頻譜政策與歐盟數(shù)字化單一市場(chǎng)：從美國(guó)得到的教訓(xùn)

1、頻譜政策與歐盟數(shù)字單一市場(chǎng)：向美國(guó)學(xué)習(xí)摘要?dú)W盟在其數(shù)字單一市場(chǎng)提議中，勾畫出了一系列富有野心的目標(biāo)。其中，最具挑戰(zhàn)性的目標(biāo)是無線電頻譜管理的改革，旨在創(chuàng)造移動(dòng)通信的全歐盟范圍的市場(chǎng)。移動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)做好了快速增長(zhǎng)進(jìn)步的準(zhǔn)備，歐洲應(yīng)抓住機(jī)遇，通過集中頻譜管理功能、協(xié)調(diào)規(guī)定及允許產(chǎn)業(yè)整合，以實(shí)現(xiàn)正真的單一移動(dòng)市場(chǎng)。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟可以參考美國(guó)，學(xué)習(xí)美國(guó)在移動(dòng)通信市場(chǎng)一體化中的一些政策。關(guān)鍵詞：歐盟，頻譜管理，政策改革，統(tǒng)一的移動(dòng)市場(chǎng)引入與背景在歐盟建立數(shù)字單一市場(chǎng)（Digital Single Market，DSM）是一個(gè)循序漸進(jìn)、耗力費(fèi)時(shí)的過程，需處理網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)外各種細(xì)節(jié)問題。預(yù)期的改

2、革事無巨細(xì)，從數(shù)據(jù)保護(hù)到版權(quán)，從網(wǎng)上采購(gòu)到數(shù)字地域屏蔽。本文聚焦于DSM項(xiàng)目的核心內(nèi)容：歐洲頻譜管理的協(xié)調(diào)及統(tǒng)一，旨在實(shí)現(xiàn)移動(dòng)市場(chǎng)更好的互用性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。要想實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，歐洲的無線市場(chǎng)必須利于更大規(guī)模的運(yùn)營(yíng)。取代每個(gè)成員國(guó)各自擁有運(yùn)營(yíng)商的，應(yīng)是整個(gè)歐洲范圍內(nèi)四至六個(gè)無線運(yùn)營(yíng)商的單一化市場(chǎng)。這種一體化的規(guī)模將減少每個(gè)用戶的成本，極大地降低漫游費(fèi)用，且能促進(jìn)5G網(wǎng)絡(luò)的投資和快速轉(zhuǎn)變讓歐洲企業(yè)和用戶真正受益。在總結(jié)了美國(guó)的政策后，本文向歐盟提供了實(shí)現(xiàn)無線服務(wù)一體化市場(chǎng)的一些建議。歐盟與美國(guó)肯定存在較大的政治和文化區(qū)別，當(dāng)然，我們也不是說要完全照搬復(fù)現(xiàn)美國(guó)的模型。具體的相關(guān)政策需要結(jié)合每個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的

3、情況和特定歷史原因，進(jìn)行量身定制。在調(diào)研當(dāng)今歐盟市場(chǎng)之后，我們簡(jiǎn)要介紹了美國(guó)頻譜政策的歷史。并提煉出五條美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并推薦為歐盟電信改革的建議。1. 統(tǒng)一整合全歐洲范圍內(nèi)的頻譜管理與招標(biāo)，協(xié)調(diào)管理規(guī)定；2. 寬松自由的合并政策；3. 移動(dòng)帶寬傳播頻譜的重新分配；4. 二級(jí)市場(chǎng)中，技術(shù)上中立且靈活、可貿(mào)易的許可證；5. 中立的競(jìng)拍（auction）政策以回避主動(dòng)市場(chǎng)成形（active market shaping）歐盟一體化移動(dòng)市場(chǎng)的設(shè)想實(shí)現(xiàn)一體化移動(dòng)市場(chǎng)的關(guān)鍵改革就是歐洲范圍內(nèi)頻譜管理的統(tǒng)一整合。通過統(tǒng)一的頻譜管理功能，歐盟可以專注于對(duì)社會(huì)最為有利的分配以及技術(shù)規(guī)定，同時(shí)降低激勵(lì)錯(cuò)位或規(guī)制

4、俘虜（regulatory capture）的可能性。考慮到不同國(guó)家現(xiàn)用頻譜的巨大差異，歐洲范圍內(nèi)的整合將會(huì)是極大的挑戰(zhàn)。管理歐盟頻譜的機(jī)構(gòu)，應(yīng)參考美國(guó)即將執(zhí)行的激勵(lì)性競(jìng)拍廣播公司放棄頻譜權(quán)利并由移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商購(gòu)買的雙邊競(jìng)拍。四至六個(gè)運(yùn)營(yíng)商不僅能提供足夠的運(yùn)營(yíng)能力，還能保證充分的競(jìng)爭(zhēng)。運(yùn)營(yíng)商規(guī)模變大、數(shù)量減小，意味著消費(fèi)者漫游費(fèi)用下降。更重要的是，動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，各運(yùn)營(yíng)商將更加鼓勵(lì)關(guān)鍵技術(shù)的研究與開發(fā)。更低廉的基礎(chǔ)設(shè)施成本、更統(tǒng)一的無線電環(huán)境、終端設(shè)備更強(qiáng)大的互用性和規(guī)模，更大的數(shù)字服務(wù)平臺(tái)，都將降低整個(gè)移動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)的成本。此外，歐洲制定的5G PPP（5G Infrastructure Publ

5、ic Private Partnership），使其在5G標(biāo)準(zhǔn)上起步飛速。然而，若沒有促進(jìn)大規(guī)模技術(shù)投資的監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)架構(gòu)，再先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)都是紙上談兵。歐盟無線電通信的挑戰(zhàn)在3G時(shí)代，歐洲曾在移動(dòng)通信領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位。而在如今，大多數(shù)歐盟國(guó)家都缺少高速且數(shù)據(jù)集中型的LTE技術(shù)。短短幾年，歐洲在先進(jìn)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域已經(jīng)從“領(lǐng)先者”變?yōu)椤昂筮M(jìn)生”。歐洲無線電領(lǐng)域最大的挑戰(zhàn)，在于各國(guó)獨(dú)立市場(chǎng)帶來的四分五裂的規(guī)章制度。從整個(gè)歐洲范圍的角度，不同國(guó)家間規(guī)章的不一致，尤其在無線電頻譜分配和管理上的差異，導(dǎo)致了高度的分散性。每個(gè)國(guó)家如今都功能獨(dú)立、自成市場(chǎng)，具有特有的頻譜管理、許可期限、覆蓋要求、投標(biāo)限制等。由此一

6、來，歐洲已有40個(gè)基于基礎(chǔ)設(shè)施的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商，且多數(shù)只存在于某一個(gè)國(guó)家，只占?xì)W洲移動(dòng)連接的極小比重。圖 1 歐洲移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng)占有率相比之下，美國(guó)四大公司AT&T, Verizon, T-Mobile和Sprint，足足占據(jù)了95%的市場(chǎng)，且每一個(gè)都是全國(guó)范圍的，基本覆蓋到了所有美國(guó)的全部人口。四大公司之外，占比就大幅度降低了，如下圖所示?？傊畠蓚€(gè)的確的市場(chǎng)區(qū)別巨大。圖 2 美國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng)占有率歐盟市場(chǎng)的分散，將在各個(gè)方面將對(duì)運(yùn)營(yíng)者以及消費(fèi)者帶來不利影響。一些評(píng)論家認(rèn)為，歐洲保留大量的運(yùn)營(yíng)商是有利于助于行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的，對(duì)消費(fèi)者選擇、降低定價(jià)和技術(shù)創(chuàng)新具有很大意義。然而，運(yùn)營(yíng)商數(shù)量過

7、多也存在幾個(gè)問題。首先，競(jìng)爭(zhēng)不是百利而無一害的，尤其對(duì)于固定成本極高的通信行業(yè)。在特定區(qū)域內(nèi)增加競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量，將導(dǎo)致重復(fù)的固定成本。雖說動(dòng)態(tài)、多邊市場(chǎng)沒有絕對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)度，但對(duì)于通信行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)者過多或過少都會(huì)造成困難。其次，28個(gè)成員國(guó)都有各自的通信市場(chǎng)。然而競(jìng)爭(zhēng)程度的度量不在于歐洲提供商的總數(shù)，而在于任何一個(gè)分市場(chǎng)中提供商的數(shù)量。這樣一來，歐洲的市場(chǎng)就過于激烈了，歐洲無線供應(yīng)商數(shù)量應(yīng)減少為五分之一保留四至六個(gè)主要公司的保留有效競(jìng)爭(zhēng)。第三，隨著通信技術(shù)發(fā)展，使得人為邊界越來越無關(guān)緊要（無線電頻譜可不會(huì)恪守國(guó)界）。國(guó)界處信號(hào)的處理，通常需要費(fèi)時(shí)費(fèi)錢且極其復(fù)雜的協(xié)調(diào)工作。此過程極度低效，而當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者減少，

8、才會(huì)從內(nèi)在降低協(xié)調(diào)工作帶來的成本。總而言之，建立一個(gè)集中管理的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)真正一體化移動(dòng)市場(chǎng)的唯一途徑。除此之外，如僅禁止漫游收費(fèi)，只是治標(biāo)不治本，無法真正解決潛在的效率低下的問題。為此，我們建議歐盟形成統(tǒng)一的通信市場(chǎng)。歐盟委員會(huì)對(duì)頻譜管理的改革，有三個(gè)主要目標(biāo)：1) 以規(guī)模經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，協(xié)調(diào)頻譜接入條件；2) 鼓勵(lì)頻譜更有效的利用；3) 公開當(dāng)今及未來頻譜使用信息。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)決定無線產(chǎn)業(yè)是否成功的因素非常復(fù)雜多樣，其中，法規(guī)和頻譜管理占據(jù)重要作用。規(guī)模帶來的好處通信行業(yè)最基本的規(guī)則就是“規(guī)模至上”。規(guī)模越大，消費(fèi)者越多，公司為每個(gè)消費(fèi)者提供服務(wù)的成本也就越低。這也就是美國(guó)情愿公司“大而

9、少”而不是“多而小”的原因。越大的公司，就可以以更低的成本服務(wù)更多的消費(fèi)者，反過來也使得價(jià)格更低，質(zhì)量更好。規(guī)模效益的一個(gè)簡(jiǎn)單例子就是，美國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商提供的語(yǔ)音套餐，不論來電方在哪，接電話費(fèi)用一樣，相比之下，歐洲不同國(guó)家間通話都會(huì)帶來昂貴的漫游費(fèi)用。頻譜市場(chǎng)寬松的合并政策頻譜管理和許可制度對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及公司規(guī)模都有重要的影響。簡(jiǎn)單地說，管理者應(yīng)允許公司（尤其是無線公司）形成規(guī)模。通過晦澀的許可制度人為地限制公司規(guī)模，或是限制運(yùn)營(yíng)地域范圍，都將導(dǎo)致增加成本、減少技術(shù)進(jìn)步。美國(guó)管理者在早期，就曾不確定移動(dòng)行業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模究竟多大才合適。為此，他們從服務(wù)于當(dāng)?shù)氐男⌒鸵苿?dòng)公司開始，并對(duì)公司合并予以寬容開

10、明的政策。美國(guó)激勵(lì)競(jìng)拍計(jì)劃于2016年3月29日在美國(guó)展開的激勵(lì)競(jìng)拍，為歐洲頻譜管理者提供了新思路。激勵(lì)競(jìng)拍過程非常復(fù)雜，需要FCC（美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)）在電視廣播與移動(dòng)寬帶供應(yīng)商二者之間進(jìn)行雙邊競(jìng)拍。首先舉行逐降式拍賣，確定廣播商愿意以何種價(jià)格出售多少頻譜范圍。隨后，F(xiàn)CC將轉(zhuǎn)向移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商，向他們拍賣廣播商愿意出售的頻譜。激勵(lì)競(jìng)拍建立在一個(gè)假設(shè)之上，即廣播電視已不再是最有用的、最益于社會(huì)的媒介了，600MHz頻譜有更好的用武之地。理想地，F(xiàn)CC將成功促進(jìn)市場(chǎng)力量對(duì)波段的賦予全新用途，實(shí)現(xiàn)技術(shù)從20世紀(jì)到21世紀(jì)的轉(zhuǎn)型。對(duì)于歐盟來說，在低頻譜可用的成員國(guó)，歐盟頻譜管理部門應(yīng)該毫不猶豫地利用起來

11、；在廣播電視已占用了頻譜的國(guó)家，應(yīng)進(jìn)行激勵(lì)競(jìng)拍，解放出盡可能多的頻譜以供需求。如果這一過程由一個(gè)頻譜管理機(jī)構(gòu)來控制管理，比28個(gè)國(guó)家適應(yīng)彼此、協(xié)調(diào)利益，更能創(chuàng)造出更統(tǒng)一的波段計(jì)劃，得到更利于社會(huì)和更高效的結(jié)果。此外，在美國(guó)即將進(jìn)行的競(jìng)拍中，運(yùn)營(yíng)商可以通過將“小證”嵌套（nest）在已獲許可的地區(qū)中，把一個(gè)地區(qū)的許可證拼湊、聚集起來。這種嵌套方法對(duì)歐洲頻譜管理者可能非常有用，使得他們能圍繞一個(gè)主體，將已經(jīng)分配好的許可證與新拍賣來的頻譜許可證進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)還能保留原有的國(guó)界。統(tǒng)一的無線管理法規(guī)在一個(gè)國(guó)家和區(qū)域獲得了頻譜使用還不夠，制定統(tǒng)一的管理法規(guī)也非常重要。美國(guó)在建立統(tǒng)一的聯(lián)邦法規(guī)時(shí)，得益于歐洲

12、并不具備的有力工具：貿(mào)易條款。當(dāng)然，這種所謂的“合作聯(lián)邦主義”也并不總是輕而易舉的，各州和聯(lián)邦政府也一直在通信政策的問題上爭(zhēng)執(zhí)不斷，但是，通信基礎(chǔ)設(shè)施的建立上，已經(jīng)體現(xiàn)出他們統(tǒng)一性、一致性的穩(wěn)定趨勢(shì)了。對(duì)歐盟頻譜政策的建議統(tǒng)一整合全歐洲范圍內(nèi)的頻譜管理與招標(biāo)，協(xié)調(diào)管理規(guī)定歐盟頻譜管理應(yīng)由單獨(dú)一個(gè)機(jī)構(gòu)/組織來進(jìn)行，并且盡可能地以協(xié)調(diào)分配、服務(wù)規(guī)則和規(guī)定為目標(biāo)。借助集中的管理和分配，移動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)將產(chǎn)出更大的價(jià)值。寬松自由的合并政策歐盟應(yīng)讓移動(dòng)市場(chǎng)進(jìn)行大幅度的整合，從而使得公司實(shí)現(xiàn)合適的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。最終目標(biāo)是，由四至六個(gè)幾乎覆蓋全歐洲范圍的公司，實(shí)現(xiàn)彼此動(dòng)態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)。移動(dòng)帶寬傳播頻譜的重新分配如果歐盟希望看到先進(jìn)移動(dòng)服務(wù)的統(tǒng)一化市場(chǎng)，必須為移動(dòng)服務(wù)分配新增的低頻帶頻譜。隨著國(guó)際電聯(lián)ITU對(duì)正式認(rèn)可頻帶的重新分配協(xié)調(diào)，支持700MHz頻帶從廣播電視轉(zhuǎn)向移動(dòng)寬帶，已經(jīng)到了歐洲加速這一轉(zhuǎn)變的時(shí)候。二級(jí)市場(chǎng)中，技術(shù)上中立且靈活、可貿(mào)易的許可證頻譜管理者利用技術(shù)中立且靈活的許可政策，為移動(dòng)技術(shù)的轉(zhuǎn)變提供空間，非常重要。固執(zhí)于特定的技術(shù)或標(biāo)準(zhǔn)，將嚴(yán)重阻礙技術(shù)創(chuàng)新，扼殺無線電技術(shù)的發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)，阻礙舊頻譜的再次分配和對(duì)新需求的適應(yīng)。許可證政策應(yīng)盡可能的靈活，且在二級(jí)市場(chǎng)中，許可證應(yīng)是