國債政策可持續(xù)性分析

1、國債政策可持續(xù)性分析1998 年以來，為了抵御亞洲金融危機給我國經(jīng)濟運行造成的不利影響，我國政府 果斷地采取了積極的財政政策，通過大規(guī)模地發(fā)行國債，擴大財政開支，拉動國內需 求，促進經(jīng)濟增長。隨著國債發(fā)行規(guī)模的擴大，國債余額急劇累積，有些人開始擔心： 我國國債規(guī)模是否偏大？國債政策是否會產(chǎn)生擠出效應而導致民間投資銳減和經(jīng)濟效 率下降？針對上述問題，認為：就目前財政償債能力和社會應債能力而言，我國國債 規(guī)模仍有一定的拓展余地；至于國債是否會產(chǎn)生擠出效應，則主要取決于國家債務收 入的使用方向。一個多世紀以來，財政理論經(jīng)歷了從年度預算平衡論、周期預算平衡論到充分就 業(yè)預算論的發(fā)展過程，而國債理論也經(jīng)

2、歷了從彌補財政赤字論、作為財政政策工具調 控經(jīng)濟論到作為財政政策與貨幣政策最佳連接點的雙重政策工具調控經(jīng)濟論的發(fā)展過 程。在我國目前情況下，國債作為積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策之間的最佳連接 點，一方面適度發(fā)行國債是實施積極的財政政策的重要手段，是彌補財政赤字、籌集 建設資金、調整經(jīng)濟結構、擴大國內需求的直接途徑；另一方面，隨著國債規(guī)模的膨 脹、國債品種的增多、國債流動性的提高、國債利率的更富有彈性以及國債市場的更 有效率，這就為中央銀行主動而靈活地進行公開市場操作創(chuàng)造了條件。中央銀行通過 在公開市場上買賣國債，使貨幣供給量維持在適度的水平，并對社會總需求施加長期 的影響，以便保持國民經(jīng)濟持

3、續(xù)、快速、健康地發(fā)展。一、目前我國國債規(guī)模仍有一定的拓展空間目前我國國債規(guī)模是否合理，可以根據(jù)國際通行的標準來判斷，主要是從財政償 債能力和社會應債能力兩個方面加以考察，但也要結合我國的具體國情。從財政償債能力來考察，通常使用兩個指標：1.國債償債率。國債償債率是指一國國債的當年還本付息額占當年財政收入的比 重。這一指標反映了國債發(fā)行規(guī)模與財政收入的適應度，指標值超低，說明該國的財 政償債能力越強。該指標國際公認的警戒線為 20。如果簡單地用 1998 年以來任何一年的我國國債還本付息額除以當年財政收入，其比值均會高于20 ，似乎可以得出我國國債規(guī)模偏大的結論。2.國債依存度。國債依存度是指一

4、國的當年國債發(fā)行額占當年財政支出的比重。 這一指標反映了財政支出在多大程度上依賴于債務收入。該指標國際公認的警戒線為 15 。同樣地，如果簡單地用 1998 年以來任何一年的我國國債發(fā)行額除以當年財政 支出，其比值也民高于 15，似乎表明我國的財政償債能力已處于脆弱狀態(tài)。從社會應債能力來考察，通常也有兩個指標：1.國債負擔率。國債負擔率是指國債余額占國內生產(chǎn)總值（即 GDP ）的比重。這 一指標反映了國債累積額與經(jīng)濟總規(guī)模之間的適應度。該指標國際公認的警戒線為 60，這是歐盟國家在馬斯特里赫特條約中規(guī)定的標準。如果按這一標準計算， 2000 年的我國國債余額為 1.3 萬億元，國內生產(chǎn)總值為

5、8.94 萬億元，國債負擔率為 14.5 ， 2002 年的國債負擔率可能略高于 15，其比值遠遠低于國際公認的警戒線。2.國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率。這一指標反映了國債發(fā)行規(guī)模與居民 儲蓄之間的適應度。該指標國際公認的警戒線為 10 。如果按這一標準計算， 2002 年我國國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率僅為 5.3 ，說明我國國債發(fā)行規(guī)模仍 有較大的拓展空間。為什么從財政償債能力和社會應債能力兩個方面來判斷我國國債規(guī)模的合理性會 得出截然相反的兩種結論呢？我們認為，主要有兩個值得注意的原因：1.賬面財政集中率與實際財政集中率存在較大的差異。在西方國家，由于預算收 入與財政收入是一

6、致的，所以財政集中率（即財政收入占國內生產(chǎn)總值的比重）不存 在賬面與實際的區(qū)別，西方國家的財政集中率一般為 30 40。而在我國，由于財政 體制改革中為了協(xié)調中央財政與地方財政在經(jīng)濟利益方面的矛盾，財政收人被分為預 算收入和預算外收入兩部分。預算收入是指納入國家預算年度計劃的財政資金。預算 外收入是指不反映在預算收支賬上，而只是登記在預算外的一些賬戶上，由各部門、 單位按一定的原則自主支配使用的財政資金。因此財政集中率有賬面與實際之分。賬 面財政集中率是指預算收入占國內生產(chǎn)總值的比重，目前我國的賬面財政集中率約為 15。實際財政集中率是指預算收入與預算外收入之和占國內生產(chǎn)總值的比重。由于 預算

7、外收入很難準確地統(tǒng)計，所以實際財政集中率難以精確地計算?？傊?，兩者存在 比較大的差異。有人甚至斷言，預算外收入相當于預算收入的規(guī)模。這就是說，我國 實際財政集中率約為 30% ，略低于西方國家。如果將預算收入與預算外收入之和作為 當年財政收入，將預算支出與預算外支出之和作為當年財政支出，那么我國的國債償 債率和國債依存度都將大幅度降低，并且肯定在 10 以內。2.稅收征管制度不夠健全，納稅人的主動納稅意識不強，居民偷漏稅現(xiàn)象較為普 遍。大量稅款的流失，一方面導致國家稅收收入的減少和財政償債能力的減弱，另一 方面導致居民可支配收入的增加和社會應債能力的增強。這就是造成 “財政負擔沉重與 居民應債

8、能力寬松 ”這一并存局面的真正原因?？傊?，采用國際通行的標準來衡量我國國債規(guī)模，無論是國債償債率、國債依存 度，還是國債負擔率、國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率，均在國際公認的警戒 線以內或遠遠低于警戒線，這表明我國國債規(guī)模不是偏大，而是偏小。根據(jù)目前我國 的經(jīng)濟規(guī)模和實際財政規(guī)模進行相關數(shù)據(jù)的比較和測算，我國國債發(fā)行規(guī)模每年可保 持在 9 千億元，國債余額可控制在 6 萬億元，而且隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大和財 政償債能力的日益增強，我國國債規(guī)模還可以繼續(xù)擴大，所以目前我國國債規(guī)模仍有 很大的拓展余地。其前提是需要進一步完善國債發(fā)行的基礎條件，包括：統(tǒng)一處于分 割狀態(tài)的國債市場（目前我國國

9、債市場被分割為上海證券交易所國債市場、銀行間國 債市場和憑證式國債的銀行柜臺交易 3 個部分），規(guī)范國債發(fā)行制度和交易制度，采 用科學高效的國債發(fā)行方式，改進國債托管和清算系統(tǒng)，調整國債的持有人結構、品 種結構和期限結構，設計權威的國債定價公式，創(chuàng)新衍生國債工具等。二、國債政策能否持續(xù)從理論上說，任何融資行為都是成本與收益在一定時間里的流動。根據(jù)合理的成 本收益比較，要求國債規(guī)模增量的邊際收益等于邊際成本，在此基礎上，國債規(guī)模可 以繼續(xù)擴大。從國債政策的可持續(xù)性角度來分析，國債政策能否持續(xù)？主要取決于內 部因素和外部因素兩個方面：內部因素是指由國債發(fā)行本身所引起的可持續(xù)性和風險問題，應該從國債

10、發(fā)行的經(jīng)濟效應和財政負擔方面來考察。外部因素是指各種隱性因 素，這些因素雖然不會對國債政策產(chǎn)生直接影響，但是，隨著其風險的傳遞和轉嫁， 國家財政可能面臨較大的風險。根據(jù)前面的分析，我們知道，目前我國國債規(guī)模無論 是從國債年度發(fā)行額來看，還是從國債余額來看，都有較大的拓展余地。由于目前我 國不允許發(fā)行地方債，所以中央財政的債務規(guī)模還可以適當擴大。只要我們繼續(xù)注意 其資金使用方向，就不會產(chǎn)生國債政策的擠出效應，并且可以利用債務收入去積極化 解阻礙其可持續(xù)性發(fā)展的各種不利因素，以便長期保持國債規(guī)模的合理性。為了保持 國債政策的可持續(xù)性，我們認為，應該將發(fā)行國債所籌集的資金著重用于以下三個方 面：1.

11、利用債務收入繼續(xù)加強基礎設施建設，促進基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展?；A設施是一國為 整個社會的生產(chǎn)和消費提供的共同生產(chǎn)條件和共同流通條件，包括公共設施（如電力、 電信、自來水和管道煤氣等）、公共工程（如鐵路、公路和大壩等）及其他交通設施 （如城市交通、內河航道、港口和機場等）。我國目前的基礎設施建設主要包括三個 方面：一是關系到國計民生的重大的工程建設項目。如南水北調工程、三峽水利工程 等，這些工程項目的建設既帶動了國內需求和相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又改善了生態(tài)環(huán)境和 投資環(huán)境，有利于進一步吸引外商直接投資，提高利用外資的質量和水平。二是實施 西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的基礎設施建設。如青藏鐵路、西氣未輸工程等，國家應該在投

12、資 項目、稅收政策和財政轉移支付等方面加大對西部地區(qū)的資金支持，著力改善西部投 資環(huán)境，從而有利于引導外資和國內資本參與西部開發(fā)，加強東西部的經(jīng)濟交流和合 作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展，形成若干個各具特色的經(jīng)濟區(qū)和經(jīng)濟帶。三是加快我 國城鎮(zhèn)化進程中的基礎設施建設。農村富余勞動力向非農產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，是我國工 業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。要全面繁榮農村經(jīng)濟，就必須逐步提高城鎮(zhèn)化水平，而要 提高城鎮(zhèn)化水平，又必須堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，特別是小城鎮(zhèn)建設，要 以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎，科學規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農 村服務業(yè)結合起來，國家財政也應該加大對小城鎮(zhèn)建設的資金投入，加快

13、其基礎設施 建設?；A產(chǎn)業(yè)是一國經(jīng)濟發(fā)展中的上游產(chǎn)業(yè)，包括基礎工業(yè)和農業(yè)。基礎工業(yè)作為上 游的工業(yè)生產(chǎn)部門，其產(chǎn)品往往是其他工業(yè)生產(chǎn)部門所必需的投入品，所以國家財政 必須加大投入，優(yōu)先發(fā)展，以保持國民經(jīng)濟各部門的協(xié)調發(fā)展。農業(yè)既是基礎產(chǎn)業(yè)， 又是弱勢產(chǎn)業(yè)，農業(yè)的自然風險與市場風險互相交織，其供給彈性波動性較大，比較 優(yōu)勢低下，吸納和保護資源的能力弱，所以需要政府予以特別的保護。政府除了在農 產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售方面應該繼續(xù)通過稅收返還、稅率優(yōu)惠、稅收減免、低價收費、增加 財政補貼、提供低息或無息貸款、對重要農產(chǎn)品規(guī)定最低銷售價等方式來支持農產(chǎn)品 的生產(chǎn)和銷售以外，在農業(yè)支撐體系方面還應該加大對農業(yè)基

14、礎設施（如大型灌溉設 施、防洪抗旱系統(tǒng)等）的資金投入，對支農工業(yè)企業(yè)給予一定程度的財稅優(yōu)惠，幫助 完善農業(yè)社會化服務體系，以推進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加快農業(yè)科技進步，推動農村經(jīng)營體 制創(chuàng)新，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，增加農民收入。2.利用債務收入化解金融風險。改革開放以來，國有金融機構，特別是國有商業(yè) 銀行為我國國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展做出了巨大貢獻。由于較長時期處于新舊 經(jīng)濟體制交替、非市場經(jīng)濟因素很多的經(jīng)濟環(huán)境中，國有商業(yè)銀行承擔著大量的政策 性信貸業(yè)務和無法推卸的社會責任，必須對運營效率低下的國有企業(yè)提供貸款支持。 由于自身經(jīng)營機制和內部管理機制不夠健全，銀行企業(yè)化改革的進展不夠順利，金融 市場不夠發(fā)達，金融制度不夠完善，金融商品化和利率市場化尚未完全實施，導致金 融資源配置中的行政干預比較突出，銀行與銀行之間的