對(duì)廉租住房保障問(wèn)題的探索與思考

1、對(duì)廉租住房保障問(wèn)題的探索與思考 李光榮(2009年 9月 4日自 2008年 4月貴州省在全國(guó)首創(chuàng)廉租住房 租售并舉 , 尤其是 2008年 11月在安順市召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)以來(lái),可謂一石 激起千層浪 。 據(jù)了解, 全國(guó)已有多個(gè)省份探索廉租住房 租 售并舉,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等國(guó)家有關(guān)部委專門進(jìn)行了調(diào) 研。貴州省廉租住房租售并舉探索中推行已逾一年,進(jìn) 而引起國(guó)家主管部門關(guān)注的關(guān)鍵時(shí)刻,如何根據(jù)廉租住房保 障的實(shí)事,來(lái)探求保障方式的是?作為廉租住 房租售并舉的首創(chuàng)者,很有必要結(jié)合實(shí)踐的情況來(lái)談?wù)?我們的一些思考,并對(duì)一些善意的質(zhì)疑闡述我們的觀點(diǎn)。 一、從“執(zhí)政為民”宗旨的高度來(lái)深層次理解廉租住房 保障工作

2、安居樂(lè)業(yè)一直是中國(guó)民眾最淳樸的要求之一。住房 問(wèn)題是重要的民生問(wèn)題,黨的十七大要求必須堅(jiān)持發(fā)展為 了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,并明確提 出了住有所居的目標(biāo)。聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo),也把人人 享有適當(dāng)住房作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。廉租住房制度作為一項(xiàng)重 要的住房保障制度, 國(guó)家一直有明確的要求。 早在 1998年 7月,國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知(國(guó)發(fā)“ 1998” 23號(hào)就明確規(guī)定對(duì)不同收入 家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或 單位提供的廉租住房;中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房;其 他高收入家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。這個(gè)政策的核 心就是把住房劃

3、分為商品住房和保障性住房?jī)蓚€(gè)部分。隨 后, 2003年 8月, 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā) 展的通知(國(guó)發(fā)“ 2003” 18號(hào)明確要求,建立和完善廉 租住房制度, 強(qiáng)化政府住房保障職能, 以財(cái)政預(yù)算資金為主, 多渠道籌集資金,形成穩(wěn)定規(guī)范的住房保障資金來(lái)源。這個(gè) 政策提出了住房保障資金要求。 2005年 5月, 國(guó)務(wù)院辦公 廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)的通 知(國(guó)辦發(fā)“ 2005” 26號(hào)又提出,各地要抓緊開(kāi)展城鎮(zhèn) 最低收入家庭住房困難情況調(diào)查,建立保障對(duì)象檔案,廉租 住房制度建設(shè)情況要納入省級(jí)政府對(duì)市(區(qū)、縣政府工作 目標(biāo)責(zé)任制管理。 2006年 5月, 國(guó)務(wù)院辦

4、公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部 等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知 (國(guó)辦發(fā)“ 2006” 37號(hào)明確指出,要編制包括廉租住房在 內(nèi)的住房建設(shè)規(guī)劃,尚未建立廉租住房制度的城市,必須在 2006年底前建立, 2006年底前各地都要安排一定規(guī)模的廉 租住房開(kāi)工,對(duì)廉租住房制度和實(shí)物工程建設(shè)提出了時(shí)間要 求。 2007年 8月, 國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困 難的若干意見(jiàn) (國(guó)發(fā)“ 2007” 24號(hào)明確提出了廉租住房保障時(shí)間表,即 2007年底前,所有設(shè)區(qū)的城市要對(duì)符合規(guī) 定住房困難條件、申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼的城市低保家庭基 本做到應(yīng)保盡保; 2008年底前, 所有縣城要基本做到應(yīng)保盡 保。

5、十一五期末,全國(guó)廉租住房制度保障范圍要由城 市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭。 2008年 12月,國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā) 展的若干意見(jiàn) (國(guó)辦發(fā)“ 2008” 131號(hào)發(fā)布, 明確了 需要保障住房困難家庭的具體數(shù)據(jù), 2009年解決 260萬(wàn)戶 城市低收入住房困難家庭住房問(wèn)題,到 2011年底基本解決 747萬(wàn)戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭住房問(wèn)題。同時(shí),在 這十余年之間,國(guó)家有關(guān)部委分別于 1999年 5月、 2004年 3月、 2007年 12月三次下發(fā)了廉租住房保障的有關(guān)辦法, 并聯(lián)合或者單獨(dú)發(fā)布了系列配套文件。這些延續(xù)而又不斷發(fā)展的政策規(guī)定,正充分詮釋了國(guó)發(fā)

6、 “ 2007” 24號(hào)文黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視解決城市居民住 房問(wèn)題,始終把改善群眾居住條件作為城市住房制度改革和 房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本目的 這一開(kāi)章明義的表述,充分體 現(xiàn)了我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨要求。因此,我 們應(yīng)該從更高的高度、更深的層次來(lái)充分理解、領(lǐng)會(huì)和把握 廉租住房保障這項(xiàng)德政工程的根本要求。結(jié)合國(guó)發(fā)“ 2007” 24號(hào)文 城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主 要途徑的要求,我們可以得出這樣一個(gè)認(rèn)識(shí),應(yīng)該通過(guò)廉租住房保障這一個(gè)主要途徑,使低收入家庭得到與社會(huì)發(fā)展 水平相稱的住房保障,確保低收入住房困難家庭實(shí)現(xiàn)住有 所居。由此,廉租住房保障的各項(xiàng)工作措施,也都應(yīng)該圍 繞

7、這個(gè)目標(biāo)去進(jìn)行,只要有利于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),不違反國(guó)家 法律法規(guī)和政策規(guī)定禁止性要求的, 我們都可以去試、 去做, 而且,還應(yīng)當(dāng)把它做好。二、廉租住房保障在具體方式上要符合“實(shí)事求是”精 神的本質(zhì)要求圍繞改善群眾居住條件這一根本目的,我們要真正按照 科學(xué)發(fā)展觀以人為本的要求,從本質(zhì)上去思考和推動(dòng)廉 租住房保障工作。由此,在廉租住房保障的具體方式上,應(yīng) 該根據(jù) 實(shí)事求是 的精神, 結(jié)合不同的地區(qū)實(shí)際進(jìn)行探索。 (一廉租住房出售不存在保障對(duì)象錯(cuò)位問(wèn)題。 全面理 解貴州省推行的廉租住房租售并舉,我們要看貴州省 城市低收入家庭廉租住房管理試行辦法中的幾條表述。第 二條,本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)城市(含縣

8、城低收入 家庭廉租住房保障制度的實(shí)施和管理;第五條,城市低收入 家庭廉租住房保障方式以實(shí)物配租、出售廉租住房和發(fā)放租 賃補(bǔ)貼相結(jié)合。實(shí)物配租,是指縣級(jí)以上人民政府向符合條 件的申請(qǐng)對(duì)象直接提供住房,并按照廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)收取 租金。出售廉租住房,是指在保障對(duì)象有一定經(jīng)濟(jì)承受能力 時(shí),地方人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以成本價(jià)或略低于成本的價(jià)格將公有住房出售給保障對(duì)象。租賃補(bǔ)貼,是指縣級(jí)以 上人民政府在廉租住房房源不足時(shí),向符合條件的申請(qǐng)對(duì)象 發(fā)放補(bǔ)貼,由其到市場(chǎng)上租賃住房。可以看出,貴州省的廉 租住房政策,不光有出售,同樣包括租賃補(bǔ)貼、實(shí)物配租。 對(duì)于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)承受能力或者暫時(shí)沒(méi)有購(gòu)買意愿的應(yīng)保家庭,

9、 實(shí)行租賃補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥?對(duì)于有經(jīng)濟(jì)承受能力且有購(gòu)買意 愿的應(yīng)保家庭,可以出售廉租住房。幾種方式的保障對(duì)象都 明確指向城市低收入住房困難家庭。在國(guó)家層面,國(guó)發(fā) “ 2007” 24號(hào)文為廉租住房保障提出了時(shí)間表, 要求為低保 家庭、低收入家庭提供廉租住房保障,并明確了從低保家庭 擴(kuò)大到低收入家庭的時(shí)限,就是十一五期末;廉租住 房保障辦法第二條也規(guī)定城市低收入住房困難家庭的廉 租住房保障及其監(jiān)督管理,適用本辦法。由此可見(jiàn),貴州 省廉租住房租售并舉保障對(duì)象與國(guó)家規(guī)定是一致的,都 是城市低收入住房困難家庭,所不同的只是保障方式多了一 種出售而已。目前,有一種聲音認(rèn)為,廉租住房就只是 租,其余方式則違

10、背了廉租住房的本質(zhì)。但是,我們看 廉租住房保障辦法第五條廉租住房保障方式實(shí)行貨幣 補(bǔ)貼和實(shí)物配租等相結(jié)合,這其中的一個(gè)等字,實(shí)際 上就是為各地根據(jù)實(shí)際情況探索新的保障方式預(yù)留了空間。 至于廉租住房這個(gè)名詞內(nèi)在的含義,應(yīng)該隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生變化,而不應(yīng)該僅僅拘泥于靜止的、字面意思的理 解。(二廉租住房保障面積應(yīng)該體現(xiàn)人性化的理念。 廉租 住房為低收入家庭提供住房保障,應(yīng)該滿足最基本的、人性 化的功能需求。 2007年 8月所發(fā)國(guó)發(fā)“ 2007” 24號(hào)文規(guī)定, 新建廉租住房套型建筑面積控制在 50 以內(nèi)。隨即, 2007年 11月九部委發(fā)布的廉租住房保障辦法要求新建廉 租住房,應(yīng)當(dāng)將單套的建筑

11、面積控制在 50 以內(nèi)。這里, 我們注意到,對(duì)于廉租住房面積規(guī)定使用了兩種不同的表 述,前一個(gè)是套型建筑面積,后一個(gè)是建筑面積。這兩者怎 么理解呢,一種理解是,之前 2006年 7月建設(shè)部所發(fā)關(guān) 于落實(shí)新建住房結(jié)構(gòu)比例要求的若干意見(jiàn) (建住房 “ 2006” 165號(hào)稱套型建筑面積是指單套住房的建筑面積,即 套型建筑面積等于建筑面積; 而另一種理解為, 建設(shè)部第 142號(hào)公告修訂發(fā)布,自 2003年 9月 1日起實(shí)施的住宅設(shè)計(jì) 規(guī)范(GB50096 1999明確規(guī)定套型建筑面積等于套 內(nèi)使用面積除以標(biāo)準(zhǔn)層的使用面積系數(shù);標(biāo)準(zhǔn)層使用面積系 數(shù)等于標(biāo)準(zhǔn)層使用面積除以標(biāo)準(zhǔn)層建筑面積。從這里可以 看出

12、,套型建筑面積在不同項(xiàng)目上所對(duì)應(yīng)的建筑面積有所不 同。 50 套型建筑面積按一般測(cè)算, 建筑面積大致要大于套 型建筑面積 5 10 。對(duì)于這兩種理解,我們更傾向于第二 種, 原因不光是前一種屬于行業(yè)解釋, 后一種屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn);更因?yàn)榱庾》棵娣e的浮動(dòng),體現(xiàn)了人性化的要求。比如, 人口問(wèn)題,如果一個(gè)應(yīng)保家庭有 4人,按照貴州省城鎮(zhèn)人均 建筑面積 15 的保障標(biāo)準(zhǔn),則該戶廉租住房建筑面積應(yīng)達(dá) 到 60 (各地人均保障面積有所不同,如江蘇揚(yáng)州市為 16 、福建龍巖市為 15 、安徽巢湖市為 14 。再如,代 際問(wèn)題和性別問(wèn)題,建筑面積 50 最多是二室一廳,祖孫 三代應(yīng)保家庭極有可能不得已兩代人同床

13、,甚至大齡小孩與 異性長(zhǎng)輩同床,這是不符合人性化考慮的。同樣道理,如果 應(yīng)保家庭是一口或者兩口之家,也就沒(méi)有必要非建 50 不 可。同時(shí),我們傾向于第二種理解也有政策支撐。比如,國(guó) 發(fā)“ 2007” 24號(hào)文廉租住房保障面積標(biāo)準(zhǔn),由城市人民政 府根據(jù)當(dāng)?shù)丶彝テ骄》克郊柏?cái)政承受能力等因素統(tǒng)籌 研究確定;廉租住房保障辦法第六條市、縣人民政 府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)丶彝テ骄》克?、?cái)政承受能力以及城市 低收入住房困難家庭的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)等因素,以戶為單位 確定廉租住房保障面積標(biāo)準(zhǔn) ” 。 這些規(guī)定, 也正是考慮了各地 實(shí)際情況、每戶實(shí)際情況,而做出的靈活性的規(guī)定。當(dāng)然, 從廉租住房出售的角度來(lái)說(shuō),一是廉

14、租住房面積浮動(dòng),有更 充分的條件來(lái)考慮住宅使用功能和空間組合,避免了隨著經(jīng) 濟(jì)社會(huì)發(fā)展、住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)提高可能導(dǎo)致小面積廉租住 房重復(fù)建設(shè)或者重建浪費(fèi)的問(wèn)題;二是通過(guò)對(duì)有購(gòu)買意向的 保障對(duì)象的調(diào)查,普遍反映建筑面積 50 難以滿足居住需求,存在著小面積廉租住房無(wú)人愿買的問(wèn)題。對(duì)于像貴州這 樣經(jīng)濟(jì)較為落后的省份,如果不采用出售部分廉租住房以回 籠部分資金,再用于新建廉租住房的辦法,其近百億元的地 方匹配資金省、市、縣幾級(jí)政府是難以承受的,就極有可能 影響到十一五期末完成應(yīng)保盡保的任務(wù)。根據(jù)這樣的實(shí) 際,可將超出保障面積部分 , 按經(jīng)濟(jì)適用住房計(jì)價(jià)并區(qū)分產(chǎn) 權(quán),即可解決此問(wèn)題。(三廉租住房出售不

15、是國(guó)有資產(chǎn)的流失。 質(zhì)疑廉租住 房出售導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失可能基于兩種認(rèn)識(shí),第一種是認(rèn) 為將國(guó)家給應(yīng)保家庭的補(bǔ)貼變成了他的私產(chǎn),是國(guó)有資產(chǎn)流 失。第二種是認(rèn)為國(guó)家應(yīng)收的土地收益和稅費(fèi)流失。對(duì)于第 一個(gè)問(wèn)題,國(guó)家對(duì)低收入住房困難家庭的補(bǔ)貼,就像低保金 一樣,是政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體應(yīng)有的救濟(jì),是維持社會(huì)保障 安全線必須的支出。通過(guò)廉租住房出售,將給與保障對(duì)象的 租賃補(bǔ)貼轉(zhuǎn)換為購(gòu)房的分期款,可以使長(zhǎng)期發(fā)放的貨幣補(bǔ)貼 轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn),何樂(lè)而不為?只有購(gòu)房者不屬于保障范 圍,才可以說(shuō)是國(guó)有資產(chǎn)流失,而這僅僅是一個(gè)技術(shù)把關(guān)問(wèn) 題,而不是一個(gè)涉及廉租住房出售制度缺陷的問(wèn)題。對(duì)于第 二個(gè)問(wèn)題,廉租住房出售以后,其

16、享有的是有限產(chǎn)權(quán),實(shí)質(zhì) 上也是購(gòu)房戶與政府共同享有一定比例的共有產(chǎn)權(quán)房,其房 產(chǎn)證上也標(biāo)注有廉租住房字樣。并且,購(gòu)房戶必須滿一定年限并補(bǔ)繳稅費(fèi)和土地收益后方能出售。這樣,國(guó)家應(yīng)收 的稅費(fèi)和土地收益沒(méi)有流失,只是征收時(shí)間早晚的問(wèn)題。 (四廉租住房出售徹底解決了“退出難”問(wèn)題。 有人 認(rèn)為,廉租住房購(gòu)房家庭在經(jīng)濟(jì)水平提高后不會(huì)退出所購(gòu)房 屋,因此缺乏退出機(jī)制。對(duì)此,我們認(rèn)為,廉租住房購(gòu)房家 庭的購(gòu)房資金已經(jīng)通過(guò)修建新的廉租住房用于其他應(yīng)保家 庭。購(gòu)房戶經(jīng)濟(jì)水平提高后,實(shí)際上已經(jīng)通過(guò)購(gòu)買廉租住房 實(shí)現(xiàn)了部分退出,如要完全退出則可以通過(guò)補(bǔ)繳稅費(fèi)和土地 收益獲得完全產(chǎn)權(quán)。因此,不存在還有退出的問(wèn)題。反而

17、是 廉租住房出售一戶就徹底減少了一戶應(yīng)保家庭,一勞永逸地 解決了其住房問(wèn)題,并實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的更高層次的 保障目標(biāo)。同時(shí),從現(xiàn)實(shí)可能的條件來(lái)看,在我國(guó)個(gè)人信息 統(tǒng)計(jì)不全的情況之下,政府部門并不能及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握其 經(jīng)濟(jì)水平變化情況,導(dǎo)致不能及時(shí)終止租賃補(bǔ)貼或者實(shí)物配 租。尤其是對(duì)于實(shí)物配租而言,因我國(guó)個(gè)人信用體系尚不健 全,即使實(shí)物承租戶經(jīng)濟(jì)水平提高后政府部門要求其退出, 也有可能缺乏有效手段。因此,比較而論,廉租住房出售徹 底解決了退出難問(wèn)題,不失為它的一個(gè)亮點(diǎn)。三、 廉租住房保障方式應(yīng)該在工作實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)逐步發(fā)展 和完善對(duì)于廉租住房保障方式,具體指廉租住房出售而言,思 路對(duì)了,大的方向就錯(cuò)

18、不了,操作層面的技術(shù)問(wèn)題,可以逐 步改進(jìn)。貴州省 2008年 4月提出廉租住房租售并舉以后, 貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳隨后印發(fā)關(guān)于廉租住房出售的指 導(dǎo)意見(jiàn)、關(guān)于廉租住房出售的補(bǔ)充意見(jiàn)、關(guān)于廉租 住房出售中相關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知三個(gè)文件,對(duì)廉租住房出 售的對(duì)象審核、價(jià)格控制、上市準(zhǔn)入作了明確規(guī)定。廉租住 房只能出售給自愿購(gòu)買的符合廉租住房保障條件的家庭。在 房源不足時(shí)采取輪候、搖號(hào)等方式確定購(gòu)買對(duì)象。廉租住房 出售價(jià)格實(shí)行政府定價(jià),按照成本價(jià)或者略低于成本價(jià)出 售。購(gòu)買廉租住房可一次性付款也可分期付款,享受租賃補(bǔ) 貼保障對(duì)象申請(qǐng)購(gòu)買廉租住房的,在與住房保障部門簽訂購(gòu) 房合同后,未入住前可將其應(yīng)領(lǐng)取租賃

19、補(bǔ)貼以分期付款方式 轉(zhuǎn)作購(gòu)房款, 入住 (房屋交付使用 后, 不再享受租賃補(bǔ)貼, 并按未交房款產(chǎn)權(quán)比例繳交廉租住房租金。這種制度設(shè)計(jì), 有效解決了以往保障對(duì)象因靠租賃補(bǔ)貼不足以在市場(chǎng)上租 到房屋,將就現(xiàn)有房屋居住,其所獲租賃補(bǔ)貼大多用于 改善生活條件,以致年年補(bǔ)貼,年年住房困難依舊這一現(xiàn)實(shí) 問(wèn)題。對(duì)于廉租住房上市準(zhǔn)入,作了嚴(yán)格的限制,要求在規(guī) 定年限內(nèi)不得上市交易;滿規(guī)定年限并補(bǔ)足稅費(fèi)、土地收益 等相關(guān)價(jià)款取得完全產(chǎn)權(quán)后方可上市交易;在規(guī)定年限內(nèi)確因特殊原因需上市交易的，須經(jīng)審批并由住房保障部門回 購(gòu)；所購(gòu)廉租住房上市交易的，不得再次申請(qǐng)保障性住房， 等。同時(shí)，三個(gè)文件還對(duì)廉租住房出售的購(gòu)房流程、產(chǎn)權(quán)界 定、資金監(jiān)管、物業(yè)管理、抵押繼承等均作了明確規(guī)定，以 便對(duì)廉租住房出售進(jìn)行完整的管理。 需要說(shuō)明的是，貴州省廉租住房“租售并舉”以來(lái)，其 制度也是根據(jù)實(shí)踐中遇到的具體問(wèn)題不斷發(fā)展和完善的。比 如，指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定廉租住房購(gòu)買對(duì)象為自愿購(gòu)買的符合廉租 住房保障條件的家庭，比較籠統(tǒng)，而補(bǔ)充意見(jiàn)就對(duì)廉租住房 購(gòu)房資格進(jìn)行了細(xì)化，列出了