城市生活垃圾分類收集和集中處理過(guò)程中的環(huán)境管理

1、城市生活垃圾分類收集和集中處理過(guò)程中的環(huán)境管理城市生活垃圾（以下稱垃圾）是指城市人口在日常生活中產(chǎn)生或?yàn)槌鞘腥粘Ｉ钐峁┓?wù)而產(chǎn)生的固體廢 物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定，視為城市生活垃圾的固體廢物（包括建筑垃圾和渣土，但不包括工業(yè)固體 廢物和危險(xiǎn)廢物）。我國(guó)垃圾產(chǎn)生量逐年上升， 2001 年清運(yùn)量 1.18 億噸，僅有 60得到不同程度的處理 處置，無(wú)害化處理的不到六分之一。廢舊家用電器、建筑廢棄材料、報(bào)廢汽車和廢舊輪胎等回收和安全處 置的問(wèn)題日益突出。露天堆放垃圾會(huì)產(chǎn)生硫化物、氨、重金屬和有機(jī)污染物，滋生病源微生物、蚊蠅和老 鼠，污染大氣、水體和土壤，嚴(yán)重危及人類和動(dòng)植物的健康。垃圾圍城、垃圾

2、爆炸也嚴(yán)重危害了居民生命 健康、生活和工業(yè)生產(chǎn)。垃圾污染和大氣污染、水體污染、噪聲污染已成為我國(guó)城市急需解決的四大環(huán)境 問(wèn)題。環(huán)境管理是人們對(duì)自身思想觀念和行為動(dòng)作有意識(shí)的自我約束， 以達(dá)到人與自然的和諧共進(jìn)。 我國(guó) 對(duì)垃圾的環(huán)境管理是從 20 世紀(jì) 80 年代開(kāi)始的， 1986年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門的關(guān)于處理城市垃 圾改善環(huán)境衛(wèi)生面貌的報(bào)告已涉及垃圾污染及防治對(duì)策，正式開(kāi)始了對(duì)垃圾的環(huán)境管理。許多城市垃圾 收集處理實(shí)行市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制。由于目前我國(guó)垃圾的設(shè)施建設(shè)、收集處理、運(yùn)行監(jiān)督和宏觀管 理主要由各城市環(huán)衛(wèi)部門主管，垃圾收集處理的環(huán)境管理實(shí)質(zhì)上是由環(huán)衛(wèi)部門及其所屬垃圾收集處理

3、單位 實(shí)施的，收集處理費(fèi)用由政府包辦。環(huán)保部門除了對(duì)垃圾處理廠實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)監(jiān)督外，幾乎沒(méi) 有對(duì)垃圾收集處理進(jìn)行環(huán)境管理。由于缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和足夠的收集處理費(fèi)用、人員，垃 圾收集處理單位重視的是數(shù)量，對(duì)環(huán)境的影響方面考慮不多。垃圾環(huán)境管理除環(huán)境行政管理外，還包括企 業(yè)環(huán)境管理和公眾參與管理。我國(guó)企業(yè)垃圾環(huán)境管理和公眾參與垃圾環(huán)境管理也沒(méi)有形成氣候，參與機(jī)制 很不完善。 2000 年建設(shè)部確定北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林等八個(gè)城市為“生活垃 圾分類收集試點(diǎn)城市”。截止 2001 年底，全國(guó) 664 個(gè)城市建有各類生活垃圾處理廠（場(chǎng)） 740座，年處理 量為

4、 7835 萬(wàn)噸。分類收集和集中處理中如何實(shí)施有效的環(huán)境管理成為一個(gè)亟待解決的城市問(wèn)題。1 垃圾分類收集中的環(huán)境管理1.1 環(huán)境管理必要性試點(diǎn)城市實(shí)行垃圾分類收集是提高垃圾環(huán)境管理水平的重大舉措。 垃圾大致可分為三類， 即可回收 垃圾，廚余垃圾和填埋垃圾。我國(guó)對(duì)垃圾環(huán)境管理實(shí)行資源化、減量化和無(wú)害化的原則。垃圾分類收集既 提高廢品回收率又便于危險(xiǎn)廢物單獨(dú)處置。垃圾混合收集，增大了垃圾資源化、無(wú)害化的難度。首先垃圾 混合收集，容易混入危險(xiǎn)廢物如廢電池、日光燈管和廢油等，不利于我國(guó)對(duì)危險(xiǎn)廢物的特別環(huán)境管理，并 增大了垃圾無(wú)害化處理的難度。其次，我國(guó)人均資源和能源并不十分豐富，垃圾混合收集造成極大的

5、資源 浪費(fèi)和能源浪費(fèi)。垃圾混合收集不利于垃圾中可利用物質(zhì)的回收和循環(huán)利用，降低了可用于堆肥和焚燒的 有機(jī)物資源化和能源化價(jià)值。混合收集后再利用（分選）又浪費(fèi)人、財(cái)、物力。再次，垃圾混合收集可能 造成嚴(yán)重的交叉污染和二次污染。垃圾混合收集具有一次性投入和運(yùn)行成本低，以及對(duì)人員素質(zhì)和技術(shù)數(shù) 量程度的要求低的特點(diǎn)。與之相對(duì)， 垃圾分類收集具有有利于垃圾資源化、 無(wú)害化的優(yōu)點(diǎn)， 但具有投入人、 財(cái)、物多的劣勢(shì)。 垃圾分類收集增加了垃圾收集設(shè)施和垃圾運(yùn)輸車輛的數(shù)量，要求更多的單位和個(gè)人參與垃圾收集，同時(shí)增 大了環(huán)境管理的難度。國(guó)家實(shí)行了垃圾分類收集先試點(diǎn)再推廣的政策，試點(diǎn)城市在法律政策、工程技術(shù)和 管理

6、方法等方面進(jìn)行探索和總結(jié)，實(shí)行分類收集規(guī)范管理。在條件成熟時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行垃圾分類收 集。試點(diǎn)城市 2000 年的分類回收工作的主要對(duì)象是廢電池、廢紙和廢塑料。1.2 環(huán)境管理現(xiàn)狀和存在問(wèn)題各試點(diǎn)城市基本上將垃圾分為有機(jī)垃圾、危險(xiǎn)物質(zhì)和可回收垃圾三類。 上海將垃圾分為三類： 一類 是有機(jī)垃圾，即在自然條件下易分解的垃圾，主要是廚房垃圾；一類是干電池等危險(xiǎn)廢物；還有一類是廢 紙、塑料、金屬等可回收的垃圾。各試點(diǎn)城市還采取了下列管理措施：（1）各試點(diǎn)城市確定了垃圾分類收集目標(biāo)。按照已通過(guò)專家評(píng)審的深圳市城市垃圾分類收集總體規(guī)劃（20002010）及深圳市城市垃圾分類收集規(guī)劃（20002010）

7、“工作目標(biāo)”初步確定：到 2010年期間，在清水河環(huán)境園內(nèi)建設(shè)城市垃 圾分選回收中心、粗大垃圾和醫(yī)療衛(wèi)生垃圾處理中心，實(shí)行城市垃圾分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理。其 中， 2005年城市垃圾分類率達(dá)到 60，材料回收利用率達(dá)到 25；2010年城市垃圾分類率達(dá)到 90，材 料回收利用率達(dá)到 30。（ 2）各試點(diǎn)城市都制定了各具特色的分類收集實(shí)施原則、指導(dǎo)思想和具體方法。 如北京市結(jié)合申辦奧運(yùn)會(huì)，把分類收集作為建設(shè)綠色北京的一項(xiàng)重要工作，提出了“系統(tǒng)性、廣泛性、有 序性”的指導(dǎo)方針，并在全市黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位實(shí)施廢紙分類收集，推廣使用再生紙辦公。（3）各試點(diǎn)城市成立了分類收集機(jī)構(gòu)。南京市逐步建立

8、由小區(qū)保潔員、居民、物業(yè)管理公司和環(huán)衛(wèi)管理部門共同參 與的“四位一體”的垃圾分類回收體系。廣州市以垃圾分揀中心建設(shè)為龍頭，建立了分類收集人員的室、 區(qū)、街道三級(jí)管理制度，組建專業(yè)運(yùn)輸隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了 25 萬(wàn)戶居民生活垃圾分類收集等等。（ 5）各試點(diǎn)城 市根據(jù)地方特點(diǎn)完善分類收集的步驟。廣州首先居民粗分；再運(yùn)送到分揀中心細(xì)分；最后再根據(jù)各種垃圾 的組成成分， 分別進(jìn)行再利用。 對(duì)于可利用的有機(jī)物可以在住宅小區(qū)通過(guò)微生物有機(jī)垃圾處理技術(shù)處理后， 作為綠化的原料就地“消納”。各試點(diǎn)城市采取了一系列環(huán)境管理措施，但也面臨著很多困難和問(wèn)題。第一， 市民的分類收集意識(shí)并不高，管理部門采取的宣傳教育措施也是短

9、期的、急功近利和運(yùn)動(dòng)式的。第二，分收集處理費(fèi)用靠政府 全額財(cái)政撥款，配套資金缺乏，缺乏融資渠道，尤其是利用外資方面。第三，垃圾收集主體間銜接不合理， 缺乏中間環(huán)節(jié)，尤其是在沒(méi)有物業(yè)管理公司的小區(qū)。第四，公眾參與不夠，公益性環(huán)保組織參與停留在宣 傳教育的階段，缺乏參與垃圾分類收集處理及其環(huán)境管理的途徑，環(huán)境保護(hù)志愿者發(fā)揮作用的渠道也不暢 通。第五，環(huán)衛(wèi)部門和保潔單位習(xí)慣于傳統(tǒng)垃圾收集方式，不適應(yīng)垃圾分類收集的要求，如工作人員對(duì)垃 圾分類方法和收集方式掌握不準(zhǔn)。第六，垃圾分類收集處理效率低而技術(shù)含量少，垃圾分類收集處理業(yè)仍 屬于勞動(dòng)密集型行業(yè)，缺乏足夠數(shù)量和適宜素質(zhì)的工作人員。第七，垃圾分類收集處

10、理設(shè)備不能適應(yīng)有地 方特色的垃圾分類收集處理方式的需要。1.3垃圾分類收集環(huán)境管理對(duì)策垃圾分類收集要堅(jiān)持“無(wú)害化、 資源化”的原則， 鼓勵(lì)廢物回收和綜合利用。 生活垃圾環(huán)境管理應(yīng) 從源頭抓起，逐步過(guò)渡到垃圾收集企業(yè)負(fù)責(zé)社區(qū)、小區(qū)、居民住宅等源頭的生產(chǎn)垃圾收集工作，避免多頭 管理，多頭收費(fèi)。垃圾收集和運(yùn)輸應(yīng)密閉化，防止暴露、散落和滴漏。鼓勵(lì)采用壓縮式收集和運(yùn)輸方式。 盡快淘汰敞開(kāi)式收集和運(yùn)輸方式。結(jié)合資源回收和利用，加強(qiáng)對(duì)大件垃圾的分類收集、運(yùn)輸和處理。應(yīng)當(dāng) 以各地經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)條件、分類收集現(xiàn)狀和實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題為基礎(chǔ)，合理安排垃圾分類收集環(huán)境行政 管理、企業(yè)環(huán)境管理和公眾參與管理措施。環(huán)境行

11、政管理主要包括國(guó)家環(huán)境管理、 省級(jí)環(huán)境管理和城市環(huán)境管理。 建議國(guó)家層面上制定垃圾分 類收集的環(huán)境管理政策。城市生活垃圾分類收集的國(guó)家環(huán)境管理工作主要包括制定城市生活垃圾分類方法 和名詞術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)、城市生活垃圾分類標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)、垃圾分類收集的統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)指標(biāo)和中國(guó)城市生活垃圾分類 收集行動(dòng)計(jì)劃以及組織開(kāi)展城市垃圾分類收集法規(guī)、政策調(diào)研。 同時(shí)要制定適宜的經(jīng)濟(jì)、 技術(shù)和社會(huì)政策， 加強(qiáng)對(duì)垃圾省級(jí)環(huán)境管理和城市環(huán)境管理的引導(dǎo)。 省級(jí)層面著重垃圾分類收集技術(shù)的宏觀調(diào)控和推廣應(yīng)用。 推行垃圾分類收集，研究開(kāi)發(fā)適合我國(guó)的垃圾處理技術(shù)，推進(jìn)垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化。垃圾分類收集的城市環(huán) 境管理工作主要包括垃圾分類收集與資

12、源循環(huán)利用緊密結(jié)合。環(huán)衛(wèi)保潔單位（包括事業(yè)單位和企業(yè)單位） 的設(shè)立須報(bào)建設(shè)行政主管部門審查確認(rèn)資格，到工商部門辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。企業(yè)環(huán)境管理。飛機(jī)場(chǎng)、火車站、公共汽車始末站、港口、影劇院、博物館、展覽館、紀(jì)念館、體 育館（場(chǎng)）和公園等公共場(chǎng)所，由本單位負(fù)責(zé)垃圾的清掃保潔和分類收集。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)單 位，應(yīng)當(dāng)按照城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門劃分的衛(wèi)生責(zé)任區(qū)負(fù)責(zé)垃圾分類收集。城市集貿(mào)市場(chǎng)， 由主管部門負(fù)責(zé)組織專人清掃保潔和分類收集垃圾。各種攤點(diǎn)，由從業(yè)者負(fù)責(zé)垃圾分類收集。在市區(qū)水域 行駛或者停泊的各類船舶上的垃圾、糞便，由船上負(fù)責(zé)人依照規(guī)定處理。醫(yī)院、療養(yǎng)院、屠宰場(chǎng)、生物制 品廠產(chǎn)生的廢

13、棄物，必須依照有關(guān)規(guī)定分類收集和處理。居住小區(qū)、大廈和工業(yè)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位、物業(yè) 管理單位、房屋管理單位必須選定適宜的地點(diǎn)或場(chǎng)所配套設(shè)置生活垃圾分類收集的容器、設(shè)施和廚余垃圾 處理設(shè)備。有關(guān)單位和個(gè)人可以委托垃圾分類收集處理企業(yè)清掃和分類收集，垃圾分類收集處理企業(yè)收取 一定費(fèi)用，按規(guī)定和約定實(shí)行垃圾分類收集。委托分類收集垃圾，應(yīng)當(dāng)簽訂書面委托合同，合同副本須報(bào) 主管部門備案。帶有液體的垃圾，產(chǎn)生單位應(yīng)密封投放，分類收集單位應(yīng)密封清運(yùn)，不得對(duì)環(huán)境造成污染。公眾參與管理。 城市居民、 單位必須按照所在地環(huán)境衛(wèi)生主管部門規(guī)定的時(shí)間、 地點(diǎn)和方式排放生 活垃圾，并積極配合有關(guān)單位進(jìn)行分類收集。只有社會(huì)

14、形成了封閉的“分類收集- 再利用 - 消費(fèi) - 再分類收集”的資源循環(huán)利用環(huán)，建立起完整的系統(tǒng)，分類收集才可能持久。2 垃圾集中處理中的環(huán)境管理采用分類收集和混合收集后的垃圾都應(yīng)集中處理。 城市人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)展城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)， 無(wú)害化和資源化的處置方法集中處置城市生活垃圾。垃圾集中處理設(shè)施建設(shè)得到較快發(fā)展，關(guān)鍵在于國(guó)債 資金的有力支持。垃圾集中處理環(huán)境管理面臨著眾多的問(wèn)題，重視衛(wèi)生管理，忽視環(huán)境保護(hù)。除了環(huán)境影 響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)外，很少有適宜的環(huán)境管理方法。城市生活垃圾集中處置設(shè)施、 場(chǎng)所的選址和構(gòu)造， 必須符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和城市環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。 禁 止擅自關(guān)閉、閑置或者拆除城市生活垃圾處

15、置設(shè)施、場(chǎng)所；確需關(guān)閉、閑置或拆除的，必須經(jīng)所在地縣級(jí) 以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門核準(zhǔn)；環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保 護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)自接到核準(zhǔn)申請(qǐng)之日起 30 日內(nèi)作出批復(fù)。 垃圾集中處理還應(yīng)與垃圾減量化、 家庭自身 無(wú)害化處理以及資源化相結(jié)合。如廣州垃圾集中處理和分類收集、凈菜進(jìn)城、包裝容器循環(huán)利用以及垃圾 發(fā)電相結(jié)合。2.1 填埋填埋是現(xiàn)階段我國(guó)垃圾處理的主要方式。 大多數(shù)垃圾填埋方式都是簡(jiǎn)易填埋， 忽視了處理中的環(huán)境 管理。填埋導(dǎo)致的大氣污染、水污染等二次污染嚴(yán)重。衛(wèi)生填埋是垃圾處理必不可少的最終處理手段。興 建填埋場(chǎng)應(yīng)當(dāng)實(shí)施三同時(shí)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制

16、度和環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。2.2 堆肥食物垃圾約占生活總量的 1/3 。食物垃圾和其他一些有機(jī)垃圾具有分散、量大、處理困難、容易污 染環(huán)境等特點(diǎn)，對(duì)其集中處理，如堆肥，不僅減少了垃圾污染，而且使之與其它垃圾成分分離，加快了垃 圾分類，有利于城市生活垃圾的全面處理。堆肥易造成地下水污染，發(fā)酵不成熟堆肥效果不理想。堆肥產(chǎn) 生大量甲烷，處理不好可能引發(fā)爆炸。堆肥場(chǎng)所應(yīng)遠(yuǎn)離地下水源地，易通風(fēng)。2.3 焚燒焚燒的成本很大， 在我國(guó)應(yīng)有并不普遍。 焚燒易產(chǎn)生局部大氣污染。 垃圾焚燒場(chǎng)的建立應(yīng)嚴(yán)格遵守 三同時(shí)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度和環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。3 分類收集和集中處理環(huán)境管理原則我國(guó)各城市基本配套建設(shè)

17、了垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和集中處置設(shè)施、場(chǎng)所，大多數(shù)城市實(shí)行 了城市生活垃圾集中處置，少數(shù)城市正在實(shí)施垃圾分類收集制度。我國(guó)城市生活垃圾分類收集和集中處理 中的環(huán)境管理原則為（ 1）與源頭控制、產(chǎn)生控制相結(jié)合，（ 2）與收費(fèi)管理等經(jīng)濟(jì)刺激手段相結(jié)合，（ 3） 與行政處罰相結(jié)合和（ 4）提高環(huán)境衛(wèi)生管理與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。盲目追求對(duì)垃圾良好環(huán)境管理的一蹴而就， 既不可能也不可行， 但我們可以借實(shí)行垃圾處理收費(fèi)和 分類收集試點(diǎn)的契機(jī)，對(duì)有經(jīng)濟(jì)和能力條件的城市嘗試對(duì)垃圾實(shí)施從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡娜^(guò)程環(huán)境管 理。垃圾分類處理和集中處理是一種末端控制措施，應(yīng)該和源頭控制和產(chǎn)生控制相結(jié)合。政府要利用經(jīng)

18、濟(jì)手段和相關(guān)政策來(lái)引導(dǎo)企業(yè)和公眾參與垃圾分類收集和集中處理， 并整合平衡各方 的利益。按照污染者付費(fèi)的原則，加快完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施使用和服務(wù)收費(fèi)制度，在投資、稅收、征地、就 業(yè)用工等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。要對(duì)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)單 位實(shí)行企業(yè)化改制，做到政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、管辦分開(kāi)；打破行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷，開(kāi)放服務(wù)市場(chǎng)，鼓 勵(lì)不同經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)，提高資金使用效率和污染治理效率。制定鼓勵(lì)源頭減量、分類收集、資 源再利用的政策，通過(guò)行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)實(shí)行生活垃圾分類收集處理的外部壓力和內(nèi)在動(dòng)力，帶 動(dòng)減量化、資源化，并從中獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。為保護(hù)城市垃圾的分類收集和資源回收，在稅收政策方 面應(yīng)制定與之相應(yīng)的合理穩(wěn)定的廢品回收價(jià)格和獎(jiǎng)懲制度，保證垃圾分類收集和廢品回收的持續(xù)發(fā)展。建 立危險(xiǎn)廢物單獨(dú)收集和處理系統(tǒng)。逐步建立獨(dú)立系統(tǒng)，收集、運(yùn)輸和處理廢電池、日光燈管、農(nóng)藥容器和 廢油等。垃圾分類收集和集中處理具有不經(jīng)濟(jì)性， 單位和個(gè)人一