增加是否負有調整匯率的義務

1、增加是否負有調整匯率的義務 摘 要:匯率是調整國際收支的重要杠桿。從IMF協定第4條和新決議的相關規(guī)定來看,在匯率操縱、外部不穩(wěn)定和匯率嚴重偏差造成一國國際收支出現大量盈余或赤字等情況下,該國和其它相關國家負有調整匯率以此調整國際收支的義務。但是仔細分析不難看出,這些規(guī)定概括模糊,缺乏可操作性,逆差國和順差國之間的義務難以理清,且新決議中的多數指導原則缺乏法律拘束力。故當今西方聲稱人民幣匯率導致了全球國際收支失衡,要求人民幣不切實際地加速升值,是缺乏牢靠標準和依據的。我國應重視以上義務規(guī)定,同時用好這些規(guī)定,為人民幣匯率改革提供法律保障。 關鍵詞: 外匯儲備;國際收支;匯率操縱;匯率偏差;匯率

2、調整 Abstract: Exchange rate serves as an important lever in adjusting balance of payments. Under Article 4 of the IMF Agreement and the New Decisions, where there occurs a large international payment surplus or deficit in a country resulting from manipulation, external instability, or fundamental mis

3、 alignment of exchange rate, the country and other relevant countries are liable for adjusting exchange rate to maintain the balance of payments. However, too general, vague and non-operational are the provisions that the duties between the surplus countries and the deficit countries are hard to del

4、ineate. Also, most of the directives in the New Decisions are without binding force in law. As such, the allegation of some western countries that it is the exchange rate of Renminbi that leads to the global imbalance of payments and the claim upon China to depreciate Renminbi at an impractical spee

5、d are totally groundless. While being cautious not to violate the above provisions, China should exert herself within the bound of the Agreement and the Decisions for rendering legal protection for the reform of the exchange rate of Renminbi. Key Words:foreign reserves; international payments; excha

6、nge rate manipulation; mis alignment of exchange rate; exchange rate adjustment 作為價格的匯率與作為數量的國際收支猶如一個硬幣的兩個面,一定的匯率會導致相應水平的國際收支狀況,匯率的變化會造成國際收支的相應變化,因此,匯率構成調整國際收支的重要手段。例如,一國在經常賬戶出現逆差時,可以通過匯率貶值而減少或消除逆差;在出現大量順差時,可以通過匯率升值減少順差,平衡收支。問題是:在當今的國際貨幣制度“牙買加體系”下(注:“布雷頓森林體系”于20世紀70年代初崩潰后,幾經周折,1976年1月,IMF“國際貨幣制度臨時委員

7、會”在牙買加首都金斯敦召開會議,達成了牙買加協議(Jamaica Agreement)。根據此協議,IMF的執(zhí)行董事會在1976年4月制定了IMF協定第二次修正案。1978年4月1日,經修改的IMF協定獲得法定的多數票的通過,正式生效,從而形成當今調整國際貨幣關系的“牙買加體系”。),當一國國際收支出現大量盈余或赤字時,該國和其它有關國家是否負有為了國際貨幣體系的穩(wěn)定和國際收支的平衡而調整匯率的義務?這一問題作為國際貨幣制度中的重要問題并沒有得到深入探討。近幾年來,隨著我國外匯儲備的大量增加,西方指責人民幣匯率被嚴重低估,造成了全球性國際收支的嚴重失衡,要求人民幣不切實際地加速升值。(注:例如

8、,2007年3月,民主黨眾議員蒂姆瑞安和共和黨眾議員鄧肯亨特在提出的眾議院782號議案公平貨幣法案中認為人民幣至少被嚴重低估了40%,提出要對中國出口到美國的產品相應地征收40%的反補貼稅。)西方是否有牢靠的標準及依據,我國有什么樣的對策可循呢?這一切均有賴于對國際收支特別是外匯儲備的大量增長與匯率調整義務的關聯性這一問題的回答。本文以下通過對“牙買加體系”相關制度的考察,對此問題進行深入探討,以期為我國提供參考。 一、IMF協定有關外匯儲備變化與匯率調整義務的規(guī)定 通過法律制度,運用匯率手段在全球多邊范圍內調整國際收支,當始于1945年建立的“布雷頓森林體系”。(注:第二次世界大戰(zhàn)結束前夕,

9、為了重建國際貨幣金融秩序,從而為戰(zhàn)后國際貿易的順利開展和各國經濟恢復提供條件,1944年7月在美國布雷頓森林召開的國際貨幣金融會議,通過了IMF協定,根據協定1945年成立了國際貨幣基金組織,由此“布雷頓森林體系”建立。)(注:通說認為,人類迄今已經歷了3種國際貨幣制度,依次為“國際金本位制”、“布雷頓森林體系”和“牙買加體系”。國際金本位制雖然也有國際收支平衡調整的機制,但其形成并非起因于國際間的協議,而是各國順應經濟發(fā)展在當時自愿采取的。)對于匯率與國際收支調整的關系,國際貨幣基金組織(以下簡稱IMF)的主要設計師懷特(H. D. White)曾指出,匯率的任何變化都僅需出于國際收支平衡矯

10、正之目的,且舍此之外沒有達到國際收支平衡調整滿意效果的其它方法1。(注:需要說明的是,懷特闡述的是當時的“布雷頓森林體系”,不完全適合于當今的“牙買加體系”。)當時的國際貨幣基金協定(以下簡稱IMF協定)第4條規(guī)定了匯率平價制度,要求各國以黃金確定貨幣的平價,并將匯率波動限定在狹窄的范圍之內。在這種匯率制度下,國際收支失衡有兩種解決方法:短期的失衡由IMF提供貸款解決,而嚴重失衡則由會員國向IMF申請調整匯率平價來解決。然而,“布雷頓森林體系”由于匯率制度的僵化,在其存續(xù)的20多年里,國際收支大面積失衡的問題始終沒有得到真正解決,該體系也最終在20世紀70年代初崩潰。 (一)“牙買加體系”有關

11、匯率調整的理念 代之而起的“牙買加體系”吸取“布雷頓森林體系”的教訓,為了避免僵化的匯率制度妨礙國際收支的有效調整,采取了自由匯率制。根據修改后的IMF協定第4條,IMF的會員國可根據需要自由地決定所采取的匯率安排,不需經IMF批準即可通過調整匯率來調整國際收支,從而獲得了通過匯率變動而調整國際收支的廣闊空間。但問題是,當一會員國或其它會員國的國際收支狀況或國際貨幣體系的狀況需要一國調整匯率時,該國是否有義務調整匯率?對此國際社會在“布雷頓森林體系”崩潰后,圍繞新的國際貨幣制度設計,展開了激烈的討論,其中的突出問題就包括:如果允許各國自由地選擇匯率安排,國際收支平衡調整機制如何運轉?出現順差的

12、國家和出現逆差的國家在調整國際收支失衡方面的責任如何分配?在解決國際收支失衡時,是不是只有逆差國才承擔責任實行貨幣貶值和緊縮國內經濟,順差國有沒有責任升值本國貨幣?對于這些問題,國際社會當時形成的共識認為,國際收支平衡調整的責任應當由逆差國和順差國合理分擔2。逆差國減少國際收支赤字,通常需要緊縮經濟,并通常要達到抑制國內需求增長的程度,同時還需要本幣對外實行一定的貶值。順差國則既可以采取本國貨幣升值的辦法,也可以實行一定的國內通脹,或允許外匯流入以產生一定的通脹效果。(注:一般情況下,順差國由于國際收支順差的存在,國內貨幣供應增加,會出現一定的通脹。)這些討論和達成的共識,為修改IMF協定第4

13、條即制定新的第4條提供了一定的基礎和準備。(注:根據1976年1月達成的“牙買加協議”,IMF的執(zhí)行董事會在1976年4月制定了IMF協定第二次修正案,對原來的IMF協定進行修改。這次修改涉及匯率制度、黃金問題、擴大對發(fā)展中國家的資金融通、增加IMF份額等方面。其中,匯率為最主要的修改,體現在修改后的IMF協定第4條中。)修改后的第4條,對于會員國在享有匯率安排選擇的自由的同時,為國際收支平衡或國際貨幣體系的需要規(guī)定了匯率調整的義務,這些義務集中地體現在第4條第1節(jié)的規(guī)定之中,包括總括性義務和具體義務。 第4條第1節(jié)(Section 1)規(guī)定的義務是基于這樣的理念和設想:匯率應反映一國的基本狀

14、況即基本面,如果一會員國的基本面需要對匯率進行調整,那么,該國就不應阻止這種調整。如果各國匯率能夠反映其基本面,那么整個國際匯率體系就將更加穩(wěn)定,即便反映各會員國基本面會造成匯率波動,也會有助于匯率體系的穩(wěn)定3。因此,IMF會員國調整匯率的基本前提是其基本狀況的需要,第4條將適應基本面的需要而對匯率進行調整的權力明確地規(guī)定由各會員國行使,各會員國享有自由匯率制,但同時規(guī)定了相關義務以保證有序的外匯安排和促進匯率體系的穩(wěn)定。一國狀況包括對內對外兩個方面,匯率該如何反映和對待這兩個方面呢?根據2007 年6 月IMF執(zhí)行董事會通過的對會員國政策雙邊監(jiān)督的決議(以下簡稱新決議),要實現有序外匯安排和

15、匯率體系穩(wěn)定的義務目標,最有效的途徑是每個會員國都實施能夠促進本國外部穩(wěn)定的政策,這種政策就是與第4條第1 節(jié)規(guī)定的會員國義務,特別是該節(jié)(1)至(4)項規(guī)定的具體義務相一致的政策,而外部穩(wěn)定就是不會或不太可能導致破壞性匯率變動的國際收支狀況4?？梢?第二次修正案中的各會員國義務側重的是匯率要反映國際收支平衡的狀況和需要,以免國際收支造成破壞性匯率變動,但也不是將國內狀況棄之不顧,而是認為會員國通過促進國內穩(wěn)定而促進外部穩(wěn)定,例如,有序增長和合理的價格穩(wěn)定趨于使經常賬戶的赤字保持在可融資水平內,可持續(xù)的國內政策有助于使經常賬戶接近均衡水平310。總之,根據“牙買加體系”,IMF會員國具有確定匯

16、率安排的廣泛的自由,以使匯率反映其基本面,但同時也通過第4條第1節(jié)規(guī)定的總括性義務和具體義務進行約束。 (二)總括性義務潛在地包含為調整國際收支開展匯率合作的內容 總括性義務規(guī)定,各會員國保證同IMF和其它會員國進行合作,以保證有序的外匯安排(exchange arrangement),并促進匯率體系的穩(wěn)定。這一規(guī)定潛在的涵蓋面十分廣泛,它可以囊括具體義務之外的任何要求,但是否包括為國際收支之目的而采取的匯率行動?各個會員國為了滿足合作義務而必須采取的行動,只能借助合作的目標保證有序的外匯安排和促進匯率體系的穩(wěn)定來確定319。首先,對于保證有序的外匯安排,需要指出的是,IMF協定第4條中的“外

17、匯安排”,從IMF協定第4條第2節(jié)的內容(注:第4條第2節(jié)總的外匯安排的核心內容是:外匯安排可以包括:(1)一個會員國以特別提款權或選定的黃金之外的另一種共同標準,來確定本國貨幣的價值;(2)通過合作安排,會員國使本國貨幣同其它會員國的貨幣保持比價關系;(3)會員國選擇的其它外匯安排?？梢?外匯安排是指確定本國貨幣對外幣值的機制和方法。)和相關研究結果來看4,不是指貨幣兌換和對外支付的內容,而是指匯率安排,如一國是采用盯住匯率制、浮動匯率制,還是其它匯率制度。如前所述,匯率和決定匯率的政策,需主要出于正當的國際收支平衡之目的,因此,有序的匯率安排必然是匯率適應國際收支狀況而調整的安排。其次,對

18、于促進匯率體系的穩(wěn)定,IMF協定第二次修正案的基本設定是,如果允許匯率隨各國的基本狀況而變動,那么,國際匯率體系的穩(wěn)定則能夠得到最好的實現?；谶@種看法,IMF協定原第4條規(guī)定為促進“匯率穩(wěn)定”而進行合作的義務,在第二次修正案中被修改為合作以促進“匯率體系的穩(wěn)定”,即修改后的目標是實現匯率體系的穩(wěn)定,而不是匯率的穩(wěn)定。這表明實現匯率體系穩(wěn)定之目標,各會員國需根據其基本面,特別是其國際收支狀況和有效調整國際收支的需要,對匯率當變則變,不當變則不變?？梢?為保證有序的外匯安排和促進匯率體系的穩(wěn)定而同IMF和其它會員國進行合作的義務,潛在地包含了要求會員國進行匯率合作以調整國際收支的內容,因此,在一

19、國外匯儲備出現巨大變化時,不能排除該國需要作出匯率調整。 (三)具體義務中的匯率調整的內容 第4條第1節(jié)規(guī)定的具體義務有4項。前兩項具體義務與IMF會員國的國內政策有關,要求會員國努力實現具有合理價格的穩(wěn)定的、有序的經濟增長,促進有序的基本經濟貨幣條件和不會產生異常波動的貨幣制度而尋求國內穩(wěn)定。雖然這些規(guī)定都是有關國內政策的義務,但國際貨幣體系的有效運行,匯率和國際收支平衡問題的解決都不是在真空中實現,沒有各會員國國內有序的經濟增長和基本經濟貨幣條件以及穩(wěn)定的貨幣制度,各國極易借助匯率轉嫁國內經濟問題和危機,這樣各國的國際收支平衡就難以實現,國際匯率體系就難以穩(wěn)定。 后兩項具體義務是有關IMF

20、會員國對外政策的規(guī)定。與國際收支平衡義務密切相關的是第3項義務,它規(guī)定各會員國應避免為妨礙國際收支的有效調整或取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢,操縱匯率或國際貨幣制度。從國際收支平衡與匯率調整的關系的視角來考察,這一規(guī)定包含著豐富的內容。首先,一國匯率和匯率政策若出于國際收支平衡之外的,為取得對其他國家不公平競爭優(yōu)勢之目的是不允許的,從這一意義上講,一國匯率變動與否應主要出于矯正國際收支平衡之目的。其次,匯率和匯率政策即便是出于國際收支平衡之目的,也應順應而不是妨礙國際收支的有效調整,否則,匯率和匯率政策就會喪失正當性。據此,國際收支若嚴重失衡,則匯率需要發(fā)生相應的變化;若國際收支沒有失衡,則

21、通常表明匯率處于均衡狀態(tài),一國應維持匯率不變。尤其需要指出的是,這一規(guī)定表明匯率可以用來妨礙國際收支的有效調整,各會員國國際收支的有效調整需要成員方承擔相應的匯率不妨礙和不操縱的義務,以匯率操縱的手段妨礙國際收支的有效調整是不允許的。最后,對這一規(guī)定進行分析可以發(fā)現,影響國際收支有效調整的匯率操縱,應包括匯率高估和匯率低估兩種情形。眾所周知,一國國際收支的盈余或赤字相應地體現為其他國家的赤字或盈余,國際收支平衡調整機制若要正常運轉,需要匯率高估而出現逆差的國家和匯率低估而取得順差的國家同時承擔責任,所以,為國際收支平衡調整而規(guī)定的匯率義務應同等地適用于匯率高估和匯率低估,適用于逆差國和順差國。

22、此外,從避免為取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢而操縱匯率的措辭來看,禁止匯率操縱的義務無疑應適用于匯率低估的國家,因為在邏輯上要取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢,只有實行匯率低估,這些國家的產品才會由于本幣幣值低估而在外國市場上以外幣表現的價格顯得低廉。當然,通過匯率操縱造成匯率低估在取得對其他會員國的不公平競爭優(yōu)勢的同時,通常也會不適當地增加本國的盈余和他國的赤字,從這一意義上講,取得不公平的競爭優(yōu)勢和妨礙國際收支有效的調整二者具有密切的聯系,甚至重疊。需要強調的是,禁止匯率操縱的規(guī)定不僅在于防范和制止通過匯率操縱而取得對其他會員國的競爭優(yōu)勢,而且更在于確保國際貨幣體系包括國際收支平衡調整機

23、制的有效和可靠運轉,這也是這一義務規(guī)定之所以將妨礙國際收支有效的調整置于取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢之前的原因所在。因此,在由于操縱匯率妨礙國際收支有效的調整而造成國際收支失衡的情況下,實施操縱的國家需要對匯率進行矯正。 第4項具體義務規(guī)定是,奉行同本節(jié)所規(guī)定的義務不抵觸的外匯政策。同樣,這里的“外匯政策”仍然是指匯率安排。奉行同本節(jié)所規(guī)定的義務不相抵觸的外匯政策,意味著一國當其基本面特別是國際收支狀況,需要其與IMF和其它會員國進行合作采取匯率行動時,該國所選擇的匯率安排不得與之相矛盾。同樣,一國的匯率安排也不得造成一國操縱匯率,妨礙國際收支的有效調整。這就在IMF協定第4條所規(guī)定的會員

24、國選擇匯率安排的權利和匯率義務之間建立了一個平衡。如前所述,IMF會員國有權選擇匯率安排,有些匯率安排如盯住匯率,本身就意味著會員國需要干預市場才能維持盯住匯率,但如后所述,長期的、大規(guī)模的單向市場干預,涉嫌違背匯率義務。在這種情況下,能否以盯住匯率的固有特征為據作為背離匯率義務的抗辯呢?奉行同本節(jié)所規(guī)定的義務不抵觸的外匯安排,顯然給出了否定的答案,這就意味著一國雖然有權選擇匯率安排,但不得違背相關義務。 可見,在“牙買加體系”下,維護國際收支平衡和國際貨幣體系的穩(wěn)定,不像在“布雷頓森林體系”下那樣,通過經IMF批準調整原來的匯率平價等方式來實現,而是由各國自主地通過調整匯率以反映其基本面來實

25、現,會員國調整匯率需要遵守總括性義務和具體義務。從國際收支的大量增減與匯率調整義務的關聯性來考察,這些義務主要有三個方面:一是總括性規(guī)定潛在地對各會員國施以為國際收支平衡之需要而進行匯率調整的概括義務;二是在存在妨礙國際收支有效調整或取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢而操縱匯率的特定情況下,取消匯率操縱和進行匯率調整;三是會員國不得以匯率安排選擇自由為據違背所承擔的匯率義務,包括匯率安排不得妨礙國際收支有效調整等。若會員國違背了以上義務,造成了外匯儲備的大量增加或減少,使國際收支嚴重失衡,那么,無論是順差國,還是逆差國,都有義務和責任通過調整匯率進行矯正。 二、新決議有關外匯儲備變化與匯率調整義

26、務的規(guī)定 各國自由選擇匯率安排,如果缺乏監(jiān)督,就會給國際貨幣體系帶來危害,因此,IMF協定在第二次修改時添加了一項內容,即由IMF對會員國的政策實行監(jiān)督。修改后的IMF協定第4條第3節(jié)第1項規(guī)定,IMF應監(jiān)督國際貨幣體系以保證其有效實行,監(jiān)督各會員國是否遵守該條第1節(jié)規(guī)定的義務。第2項規(guī)定,為了履行上述職能,IMF應對各會員國的匯率政策行使嚴密的監(jiān)督,并應制定具體原則,以對會員國的匯率政策提供指導?？梢?根據此規(guī)定而制定的決議以及其中包含的指導會員國匯率政策的原則,構成牙買加體系下有關外匯儲備變化與匯率調整義務的重要內容和組成部分。 根據第2項的規(guī)定和授權,IMF的執(zhí)行董事會于1977年通過了

27、匯率政策監(jiān)督的決議(以下簡稱1977年決議)。2007 年6 月15 日,IMF執(zhí)行董事會通過了對會員國政策雙邊監(jiān)督的決議(以下簡稱新決議),新決議廢止和取代了1977 年決議,是30年來IMF對匯率監(jiān)督框架的首次重大修改。IMF之所以作出這次修改,首先是由于1977年決議無法應對其誕生后的30年間對國際貨幣體系穩(wěn)定構成重大挑戰(zhàn)的一些變化。1977年決議主要關注了出于收支平衡目的的匯率操縱和短期匯率變動,而1977年以來與匯率有關的最普遍的問題是:由于國內原因而維持低估匯率,各國財政和貨幣政策的不一致,晚近出現的由于國內收支不平衡而引起的資本賬戶的脆弱性等。其次,IMF協定第4條確立了會員國在

28、匯率與國內政策兩個方面的義務,但1977年決議僅覆蓋了前者。這種情形反映了1977年決議出臺時對于在國內政策領域如何進行監(jiān)督處于一種不確定狀態(tài)。然而,匯率作為一國狀況在其貨幣對外幣值上的體現,無疑受到國內政策和國內發(fā)展變化的影響。維護匯率體系的穩(wěn)定,除需要關注匯率政策之外,還需要將國內政策包括進來?？傊?1977年以來世界經濟和金融體系發(fā)生了重大變化,IMF對匯率的監(jiān)督實踐不斷演進,而1977年決議幾乎沒有變化,與匯率監(jiān)督的最佳做法出現脫節(jié),在這種情況下,IMF通過新決議對匯率監(jiān)督進行更新5。以下根據新決議,對國際收支平衡與匯率調整義務的關聯性進行考察。 (一)外部穩(wěn)定、匯率操縱與匯率嚴重偏差

29、 新決議對1977年決議的重大修改和主要內容,體現在對外部穩(wěn)定的強調和對匯率操縱進行詮釋,但二者都與匯率嚴重偏差(fundamental mis alignment)密切地聯系在一起。 1.外部穩(wěn)定與匯率嚴重偏差 如前所述,IMF協定第4條第1節(jié)規(guī)定各會員國應與IMF和其他會員國合作,以確保有序的外匯安排并促進匯率體系的穩(wěn)定,在新決議看來,最有效地實現匯率體系穩(wěn)定的途徑是每個會員國都實施能夠促進本國外部穩(wěn)定的政策,這種政策就是與第4條第1節(jié)規(guī)定的義務,特別是其中的4項具體義務相一致的政策6。因此,新決議明確規(guī)定外部穩(wěn)定和影響外部穩(wěn)定的政策處于IMF監(jiān)督的核心地位,外部穩(wěn)定構成IMF匯率監(jiān)督和新

30、決議的統領原則。同時,新決議還在1977年決議規(guī)定的指導會員國匯率政策的三項原則之外增加了第四項原則,即“會員國應避免采用導致外部不穩(wěn)定的政策”,對外部穩(wěn)定給予突出的強調。 什么是外部穩(wěn)定呢?根據新決議,外部穩(wěn)定是指不會或不太可能導致破壞性匯率變動的國際收支狀況。它既包括一國國際收支的穩(wěn)定,也包括該國國際收支狀況對其他國家國際收支穩(wěn)定的影響,即外溢效果。當一國國際收支狀況不會或不太可能導致破壞性的匯率變動時,就實現了外部穩(wěn)定。這要求基本經常賬戶大體保持平衡(注:基本經常賬戶是剔除周期性波動、臨時沖擊、調整時滯等暫時性因素后的經常賬戶。),在這種情況下,一國凈對外資產頭寸的變化與該國經濟結構和基

31、本面相一致。(注:此外,外部穩(wěn)定還要求資本和金融賬戶不造成資本流動急劇變化的風險,因為融資受限或脆弱的對外資產負債結構都可能導致資本流動急劇變化,從而引起匯率的破壞性變動。)如果基本經常賬戶處于不平衡狀態(tài),匯率就發(fā)生了“嚴重偏差”。匯率嚴重偏差是指實際有效匯率偏離均衡水平,而均衡水平是指符合經濟基本面的經常賬戶所對應的匯率水平。匯率嚴重偏差在新決議中構成外部不穩(wěn)定的重要指標。 由此可見,外部穩(wěn)定又將匯率與國際收支聯系在一起。一國外部穩(wěn)定與否重在考察其國際收支狀況是否會導致其本國或其它國家匯率的破壞性變動,強調國際收支對匯率的影響,鼓勵各國實行有利于外部穩(wěn)定的政策,進而促進國際匯率體系的穩(wěn)定。但

32、是,一定的國際收支狀況又是特定匯率作用的結果,匯率處于均衡狀態(tài),基本經常賬戶的收支通常處于平衡狀態(tài),反過來又會進一步促進匯率的穩(wěn)定;否則,若匯率嚴重偏離均衡水平,就會出現國際收支的嚴重失衡,反過來可能導致匯率出現破壞性變動。因此,外部穩(wěn)定意味著一國需要將匯率保持在或接近于均衡水平,要求一國為了自身的外部穩(wěn)定或消除對其他國家的不良影響,改變或維持現有匯率。 2.匯率操縱與匯率嚴重偏差 禁止操縱匯率是IMF協定第4條第1節(jié)所規(guī)定的一項重要的具體義務,并在1977年決議中得到了重申。然而,這一規(guī)定十分概括,可操作性差。(注:對于這一特征,詳見后文的闡述。)鑒于這種情況,IMF的執(zhí)行董事會在新決議中力

33、圖對其作出符合現實需要的詮釋,但所作詮釋事實上主要限于為取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢而操縱匯率這種情形(注:1977年決議和新決議都規(guī)定了出于兩種目的的兩類操縱,一類是操縱匯率,另一類是操縱國際貨幣體系,二者要么是為了阻止有效的國際收支調整,要么是為了取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢。),規(guī)定為取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢而實行的匯率操縱,是通過實施旨在影響并實際影響了匯率水平的政策,造成構成匯率嚴重偏差的低估,并以此擴大凈出口。凈出口的擴大無疑會增加本國的外匯儲備,但是,這種情況下外匯儲備的增加是通過匯率操縱的形式之一匯率嚴重低估實現的,這正是IMF協定第4條和新決議所要禁止的。需要

34、指出的是,雖然新決議沒有對禁止為阻止有效的國際收支調整而操縱匯率和國際貨幣體系進行解釋,但這對于各會員國在IMF協定第4條項下的這一義務并無影響,IMF仍然有權要求會員國履行此項義務?？梢?禁止匯率操縱的義務,一方面制止匯率操作以避免相關國家間國際收支的嚴重失衡,另一方面,一旦匯率操縱造成了相關國家間國際收支的嚴重失衡,有關國家需要進行匯率調整。如果一國異常的外匯儲備是由匯率操縱所致,該國有義務調整匯率。 (二)新決議中需要重點監(jiān)督的幾種情形 新決議還規(guī)定了IMF需考察并有必要與會員國商討的7種情形。從IMF監(jiān)督的角度來看,這些情形顯示出會員國的匯率和有關政策可能存在嚴重問題。這7種情形的規(guī)定

35、具有兩個顯著的特點:一是“為國際收支之目的”僅出現在第2、3、4種情形之中,其他情形并沒有這種限定;二是只有在第5種情形中才明確地提到了“匯率”。但深入考察這些規(guī)定,就會發(fā)現前6種情形均與國際收支平衡和匯率調整相關,它們從不同方面折射出一國匯率是否反映了一國的基本狀況,特別是國際收支狀況。 新決議規(guī)定的第1種情形是“在外匯市場進行持續(xù)、大規(guī)模的單向干預”。這一規(guī)定尤其適用于采取盯住匯率或嚴格控制匯率的國家,同時在一定情況下也適用于實行浮動匯率制但在外匯市場上實行廣泛干預的國家。這一規(guī)定并沒有提到國際收支平衡或匯率,主要是因為官方干預外匯市場既能夠影響匯率(使匯率變動或不動),又能夠影響國際收支

36、平衡,官方干預依其本意就是通過影響匯率而達到國際收支平衡之目的,所以,“為國際收支平衡之目的”沒有必要出現在這種情形的規(guī)定中。如果把這種情形與匯率操縱相聯系,那么,一國在外匯市場進行持續(xù)、大規(guī)模的單向干預,影響國際收支平衡之目的是顯而易見的,故當這種情形出現時,IMF要審視該匯率和國際收支是否需要調整。 新決議第2、3、4種情形的規(guī)定(注:新決議規(guī)定的第2、3、4種情形是:“以國際收支為目的的不可持續(xù)的或帶來過高流動性風險的官方或準官方借款,或過度的、長時間的官方或準官方外國資產積累”。第3種情形是:“(a)出于國際收支目的,實行、大幅強化或長期維持對經常交易或支付的限制性或鼓勵性措施;(b)

37、出于國際收支目的,實行或大幅修改對資本流入或流出的限制性或鼓勵性措施”。第4種情形是:“出于國際收支目的,實行非正常鼓勵或阻止資本流動的貨幣和其他國內金融政策”。),都是針對一國匯率出現嚴重偏差,但該國并沒有采取在外匯市場進行持續(xù)、大規(guī)模的單向干預來制造或維持這種偏差的情況。IMF之所以將這類情形列舉出來,是因為一國可以通過官方干預外匯市場之外的政策手段達到與官方干預同樣的效果。例如,根據第2種情形,政府或準政府機構大量地從境外借款,并不構成官方干預外匯市場,但可有效替代官方干預以阻止匯率貶值。同樣,過度的、長時間的官方或準官方外國資產積累雖然也不構成官方干預外匯市場,但能夠阻止匯率升值。當然

38、,會員國也可以不親而為之,而是對私營領域的活動進行引導,如實行貿易限制影響經常項目下的交易、限制和鼓勵資本流動等措施,取得與外匯干預相同的效果。這些情形如果出于國際收支的目的,用作官方外匯市場干預的替代,那么,可能折射出匯率失當,因而需要調整的問題。 對于這些情形,問題的關鍵就在于他們是構成官方外匯市場干預的替代,還是出于其他目的?這是第2、3、4種情形為什么要包含“為國際收支平衡之目的”的原因所在?？疾爝@些情形,不僅要確定有關國家的措施對國際收支平衡和匯率產生了影響,而且要合理地確定這些措施是否主要是為了不適當地尋求這種效果。有些措施不過是官方干預的掩蓋,因此,易于得出其“為國際收支平衡之目

39、的”的結論;但有些措施則較為復雜。在“為國際收支平衡之目的”存疑的情況下,需尋求對有關措施主要目的的合理解釋。例如,一國經濟孱弱,可能會實行寬松的貨幣政策,以刺激產出和就業(yè)增長。這一政策所具有的通常結果是匯率貶值,并由此趨于改善經常項目下的平衡和擴大凈出口,甚至會推動匯率陷入嚴重低估。但是,盡管這一政策對國際收支平衡和匯率產生了影響,但是,通常仍然難以根據第4條對這一政策說“不”,因為這一政策的主要和通常的目的是為了振興孱弱的經濟,符合第4條第1節(jié)第1項中“促進具有合理價格穩(wěn)定的有序經濟增長”的規(guī)定。 新決議所規(guī)定的第5種情形是匯率嚴重偏差(注:由于匯率嚴重偏差的評估方法存在相當的誤差,對偏差

40、及其程度的判斷不一定準確,所以,新決議瞄準的是嚴重偏差,以避免在偏差不嚴重的情況下所引起的爭議。),這也是新決議規(guī)定的所有情形中惟一使用了“匯率”的地方,既適用于實行浮動匯率制的國家,也適用于實行盯住或準盯住匯率制的國家。規(guī)定這一情形的原因在于:無論有關國家是否干預外匯市場,匯率都可能嚴重偏離經濟基本面而出現嚴重偏差。匯率是否出現了嚴重偏差,需要IMF進行評估。匯率如果出現了偏差但沒有達到嚴重偏差的程度,IMF需要評估這種偏差是否阻礙了國際收支平衡的有效調整,是否需要進行調整。匯率偏差的數量和需要矯正的規(guī)模,通常取決于調整去除暫時性因素的影響之后經常賬戶余額與其資本流入(或流出)一國的可持續(xù)水

41、平之間差額的大小,取決于經常賬戶平衡對匯率變化的敏感程度7。值得注意的是,新決議規(guī)定的這種情形,也與第1種情形存在邏輯上的密切聯系。匯率如果沒有嚴重偏差,意味著該國不需要從事長期的、大規(guī)模的單向干預以使其匯率維持在現有水平。相反,匯率若嚴重偏差,則該國需要從事長期的、大規(guī)模的單向干預以使其匯率維持在現有水平,或者需要采取其他措施來達到這種效果,或者表明匯率需要發(fā)生變化。在外匯市場從事長期的、大規(guī)模的單向干預,不僅顯示一國可能違背第4條項下義務,而且也是支持作出嚴重匯率偏差判斷的關鍵性證據817。 新決議規(guī)定的第6種情形,即“大量和持續(xù)的經常賬戶逆差或順差”,是判斷匯率是否存在嚴重偏差的一個極為

42、重要的指標。這一情形在1977年決議中的缺失,反映了當時制定者這樣的觀點:匯率(作為價格)與經常賬戶(作為數量)是一個硬幣的兩個面,在對前者作出了規(guī)定的情況下,對后者就不必另作規(guī)定。然而,由于經常賬戶在評估一國外部變化時具有極為重要的作用,且指標列舉的某些重疊是可以接受的,甚至是有益的,所以,新決議添加了經常賬戶平衡這一指標,規(guī)定出現大量和持續(xù)的經常賬戶逆差或順差,IMF需要給予關注,強調IMF對會員國國際收支失衡的重視,將此情形作為一國匯率可能存在嚴重問題因而需要進行調整的重要指標。(注:1977年決議規(guī)定的第5項情形的內容是:匯率的表現與包括影響競爭和長期資本流動的要素在內的基本經濟和金融

43、狀況無關。有人認為,該項情形在新決議中被拆分為第5、6、7三項情形的規(guī)定。新決議規(guī)定的第7種情形是私人資本流動導致的對外部門顯著脆弱性,包括流動性風險。) 三、“牙買加體系”下通過匯率調整國際收支義務的特征 IMF協定第4條和新決議中的以上規(guī)定表明,只有由于匯率操縱、外部不穩(wěn)定和匯率嚴重偏差等原因造成一國國際收支出現大量盈余或赤字時,或者為保證有序的外匯安排和促進匯率體系的穩(wěn)定需要一國會員國調整匯率的情況下,該國和其他相關國家才負有調整匯率以此來調整國際收支和國際儲備的義務,除此之外,在“牙買加體系”下不能籠統地說在一國外匯儲備的大量增加或減少時,該國就負有匯率調整的義務。對這些規(guī)定細加考察,

44、不難發(fā)現這些規(guī)定還具有以下特征: (一)義務規(guī)定具有模糊性 這一特征在IMF協定第1節(jié)總括性義務規(guī)定和具體義務規(guī)定中均有體現。總括性義務規(guī)定雖然在邏輯上能夠將不在具體義務范圍之列的,為保證有序的外匯安排和促進匯率體系的穩(wěn)定而要求會員國同IMF和其他會員國進行合作的情形囊括進來,但是,各會員國如何同IMF和其他會員國進行合作,怎樣促進匯率體系的穩(wěn)定和保證有序的外匯安排,十分模糊,且IMF沒有也難以給出指引或解釋。國際貨幣領域的具體問題各不相同,極為微妙和復雜,不同的問題需要有不同的處理和解決方法,因此,在具體問題上各會員國怎樣與IMF和其他會員國進行合作,才能促進匯率體系的穩(wěn)定,僅靠這一概括和模

45、糊的規(guī)定是遠遠不能解決問題的。 與國際收支相關聯的匯率調整的具體義務,主要體現在第1節(jié)的第3、4項規(guī)定中。第3項有關禁止匯率操縱的規(guī)定,亦十分模糊。例如,如何認定特定匯率是否存在操縱以及操縱的幅度是多少?如何認定操縱是否是為了妨礙國際收支平衡的有效調整,還是出于其他目的?第3項規(guī)定并沒有提供任何標準和線索,致使匯率操縱的適用遭遇到了技術上和操作上的難題。盡管新決議的一個重要用意是改變這種窘境,對匯率操縱未予明確。如后所述,匯率操縱由于與難以衡量的匯率嚴重偏差相聯系,因此,匯率操縱的認定在新決議中仍然缺乏可操作性。第4項義務規(guī)定具有兜底的性質,但由于總括性義務規(guī)定和禁止匯率操縱的規(guī)定概括模糊和缺

46、乏可操作性,有關國家奉行的匯率安排政策是否同這些義務相抵觸,也缺乏定數。 (二)缺乏可操作性 綜觀IMF協定第4條和新決議,其主要內容體現在對匯率操縱、外部穩(wěn)定和匯率嚴重偏差的規(guī)定上,而匯率嚴重偏差構成外部穩(wěn)定和匯率操縱的重要指標和體現形式,因而是IMF審視的重點。然而,衡量匯率偏差目前尚存在難以逾越的技術難題,進而導致確定一國國際收支和外匯儲備是否失當從而需要調整匯率,亦存在困難。首先,衡量匯率偏差是否存在,必須先要確定均衡匯率這一基準,否則,就會缺乏標準。然而,世界上幣值決定理論多達幾十種,而且沒有任何一種理論是被普遍接受;IMF傾其數十年之人力、財力和物力,也沒有建立起被各會員國普遍接受

47、的標準或模型?！暗拇_,在缺乏匯率和資本自由的情況下,沒有人知道均衡匯率是多少。也沒有一個中心規(guī)劃者或IMF的經濟學家擁有能夠準確計算出嚴重偏差是多少的信息。所以,新決議缺乏實施機制?！?其次,新決議將匯率操縱、外部穩(wěn)定與匯率嚴重偏差掛起鉤來,而匯率嚴重偏差又與均衡匯率相聯系,由于衡量匯率偏差和均衡匯率存在難以逾越的技術難題,因此,根據IMF協定和新決議衡量匯率操縱、外部穩(wěn)定和匯率嚴重偏差也存在難以逾越的技術性難題,缺乏可操作性。也正因為如此,新決議規(guī)定IMF在監(jiān)督中,如果對某會員國的政策是否符合IMF的指導原則具有疑問,在有合理懷疑情況下不做出不利于該會員國的認定。最后,IMF協定第4條和新決

48、議的模糊和缺乏可操作性,又進一步導致了以下問題:什么樣的國際收支水平才構成國際收支和外匯儲備的大量增加或減少,從而形成國際收支的嚴重失衡?在外匯儲備的大量增加或減少的情況下,一國需要將匯率調整到什么水平才滿足了國際義務的要求?諸如此類的問題,在實踐中均難以確定。 (三)逆差國和順差國之間調整國際收支的匯率義務難以厘清 如前所述,在“牙買加體系”下順差國和逆差國為解決國際收支失衡具有共同的匯率義務和責任,只有這樣全球國際收支失衡的問題才能得到解決。因此,解決國際收支失衡的問題,不僅國際儲備大國要承擔義務,逆差國同樣需要承擔義務。雖然當今西方許多國家的貨幣由于構成國際儲備貨幣,因而在邏輯上除非其他

49、國家貨幣相對于這些儲備貨幣升值或貶值,否則,儲備貨幣發(fā)行國則不可能貶值或升值其匯率818,但是,IMF協定第4條第1節(jié)有關國內政策的具體義務,要求會員國促進有序的基本經濟貨幣條件而尋求國內穩(wěn)定,從而實現對外穩(wěn)定。(注:新決議認為國內政策通過促進國內穩(wěn)定來促進外部穩(wěn)定。)以美國為例,美國多年來的龐大的國際收支赤字是其長期以來國內儲蓄率過低造成的,不得不依靠其他國家的國際收支盈余填補缺口。這表明美國國內的經濟結構和基本條件存在嚴重問題,也表明美國沒有履行其在國內領域促進有序的基本經濟貨幣條件,實行國內和對外穩(wěn)定的義務,因此,儲備大國和順差國完全可以要求以美國為代表的逆差國履行義務,而不是責任獨擔。

50、至于逆差國該如何履行義務,促進有序的國內基本經濟貨幣條件,實現外部穩(wěn)定,則受制于錯綜復雜的國內外因素,從IMF多年實踐來看,IMF對這類問題無法強制解決9。鑒于這種現實,IMF協定在規(guī)定這些義務時使用了諸如“努力”(endeavor)、尋求(seek)等并非具有嚴格拘束性質的措辭,給予會員國在國內政策問題上以廣泛尊重,但是,這也使逆差國的義務承擔處于彈性甚至或然狀況,而這種狀況必然會使順差國的努力難以奏效,順差國的義務和責任難以追究。 (四)指導原則缺乏法律拘束力 就新決議而言,其性質是值得關注的一個特點。1977年決議和新決議制定的法律依據,都是IMF協定第4條第3節(jié)授權IMF執(zhí)行董事會制定

51、指導會員國政策的原則的規(guī)定?！爸笇А睙o法律拘束力,因此,新決議僅具有建議的性質,對會員國只具有指導作用。正因為如此,新決議明確指出,IMF做出的某會員國沒有遵守新決議某項建議的認定,并不能推定該會員國違反了其承擔的IMF協定第4條第1節(jié)的義務。 但是,由于新決議指導會員國實施匯率政策的原則中的第1項原則避免操縱匯率或國際貨幣體系,重申了第4條第1節(jié)第3項所包含的義務,因此,這一規(guī)定不僅是指導建議,而且構成對會員國的義務判斷。這也是新決議之所以將這一指導原則與其他指導原則區(qū)分開來,規(guī)定關于匯率操縱的原則是對IMF協定第4條規(guī)定的會員國義務的重申,而其他原則是建議的原因所在。(注:新決議第14段規(guī)

52、定:“原則A 規(guī)定了第4條第1 款(iii)項中包含的義務原則B 至D 為建議,而非會員國的義務。基金組織做出的某會員國沒有遵守其中某項建議的認定并不能導致推定該會員國違反了其承擔的第4條第1 款的義務?！?對于新決議中具有建議性質的指導原則,IMF固然可以通過一定的程序將建議會員國采取的行動強制化,特別是根據IMF協定第4條關于各會員國有義務“同IMF和其它會員國進行合作,以保證有序的外匯安排,并促進匯率體系的穩(wěn)定”之規(guī)定,要求會員國采取或避免采取措施。但是,要把建議上升為法律,需要經過很多步驟,且從IMF一向偏軟的傳統來看,這種可能性并不大。(注:即便IMF通過一定的程序將建議上升為法律,

53、這種做法仍然沒有在IMF協定項下創(chuàng)設新的義務,因為協定第4條規(guī)定IMF各會員國有義務“同IMF和其它會員國進行合作,以保證有序的外匯安排,并促進匯率體系的穩(wěn)定”。所以,IMF可以根據這一義務,要求各會員國采取或避免采取不在第4條第1節(jié)具體義務之列的行動。) 可見,雖然在匯率操縱、外部不穩(wěn)定和匯率嚴重偏差造成一國國際收支出現大量盈余或赤字時,或者為保證有序的外匯安排和促進匯率體系的穩(wěn)定需要一國會員國調整匯率情況下,該國和其他相關國家有調整匯率以此來調整國際收支和國際儲備的義務,但這些規(guī)定由于具有以上特征,因而呈現出某種軟法的性質,所規(guī)定的義務具有柔性,難以取得實質的效果。 四、重視“牙買加體系”

54、,但不為其所困 如本文開頭所言,西方指責人民幣匯率嚴重低估導致了全球國際收支失衡,要求人民幣不切實際地加速升值,我國該如何對待呢?IMF協定第4條和新決議的以上規(guī)定及其特征,給我們提供了開啟這一問題之門的鑰匙。 首先,運用“牙買加體系”下與國際收支相關聯的匯率義務規(guī)定,難以甚至無法確定人民幣匯率安排違背了相關的國際義務規(guī)定。西方指責人民幣匯率導致全球性國際收支失衡,要求人民幣不切實際地加速升值,從IMF協定和新決議的規(guī)定來看,法律依據主要有三:同IMF和其他會員國進行合作以保證有序的外匯安排和促進匯率體系穩(wěn)定的總括性規(guī)定,禁止匯率操縱的規(guī)定,新決議中外部穩(wěn)定與匯率不得嚴重偏差的規(guī)定。由此三個方

55、面來考察,我們認為西方的以我國外匯儲備激增為由指責人民幣匯率違背國際義務,是缺乏牢靠的標準及依據的。 第一,同IMF和其它會員國進行合作的總括性規(guī)定,雖然潛在地包括了會員國為國際收支平衡而采取匯率行動的義務,但如前所述,這一規(guī)定概括模糊,僅靠這一規(guī)定要求人民幣急劇升值是不夠的。同時,根據這一規(guī)定由IMF通過一項新決議要求人民幣急劇升值,從目前來看可能性也不大。第二,根據禁止匯率操縱的規(guī)定要求人民幣急劇升值,也并非易事。匯率操縱的確定涉及一系列難以確定的因素,因而在IMF長期實踐中被束之高閣。新決議為賦予這一規(guī)定以可操作性,通過附件的形式對之給予了明確,但新決議中的匯率操縱由于涉及到難以確定的均

56、衡匯率和匯率嚴重偏差,并沒有達到預期的效果和目的。不僅如此,IMF協定和新決議對匯率操縱的規(guī)定還表明,會員國單純的匯率低估或高估本身并不違背IMF協定項下的這一義務,只有這種低估或高估系出于阻止有效的國際收支調整或取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢之目的時才構成匯率操縱。一國的匯率政策往往是一系列復雜的國內外因素綜合作用的結果,其目的和用意并不容易分辨。這些都會使西方依據匯率操縱來解決人民幣匯率問題的嘗試難以奏效。第三,雖然新決議強調外部穩(wěn)定和匯率嚴重偏差,但新決議中包含這些內容的指導原則只具有建議性質,缺乏法律拘束力,同時由于缺乏標準,外部穩(wěn)定和匯率嚴重偏差也難以衡量和定論,在這種情況下確定我

57、國的外匯儲備在什么水平上是不適當的,匯率在什么水平是嚴重失衡和偏差的,矯正和調整幅度是多少,亦難以量度。第四,新決議規(guī)定對于成員國就其政策目的所作的任何陳述,在存在合理懷疑的情況下IMF不做出不利于成員國的判定。這一“疑罪從無”的原則,使人民幣匯率在難以確定違背國際義務的情況下不構成對國際義務的違反。所有這些都表明,西方的指責是缺乏牢靠的標準及依據的,因此,我們不必為這些指責而驚慌失措。 其次,我們應當關注IMF協定和新決議中與國際收支相關聯的匯率調整的規(guī)定。雖然根據IMF協定和新決議難以確定人民幣匯率安排是否違背我國承擔的國際義務,但是,IMF協定包含的與國際收支相關聯的匯率調整的規(guī)定,構成對包括我國在內的IMF各會員國的國際義務。而新決議在IMF協定基礎上,為了適應過去30年來對國際貨幣體系穩(wěn)定構成重大挑戰(zhàn)的諸多發(fā)展變化而出臺,賦予了IMF和其他會員國在人民幣匯率問題上更多的話語權,主要體現為:第一,新決議將外部穩(wěn)定置于匯率監(jiān)督的核心,而外部穩(wěn)定既包括一國國際收支的穩(wěn)定,也包括該國國際收支狀況對其他國家國際收支穩(wěn)定的影響,要求各國基本經常賬戶大體保持平衡。近些年來,我國國際收支一直擁有巨大的順差和盈余。新決議明確要求各國基本經常賬戶大體保持平衡,從這個意義上講,一國出現大量國際收支盈余不僅表明該國沒有實現外部穩(wěn)定,而且也會導致