國有林產(chǎn)權(quán)制度改革探析

1、國有林產(chǎn)權(quán)制度改革探析【摘要】合理的國有林產(chǎn)權(quán)制度，有利于理順和調(diào)整國有林產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各產(chǎn)權(quán)主體合理的利益分享，對于促進(jìn)國有森林資源的合理開發(fā)和利用意義重大。本文分析了國有林產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，并針對現(xiàn)存的問題提出進(jìn)一步完善國有林產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容。 【英文摘要】This paper analysed the existing problems of national forest property right system,and raised the reform content of per-fecting national forest property right system

2、 furthermore in view of the existing problem. 【關(guān)鍵詞】國有林；產(chǎn)權(quán)制度；改革 【英文關(guān)鍵詞】national forest; property right system; reform 【寫作年份】2009年 【正文】 一、產(chǎn)權(quán)的概念及設(shè)立林業(yè)產(chǎn)權(quán)的必要性 產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)為前提和基礎(chǔ)的，是廣義和動(dòng)態(tài)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)。它與所有權(quán)在本質(zhì)上是相同的，只不過產(chǎn)權(quán)是一個(gè)比傳統(tǒng)的所有權(quán)更為廣泛的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念。所謂廣義，是指其客體不僅僅是物質(zhì)財(cái)產(chǎn)，而且擴(kuò)展至所有能創(chuàng)造價(jià)值、取得收益的生產(chǎn)要素，包括知識、勞動(dòng)等。所謂動(dòng)態(tài)，是指不強(qiáng)調(diào)靜態(tài)歸屬，更強(qiáng)調(diào)查動(dòng)態(tài)利用，各權(quán)

3、能的相互協(xié)調(diào)和相互交錯(cuò)。 商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)階段，一方面，社會信用手段、信用工具和信用監(jiān)督長足發(fā)展，另一方面，社會分工細(xì)化，二者使所有權(quán)的占有、使用、收益、處分實(shí)現(xiàn)日漸不拘于同一個(gè)主體，使所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程逐步拉長，權(quán)能逐步分離，并導(dǎo)致一些新權(quán)能的出現(xiàn)。傳統(tǒng)的完整意義的所有權(quán)理論則分解、具體化為產(chǎn)權(quán)理論1?？梢?，產(chǎn)權(quán)的范疇體現(xiàn)了所有權(quán)的未來發(fā)展趨勢。 森林資源產(chǎn)權(quán)分為私有產(chǎn)權(quán)、共有（集體）產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)。在權(quán)利界定與權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程不統(tǒng)一時(shí)，每一種自決權(quán)都會產(chǎn)生權(quán)利不穩(wěn)定、權(quán)利保障程度不足、權(quán)利維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)高等虛設(shè)性特征。森林資源在產(chǎn)權(quán)虛設(shè)條件下，私有林會被加速利用，而森林資源更新則缺少激勵(lì)；在共有林（集體

4、林）中，權(quán)利者為追求分享共有林更多權(quán)利，在非排他性輔助下，最大化地利用森林而不顧及其他共有權(quán)利者利益。每位共有權(quán)利者均會加大森林環(huán)境利用規(guī)模而無需承擔(dān)森林環(huán)境利用的外部成本，直至森林環(huán)境資源耗竭，國有林也會出現(xiàn)類似共有林的遭遇2。因而設(shè)立林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，明晰森林產(chǎn)權(quán)對于保存和更新林業(yè)資源，促進(jìn)森林資源的可持續(xù)利用意義重大。本章著重探討的是森林資源產(chǎn)權(quán)中國有林產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題及改革方向。 二、國有林產(chǎn)權(quán)制度存在的問題 （一）對國有森林資源所有權(quán)歸屬的界定缺乏激勵(lì)機(jī)制 我國將絕大多數(shù)自然資源界定為歸屬國家所有，森林作為一項(xiàng)重要的自然資源，自然也不例外（由法律規(guī)定屬于集體所有的除外）。森林資源的國

5、家所有程度之高與立法保護(hù)的強(qiáng)度之高從林業(yè)管理各職能部門的設(shè)置和各項(xiàng)專門法規(guī)的制定就可看出。然而，近年來，對森林資源的亂砍亂伐和盜采盜伐表明了森林資源的國家所有權(quán)并未得到效的保護(hù)，而管理者的破壞性采伐與高成本開發(fā)也表明國家財(cái)產(chǎn)未得到有效的使用。例如，國家為了保護(hù)數(shù)量有限而生態(tài)作用巨大的森林資源，于1998年發(fā)布了禁伐令。而1999年3月4日云南省玉龍雪山的一起火災(zāi)，表明由于禁伐，減少了林區(qū)管理者的收入，使得滅火投入嚴(yán)重不足，林區(qū)群眾保護(hù)態(tài)度消極，見火不報(bào)。禁伐使森林在避免了刀斧之禍時(shí)又受火災(zāi)肆虐。禁伐與開禁之爭使國有資源的保護(hù)舉步維艱，歸根到底是資源界定缺乏激勵(lì)機(jī)制的問題3。 （二）國有林所有權(quán)

6、主體不明確 雖然我國森林法第一章總則中第三條明確規(guī)定：森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。然而國家畢竟是一個(gè)抽象的概念。森林資源屬于國家所有，而究竟誰又代表國家呢？是國務(wù)院？地方政府？他們之間到底有哪些權(quán)利責(zé)任和義務(wù)？依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制，中央政府和地方政府是兩個(gè)不同的法人，他們共同擁有國家利益，又分別擁有不同的私權(quán)、財(cái)產(chǎn)所帶來的利益。如果不能對森林資源權(quán)屬作出明確的劃分，當(dāng)因此而產(chǎn)生權(quán)益矛盾時(shí)，就只能運(yùn)用行政權(quán)力加以解決。自然資源的產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括兩個(gè)部分：一個(gè)是對資源的收益權(quán)，另一個(gè)是對資源的控制權(quán)。如果兩種權(quán)利相互分離，那么無論何時(shí)、何地、何人或單位，由于自利行為的出現(xiàn)都會導(dǎo)致效率

7、的損失4。目前，我國森林資源的實(shí)際控制權(quán)被各地方與部門條塊分割，國家的整體權(quán)益得不到維護(hù)；另一方面，缺乏收益激勵(lì)的地方與部門，或怠于保護(hù)，或變管理為占有，導(dǎo)致森林資源的流失與濫用。權(quán)能配置不當(dāng)與利益沖突，嚴(yán)重影響著國家對森林資源所有權(quán)的行使效率，造成對森林的破壞。 （三）國有林產(chǎn)權(quán)界限不清晰 國有林產(chǎn)權(quán)的主要內(nèi)容包括國有林的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國是以公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)國家，在傳統(tǒng)的國有經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)及體制下，國有企業(yè)雖然在法律上的所有權(quán)關(guān)系具有明確的形式和概念，但是具體的動(dòng)作是模糊的，其所有權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的形式與相互關(guān)系也是模糊的，缺乏真正的產(chǎn)權(quán)主體1。作為林業(yè)資源所有者的

8、國家，常常扮演的不是一個(gè)資產(chǎn)管理者的角色，而是扮演行政管理者的角色，力圖用行政力量去干涉林業(yè)企業(yè)的經(jīng)營以及企業(yè)財(cái)產(chǎn)的支配?？梢哉f，政企不分，是造成國有林產(chǎn)權(quán)界限不清晰的主要原因。 （四）未建立起有效的國有林產(chǎn)權(quán)交易市場 是產(chǎn)權(quán)就得交易，只有交易才能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分離、分割和重組，才能達(dá)到配置高效的目的，也只有通過交易才能尋找到有能力、也有動(dòng)力行使產(chǎn)權(quán)的當(dāng)事人。然而，一方面，由于國有林產(chǎn)權(quán)主體的不明確，造成產(chǎn)權(quán)交易的動(dòng)力不足。如前所述，國有林所有權(quán)名義上歸屬于國家，而國家是一個(gè)抽象的概念，其究竟代表誰不明確，從而使國有林資產(chǎn)經(jīng)常處于無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)，因而，受經(jīng)濟(jì)利益趨動(dòng)的產(chǎn)權(quán)交易動(dòng)力嚴(yán)重不足。另一方面，

9、國有林產(chǎn)權(quán)界限不清，就難以塑造產(chǎn)權(quán)交易市場的交易主體。 以國有林業(yè)企業(yè)為例，正是由于森林資產(chǎn)不能流動(dòng)，不能進(jìn)入市場交易，這就從根本上剝奪了國有林業(yè)企業(yè)成為市場主體的條件，森林資源是林業(yè)企業(yè)最重要、最基本的生產(chǎn)資料和經(jīng)濟(jì)資源，正是由巨額的林業(yè)資產(chǎn)不能流動(dòng)和重組，才使國有林業(yè)企業(yè)普遍表現(xiàn)為窮和小的社會現(xiàn)象5。 三、國有林產(chǎn)權(quán)制度改革的主要方向 （一）森林資源所有權(quán)歸屬應(yīng)從其保護(hù)成本和利用效率出發(fā) 筆者認(rèn)為，森林資源具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，又有較強(qiáng)的稀缺性。對森林資源的歸屬界定，既要考慮到較小的保護(hù)成本，又要實(shí)現(xiàn)有效率的利用。在這樣的思路下，森林資源的所有權(quán)應(yīng)作如下界定：小規(guī)模的森林資源，不再界定為國家

10、所有，諸如小面積的林區(qū)。從成本分析，這部分資源的規(guī)模較小，國家之外的主體能夠承擔(dān)其管理和保護(hù)成本。從利用考慮，非國家的主體由于對國家森林資源的盜用變?yōu)閷ψ砸奄Y源的利用，將一改往日不計(jì)后果的盲目掠奪，而轉(zhuǎn)為有效率、可持續(xù)的利用。而且，私人所有權(quán)（自物權(quán)）的設(shè)置比使用權(quán)（他物權(quán)）更能提供穩(wěn)定的預(yù)期，促進(jìn)所有者對投入。對于大規(guī)模、大儲量的森林資源，仍界定為國家所有。這是因?yàn)椋瑥某杀旧?，只有國家能夠提供大?guī)模的管理和保護(hù)，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢。私人則無此財(cái)力承擔(dān)。從利用上，國家對規(guī)模性森林資源的掌握，有利于維護(hù)森林資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀均衡，維護(hù)森林資源總體上的可持續(xù)利用。 （二）明確國有林所有權(quán)主體

11、 如前所述，國有林因國家實(shí)際控制權(quán)和收益權(quán)的喪失，而淪為地方政府、甚至企業(yè)所有，他們將國有林視為唐僧肉，不僅侵蝕中央財(cái)政應(yīng)有收入，而且濫用國有林資源，破壞了森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡。要改變這一局面的關(guān)鍵，是在作為所有者的國家與實(shí)際管理者的地方之間確立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)與控制權(quán)的相結(jié)合、相統(tǒng)一。具體的辦法就是依據(jù)森林資源分級管理的現(xiàn)狀，實(shí)行分級收益。目前，為了確保國家所有權(quán)的行使，仍要堅(jiān)持實(shí)踐中已形成的以國務(wù)院為統(tǒng)一代表，省與市、縣分級行使的模式，依法確立地方各級政府在行使國家所有權(quán)時(shí)的代理人地位，并給予其享有一定比例森林資源利用的權(quán)利。從而，在地方政府完成代理責(zé)任，國家作為所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)

12、，確保地方政府的利益也能得到合理體現(xiàn)。為照顧擁有森林資源的地區(qū)的自身利益，國家應(yīng)給予地方及當(dāng)?shù)厝罕娨欢ǖ牟煞ズ屠蒙仲Y源的特殊權(quán)利。這樣，國家通過部分收益的下放，充分調(diào)動(dòng)了地方政府管理與保護(hù)森林資源的積極性；同時(shí)，地方在支付了管理與保護(hù)成本之后，即實(shí)現(xiàn)了自身的收益，也確保了國家的利益。因此，可以說，在堅(jiān)持重要的森林資源歸國家所有的前提下，采取分級收益的方式，避免了收益與支配分離的所有權(quán)殘缺狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)對森林資源的合理利用與保護(hù)。 （三）明確各產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系 產(chǎn)權(quán)明晰化是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易條件。國有林產(chǎn)權(quán)界定不明晰，不僅影響其效益的發(fā)揮和提高，而且將使產(chǎn)權(quán)虛設(shè)。界定一個(gè)明晰的國有林產(chǎn)權(quán)，不僅要界定

13、所有權(quán)，還應(yīng)界定其經(jīng)營權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、受益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利；不僅要對利益主體進(jìn)行界定，還包括對行為主體、責(zé)任主體的界定。國有林產(chǎn)權(quán)主體主要包括中央、地方政府、國有林業(yè)企業(yè)（或其他經(jīng)營者），因此，產(chǎn)權(quán)的界定就是界定三者之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。對于國務(wù)院和地方政府之間的產(chǎn)權(quán)界定，要本著分級收益的模式，在作為所有者的國家與實(shí)際管理者的地方之間確立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)與控制權(quán)的相結(jié)合、相統(tǒng)一。1 對于政府和國有林業(yè)企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)界定，應(yīng)按照政企分開的原則，進(jìn)一步深化重點(diǎn)國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革，將政府管理職能從企業(yè)中分離出來，盡快解決國有林業(yè)資源由企業(yè)自管到設(shè)立獨(dú)立的林業(yè)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)，將森林資源管理

14、權(quán)從企業(yè)中分離出來，建成國家主要行使所有權(quán)，獨(dú)立的林業(yè)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)主要行使委托管理權(quán)，企業(yè)主要行使經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系新體制。 （四）建立健全國有林產(chǎn)權(quán)交易市場 1 建立林業(yè)資產(chǎn)評估體系 國有林產(chǎn)權(quán)交易要全面合理地展開，首先要明確運(yùn)用價(jià)值概念表示國有林資產(chǎn)的價(jià)值。所以，在國有林產(chǎn)權(quán)交易中，聘請專門的資產(chǎn)評估人員對作為交易標(biāo)的林業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行評估是基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。在林業(yè)資產(chǎn)評估過程中，應(yīng)借鑒西方先進(jìn)的符合市場規(guī)律的資產(chǎn)評估方法，承認(rèn)和接受市場通行的成本法、市場法、收益法，確保資產(chǎn)評估的準(zhǔn)確性和合理性。與此同時(shí)，要建立獨(dú)立的、公正的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。目前，我國的一些林業(yè)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，在評估方法缺乏科學(xué)性，評估上主

15、觀性、隨意性較大，且因該機(jī)構(gòu)與國有林業(yè)資產(chǎn)管理部門的聯(lián)系缺乏公正性和獨(dú)立性，評估結(jié)果畸高畸低，嚴(yán)重影響了國有林產(chǎn)權(quán)交易的順利進(jìn)行。所以要建立專業(yè)的、規(guī)范化的、公正的、獨(dú)立的民間林業(yè)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。 2 規(guī)范政府行為 在國有林產(chǎn)權(quán)交易市場建立過程中，政府應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，利用行政力量打破條塊束縛，為國有林產(chǎn)權(quán)交易創(chuàng)造良好的環(huán)境。但在具體的產(chǎn)權(quán)交易動(dòng)作中，政府則應(yīng)避免對交易進(jìn)行行政干預(yù)。出于政府本位的公權(quán)力對市場的介入，往往不但干擾了市場的運(yùn)作，而且也和政府的意愿背道而馳6。此外，要杜絕政府官員利用職權(quán)的舞弊行為，防止幕后交易。因此，規(guī)范政府行為，能夠促進(jìn)國有林產(chǎn)權(quán)交易的健康發(fā)展，維

16、護(hù)國有林產(chǎn)權(quán)交易市場的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。 3 國有林產(chǎn)權(quán)交易的法制化 當(dāng)前，應(yīng)該積極組織制訂產(chǎn)權(quán)交易的法規(guī)和政策，將產(chǎn)權(quán)交易納入法制化軌道，改變現(xiàn)階段產(chǎn)權(quán)交易市場立法層次較低的局面，即盡快進(jìn)行最高立法機(jī)關(guān)的正式立法，如物權(quán)法、企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易法等。為了使有關(guān)立法能夠更符合國有林產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)際狀況和國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在立法中加強(qiáng)對實(shí)踐的對策性研究，以及對國際慣例、國際林業(yè)產(chǎn)權(quán)市場運(yùn)作方式的借鑒。需要注意的是，有關(guān)國有林產(chǎn)權(quán)交易的是一個(gè)綜合性的法制化工程，在企業(yè)制度、社會保障制度等方面的立法狀況都間接影響著國有林產(chǎn)權(quán)交易的法制化進(jìn)程。只有用法律手段來制約和規(guī)范國有林產(chǎn)權(quán)交易行為、維護(hù)和保障國有林產(chǎn)權(quán)市場動(dòng)作，才能使國有林產(chǎn)權(quán)交易蓬勃健康發(fā)展，促進(jìn)社會資源合理、有效地流動(dòng)。 【作者簡介】 林龍，福建農(nóng)林大