到2009年末的房地產(chǎn)調(diào)控，主要是服從于宏觀經(jīng)濟(jì)“保增長的擴(kuò)張性調(diào)控”目標(biāo)。整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)處于兩年新增“四萬億”投資和一年新增近10萬億信貸的力度背景之下，房地產(chǎn)行業(yè)實(shí)施了“保民生”、“保增長”的鼓勵(lì)性和刺激性的調(diào)控政策，購房在低利率水平下再加貸款優(yōu)惠和減稅。2009年新建商品住房成交量出現(xiàn)了同比增長44%的歷史最高位，一線城市存量住房的

26、成交量也同時(shí)出現(xiàn)“井噴”，成交面積成倍于新建商品住房，而同時(shí)，商品住房的竣工面積增速只有6.2%，房價(jià)再次因供求關(guān)系的過度失衡而快速上漲。2010年初開始的房地產(chǎn)調(diào)控是在宏觀經(jīng)濟(jì)按照政策預(yù)期目標(biāo)增長的良好發(fā)展背景下進(jìn)行的。4月17日，專門針對(duì)房價(jià)上漲過快問題的房地產(chǎn)調(diào)控政策“國十條”出臺(tái)，隨后9月29日再次根據(jù)市場出現(xiàn)的新情況和新問題提出了新的調(diào)控五項(xiàng)要求。但是至年末為止，房價(jià)依然處于高企狀態(tài)。縱觀整個(gè)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的過程我們可以看出，無論是2003年至2008年緊縮性的信貸和貨幣政策，還是2008年至2009年采用寬松的貨幣、信貸政策，調(diào)控目標(biāo)始終都是在圍繞經(jīng)濟(jì)目標(biāo)出發(fā)的，整個(gè)房地產(chǎn)市場的供

27、需結(jié)構(gòu)都沒有實(shí)現(xiàn)平衡，也沒有實(shí)現(xiàn)調(diào)控房價(jià)的目標(biāo)。由此可以看出，政府的調(diào)控不僅僅是政府通過財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行的調(diào)控行為，而是要立足于政府規(guī)制的主體是政府，規(guī)制的客體是微觀的企業(yè)行為和消費(fèi)者行為的角度思考問題。四、基于政府規(guī)制視角的調(diào)控政策失效原因分析從上述的數(shù)據(jù)和結(jié)果可以看出，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果并沒有達(dá)到相關(guān)部門的預(yù)期效果，連續(xù)多年的努力都沒有辦法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，其中原因究竟何在？按照契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，規(guī)制政策的本質(zhì)是政府與企業(yè)之間的一種合約，雙方出于公共利益或者社會(huì)福利的考慮，企業(yè)對(duì)某種經(jīng)濟(jì)行為作為或不作為的承諾與約定，如有違背則自愿接受政府的懲罰和處置。但是只要是合約，其締結(jié)和執(zhí)行

28、就一定會(huì)有花費(fèi)與代價(jià)，這些花費(fèi)與代價(jià)稱為交易成本（科斯，1994），由于交易成本的存在，很多看似可以實(shí)現(xiàn)雙贏的交易不會(huì)發(fā)生，已經(jīng)形成的明確法律文本的交易合約也無法執(zhí)行。就規(guī)制政策而言，政府擁有特殊的地位，規(guī)制政策的制定與頒布成本通常比較低，但是規(guī)制政策的執(zhí)行成本卻由于被規(guī)制者的機(jī)會(huì)主義行為的存在而比較高，導(dǎo)致規(guī)制政策無法落實(shí)，即通常所說的“上有政策，下有對(duì)策”。從房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策不斷出臺(tái)以來可以看出這個(gè)過程中有相同的邏輯。在宏觀調(diào)整政策當(dāng)中對(duì)地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)、銀行和購房消費(fèi)者等都有規(guī)定，但是規(guī)制的重點(diǎn)在房地產(chǎn)企業(yè)。但事實(shí)上，從整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈來看，地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)是相當(dāng)于一個(gè)賣

29、方壟斷買方競爭的市場，這里需要規(guī)制更是政府，然而地方政府行為無法問責(zé)甚至是從不問責(zé)，在房地產(chǎn)建設(shè)和銷售環(huán)節(jié)規(guī)制的重點(diǎn)才是房地產(chǎn)企業(yè)。但是，看上去很好政策條款被房地產(chǎn)企業(yè)輕松化解，房地產(chǎn)企業(yè)的對(duì)策有：（1）設(shè)計(jì)便于相鄰兩套打通的小戶型。90/70政策明確規(guī)定中小戶型商品房用地面積占70%以上，但是房地產(chǎn)企業(yè)在設(shè)計(jì)的環(huán)節(jié)就考慮大戶型買家的需要，用兩套房來滿足他們的需求。（2）房地產(chǎn)企業(yè)采用墊付首期和“分期首付”的方式，變相降低購房者首付金額。在二手房交易市場中則通過陰陽合同的方式來降低首付或者提高貸款額度來應(yīng)對(duì)政策。（3）通過分期開發(fā)來變相囤地。（4）捂盤惜售、囤積房源、哄抬房價(jià)等行為的房地產(chǎn)開發(fā)

30、企業(yè)。（5）購房者可以提供虛假的收入證明，甚至是假離婚的方法來規(guī)避調(diào)控政策。從地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者等角度來看，要全面執(zhí)行調(diào)控政策并實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的效果基本上時(shí)不可能的。首先，在規(guī)制的主體政府這個(gè)角度來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是首要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和房地產(chǎn)宏觀調(diào)控目標(biāo)兩者不完全協(xié)調(diào)一致。房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展要為其貢獻(xiàn)而且貢獻(xiàn)非常大，政府擔(dān)心自己嚴(yán)格執(zhí)行政策會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)問題。其次是政府分為中央政府和地方政府，兩者存在博弈。中央政府和地方政府之間利益目標(biāo)不同，每級(jí)政府組織都是一個(gè)利益集團(tuán)，一方面，他們要完成本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理任務(wù)，履行其管理職能，這需要有充足的財(cái)政收入作為支撐；另一方面，他們又要在仕途上

31、獲得晉升和政治支持最大化。中央政府是獲得國民的政治支持最大化，在房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控問題上，中央政府作為國家政策的制定者,站在對(duì)國民經(jīng)濟(jì)宏觀把握的角度,追求的是社會(huì)公共福利的最大化。而地方政府利益目標(biāo)在于地方財(cái)政收入和地方官員政績。再次是中央政府與地方政府之間存在著信息不對(duì)稱。地方政府對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)狀況、人文環(huán)境以及房地產(chǎn)市場狀況有著更全面、深入的了解,如房地產(chǎn)市場供求量和供求結(jié)構(gòu)以及變化趨勢、房地產(chǎn)企業(yè)情況、市場秩序的規(guī)范程度以及住房保障制度的實(shí)施情況。而房地產(chǎn)業(yè)有較強(qiáng)的地域性特征，不同地區(qū)的市場發(fā)展規(guī)模、水平有極大的差異。盡管地方政府會(huì)在強(qiáng)制性的制度約束下上報(bào)房地產(chǎn)市場的各種數(shù)據(jù)

32、資料和政府規(guī)劃，但由于中央政府處于信息劣勢的地位,而地方政府處于對(duì)其自身利益最大化的追求進(jìn)而對(duì)信息進(jìn)行“加工”最大限度地隱瞞對(duì)自身不利的信息導(dǎo)致了中央政府收到不完全或是失真的信息。由于中央政府對(duì)下級(jí)政府執(zhí)行政策的監(jiān)督成本非常高，地方政府會(huì)利用其與上級(jí)政府的信息不對(duì)稱，掩蓋其不支持中央政府的行為，利用自身信息優(yōu)勢，做出有利于自己的行為。所以在房價(jià)調(diào)控中，價(jià)格機(jī)制失去作用，資源配置效率下降，房地產(chǎn)市場秩序變得異?；靵y。中央政府和地方政府的政策博弈的時(shí)間越長，市場秩序混亂的時(shí)間就越長，市場秩序從混亂向有序的調(diào)整就會(huì)因?yàn)椤奥窂揭蕾嚒倍永щy。在房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控過程中中央政府與地方政府的行為應(yīng)該從委

33、托代理理論角度來對(duì)待，中央政府是委托人，地方政府是代理人，中央政府對(duì)房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控政策需要地方政府的貫徹落實(shí)才能真正發(fā)揮效應(yīng)。最后，政策的模糊性給地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者極大的運(yùn)作空間，比如說規(guī)定建筑商不得為開發(fā)商墊資建樓, 開發(fā)商開發(fā)項(xiàng)目自有資金不低于項(xiàng)目總投資的35%，購房者的月供房款不得超過收入的 50%, 加強(qiáng)貸款監(jiān)管的重要信號(hào), 實(shí)際上建筑商、開發(fā)商、購房者、銀行等從來就沒認(rèn)真執(zhí)行。上述情況無疑都造成了規(guī)制政策這個(gè)特殊合約的監(jiān)督與執(zhí)行成本的高企，使得這么多年以來的政策沒有達(dá)到預(yù)期效果。五、結(jié)論與對(duì)策性思考本文通過2003年至今的數(shù)據(jù)分析，直接或間接的驗(yàn)證了旨在實(shí)現(xiàn)商品房供給

34、和需求基本平衡、商品結(jié)構(gòu)基本合理和住房價(jià)格基本穩(wěn)定的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控并沒有取得預(yù)期效果。規(guī)制失靈的原因有動(dòng)機(jī)偏差和能力限制兩大可能。現(xiàn)代規(guī)制理論指出，政府也是追求私利的經(jīng)濟(jì)主體，因此不可避免會(huì)帶來規(guī)制失靈亦或被利益集團(tuán)收買俘獲，為其服務(wù)，或者故意制造政策的壁壘，四處尋租，或者利用規(guī)制政策，為自身的職業(yè)發(fā)展奠定政績。從房地產(chǎn)宏觀調(diào)控來看，以上的幾種都有可能。由此，有必要對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)制主體問題和應(yīng)該如何怎樣提高規(guī)制能力等問題進(jìn)行反思，提高宏觀調(diào)控效果。從調(diào)控的主體來看，一方面，由于我國并沒有完善的宏觀調(diào)控法律體系，導(dǎo)致我們?cè)谡{(diào)控權(quán)的配置上產(chǎn)生了諸多的矛盾，其中最重要的是對(duì)中央與地方之間的調(diào)控權(quán)的

35、配置缺乏必要的法律保障，從而形成了“上有政策，下有對(duì)策”的中央與地方的博弈模式以及中央政府各部門之間各自為政、爭奪部門利益的局面，進(jìn)而影響宏觀調(diào)控的效果。另一方面，宏觀調(diào)控的主體也十分混亂，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)文件的發(fā)文政府部門來看，發(fā)文調(diào)控的主體包括建設(shè)部、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)、監(jiān)察部和國家統(tǒng)計(jì)局以及各地政府。房地產(chǎn)市場發(fā)展過程中引入宏觀調(diào)控，其前提就是房地產(chǎn)市場中存在利益沖突。而在規(guī)制者中的地方政府作為土地管理者以及房地產(chǎn)市場管理主體，一方面要規(guī)制整個(gè)房地產(chǎn)市場，另一方面作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)人也會(huì)存在追逐自身利益而放棄社會(huì)公共利益的動(dòng)機(jī)。目前國家在宏觀調(diào)控領(lǐng)域中授權(quán)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督的混亂與沖突以及相關(guān)調(diào)控主體法律責(zé)任的缺失是的宏觀調(diào)控失效的主要原因，我們有