論入世后我國競爭政策與競爭立法的定位及基本原則

1、論入世后我國競爭政策與競爭立法的定位及基本原則         06-10-05 11:32:00     作者：林燕平    編輯：studa20摘要：中國入世后將全面參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭，進(jìn)一步向亞洲和世界開放。為此，WTO的貿(mào)易自由化原則，透明度原則，公平競爭原則及其他規(guī)則都將適用于我國的市場經(jīng)濟(jì)，這就要求我們必須建立保證市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的競爭法律制度，并且使這一制度與WTO規(guī)則相符。本文從我國競爭政策與競爭立法的定位來論述建立和完

2、善我國競爭法律制度的重要性和迫切性。 關(guān)鍵詞：WTO，競爭法，競爭政策，立法中國加入WTO，意味著我國的經(jīng)濟(jì)制度將徹底接受市場經(jīng)濟(jì)制度。正如江澤民主席所說，“中國加入世界貿(mào)易組織，標(biāo)志著中國的對外開放進(jìn)入了新階段。中國將在更大范圍和更深程度上參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭，進(jìn)一步向亞洲和世界開放。中國將恪守承諾，有步驟地擴(kuò)大對外開放，不斷完善法制，創(chuàng)造更加公平透明的市場環(huán)境?！?如此，WTO的貿(mào)易自由化原則，透明度原則，公平競爭原則及其他規(guī)則都將適用于我國的市場經(jīng)濟(jì)，這就要求我們必須建立保證市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的競爭法律制度，并且使這一制度與WTO規(guī)則相符。為此，我們應(yīng)根據(jù)WTO法律原則定位我國的競爭政策與競

3、爭立法，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求確立我國競爭法的基本原則，以建立和完善我國的競爭法律制度。（一）從法理的角度看，入世后我國競爭法律制度的建立取決于競爭政策的定位，因為一國的競爭政策是競爭法的依據(jù)。一般認(rèn)為，一國的競爭政策反映了國家在特定時期的經(jīng)濟(jì)政策。國家根據(jù)不同時期經(jīng)濟(jì)政策的需要，從不同角度側(cè)重于其經(jīng)濟(jì)政策的導(dǎo)向和重點。例如，通過其產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、投資政策、技術(shù)政策、貨幣政策、財政政策、分配政策、環(huán)保政策來實現(xiàn)其不同的經(jīng)濟(jì)政策。無論哪一種政策，就規(guī)范一個社會基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的競爭而確定的政策，是一個國家最基本的經(jīng)濟(jì)政策。 我國從20世紀(jì)80年代進(jìn)入改革開放以來，已陸續(xù)制定和頒布了一些競爭政策

4、、法規(guī)和規(guī)章。如1980年國務(wù)院常務(wù)會議通過的國務(wù)院關(guān)于開展和保護(hù)社會主義競爭的暫行規(guī)定，這是我國第一個專門調(diào)整競爭關(guān)系的行政法規(guī)，首次肯定競爭對于搞活經(jīng)濟(jì)、滿足人民需要和加快四化建設(shè)具有巨大的作用。自這一“暫行規(guī)定”后，我國的競爭法律開始受到重視，各地區(qū)、各部門都相繼制定了有關(guān)保護(hù)競爭的政策和法規(guī)。1984年在黨的十一屆三中全會通過的中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定（以下簡稱“決定”）中再次強(qiáng)調(diào)建立競爭法律制度的重要意義，“決定”指出：“競爭中可能出現(xiàn)某種消極現(xiàn)象和違法行為，各級有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對此必須保持清醒頭腦，加強(qiáng)教育和管理，認(rèn)真注意解決好這方面的問題?！?0年代一系列有關(guān)改革的決議、規(guī)定、

5、法規(guī)反映了我國經(jīng)濟(jì)改革對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的初步探索?？梢?，提倡競爭、保護(hù)競爭是我國建立市場經(jīng)濟(jì)制度的核心內(nèi)容，也是我國的競爭政策。進(jìn)入90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國的經(jīng)濟(jì)政策與競爭政策作了某些調(diào)整，其主要標(biāo)志是我國制定了第一部專門的競爭法律。1993年制定的反不正當(dāng)競爭法在某種意義上反映了90年代初我國的競爭政策，即制止市場經(jīng)濟(jì)中常見的不正當(dāng)競爭行為以規(guī)范改革開放后提出的社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式。正如反不正當(dāng)競爭法第1條規(guī)定：為保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，鼓勵和保護(hù)公平競爭，制止不正當(dāng)競爭行為，保護(hù)經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，制定本法。若干年之后，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)日趨完善，市場競爭日益

6、激烈，許多不正當(dāng)競爭行為以不同方式擾亂了市場經(jīng)濟(jì)，這使已有的法律缺乏調(diào)控，難以發(fā)揮規(guī)范市場秩序的作用。90年代未，我國的經(jīng)濟(jì)改革從面向國內(nèi)改革轉(zhuǎn)向接規(guī)國際市場，以入世為契機(jī)提出建立符合WTO體制的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制。在黨的十五大報告中指出：“健全市場規(guī)則，加強(qiáng)市場管理，清除市場障礙，打破地區(qū)封鎖、部門壟斷，盡快建成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，進(jìn)一步發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用?！笔宕髨蟾嬷羞€指出，“要健全財產(chǎn)法律制度，依法保護(hù)各類企業(yè)的合法權(quán)益和公平競爭，并對它們進(jìn)行監(jiān)督管理。”這些表述反映出國家對今后發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，這也為競爭政策的定位指明了方向。就目前來說，我國的競爭政策是著重于建立一個開

7、放、競爭和全國統(tǒng)一的大市場。正如我國競爭法專家王曉曄博士所說：“為了給企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，使社會主義市場經(jīng)濟(jì)能夠健康有序地向前發(fā)展，我國亟需建立反壟斷的法律制度?！辫b于我國正處于從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，我國的反壟斷法應(yīng)該既反對經(jīng)濟(jì)壟斷，又反對行政壟斷。 可以這樣認(rèn)為，我國今后幾年的競爭政策將以反壟斷為主，反對限制競爭的行政壟斷、禁止嚴(yán)重限制競爭的橫向協(xié)議和縱向協(xié)議、禁止濫用市場支配地位和控制企業(yè)合并。（二）如上所述，根據(jù)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)政策我們在定位競爭政策時應(yīng)考慮以下因素：首先，應(yīng)定位競爭政策的目標(biāo)。目標(biāo)是宏觀意義上的調(diào)控，具有指引、導(dǎo)向作用。競爭政策的目標(biāo)可概括為兩方面：其一，追求資源最佳配

8、置，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)；其二，保護(hù)經(jīng)濟(jì)活動中的競爭體系，達(dá)到市場交易的公正和公平。從理論上看，競爭政策有廣義和狹義兩種含義。廣義的競爭政策是指，影響一國國內(nèi)或與其他國家間的競爭條件或競爭環(huán)境的政策，其適用領(lǐng)域主要是國內(nèi)市場。一般來說，廣義的競爭政策包括：（1）禁止反競爭的商業(yè)行為；（2）排除限制競爭的政府管制；（3）重新改造政府所設(shè)定的獨占領(lǐng)域；（4）商品、勞務(wù)、人員及資金在境內(nèi)及境外的自由移動；（5）遏止濫用市場力量的壟斷行為。狹義的競爭政策是指，各國競爭法的立法及其實施情況，一般是指反不正當(dāng)競爭法和反壟斷法。這兩部法律所規(guī)范的范圍主要是：（1）直接的價格控制；（2）橫向協(xié)議、縱向協(xié)議、合并控制等

9、；（3）壟斷及濫用市場支配；（4）差別待遇、搭售等其他不公平競爭行為。 我們應(yīng)根據(jù)這些目標(biāo)來確定競爭立法。其次，應(yīng)協(xié)調(diào)競爭政策與貿(mào)易政策的互動關(guān)系。確定了競爭政策目標(biāo)后，在具體實施時還應(yīng)考慮競爭政策與貿(mào)易政策的互動關(guān)系，并及時進(jìn)行調(diào)整。事實上，一國在確立競爭政策時總會考慮到本國的貿(mào)易政策，因為貿(mào)易政策與競爭政策彼此是互動的。這種互動表現(xiàn)為二方面：一是沖突性，一是互補(bǔ)性。競爭政策與貿(mào)易政策的沖突一面是基于兩者的基本理念和價值取向不同。例如，競爭法保護(hù)或鼓勵“競爭”，并以保護(hù)消費(fèi)者的利益為宗旨；而貿(mào)易規(guī)范除考慮競爭因素外，還納入其他價值觀念，既有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的也有政治性質(zhì)者，它以保護(hù)國家利益為目的。如

10、此，在某一個具體問題上，其評判的角度有所不同。例如，對于低價銷售行為，從競爭政策的角度來看，只要其行為并不具有掠奪性濫用市場支配地位，并將其有效率生產(chǎn)的利益分享給社會大眾，這是值得鼓勵的；而從貿(mào)易保護(hù)政策的角度，為確保其他競爭者不受傷害，卻會課征反傾銷稅予以制止。除了存在沖突以外，競爭政策與貿(mào)易政策常有互補(bǔ)性。貿(mào)易政策與競爭政策有時有共同的目標(biāo)，即都為了保證貿(mào)易自由與公平競爭，最終使消費(fèi)者獲利。為了達(dá)到這一共同目標(biāo)，二者經(jīng)常存在互補(bǔ)功能。例如，競爭政策的主要目標(biāo)，在保護(hù)、鼓動“競爭”，最終希望消費(fèi)者得以享受價格較低且品質(zhì)較好的產(chǎn)品或服務(wù)；而貿(mào)易政策在于通過各國降低關(guān)稅及取消非關(guān)稅貿(mào)易障礙，開放

11、其國內(nèi)市場，使其他國家的貨品與服務(wù)得以相互流通，進(jìn)而有利于各國的消費(fèi)者?？梢?，兩者的互補(bǔ)功能十分明顯。貿(mào)易與競爭政策的互動關(guān)系在近年來受到關(guān)注，是基于以下兩個原因：第一，雖然競爭政策或競爭法已逐漸被各國認(rèn)可，但競爭法的作用仍然有其局限性。這是因為，競爭法的適用范圍首先在確保國內(nèi)市場的交易秩序與公平競爭，進(jìn)而保護(hù)本國的消費(fèi)者利益。一國競爭政策的基本理念是在創(chuàng)造“國內(nèi)”市場的競爭環(huán)境，以提升“國內(nèi)”資源的使用或配置效率。如此，各國競爭法所規(guī)范的限制競爭行為或不公平競爭行為，大多以國內(nèi)市場交易活動為對象，很少擴(kuò)及國際市場的交易行為。第二，在WTO框架下各成員方的關(guān)稅壁壘消除后，非關(guān)稅壁壘問題仍然存在

12、。其主要原因是，多數(shù)國家的國內(nèi)市場普遍存在反競爭的規(guī)定，或私人反競爭的商業(yè)行為，這使貨物與服務(wù)雖可以自由進(jìn)出國境，但仍無法進(jìn)入他國市場，這一問題在烏拉圭回合結(jié)束后更為凸顯。因此，WTO成立后除繼續(xù)對烏拉圭回合談判成果加以追蹤外，考慮到貿(mào)易與競爭關(guān)系的重要性，而各國在這一領(lǐng)域的意見又分歧較大，于是成立了貿(mào)易與競爭互動工作小組，專門針對相關(guān)問題進(jìn)行討論，希望能夠藉此縮小差距，最終能達(dá)成國際共識，建立一個在WTO框架下的與貿(mào)易有關(guān)的競爭協(xié)議。第三，應(yīng)明確競爭政策在宏觀與微觀方面的具體內(nèi)容。競爭政策的宏觀調(diào)控與微觀指引是一個國家競爭政策的具體體現(xiàn)。入世后我國的競爭政策應(yīng)包括以下具體內(nèi)容：1、明確競爭者

13、具有平等的主體資格。無論是來自國內(nèi)的競爭者還是國外的競爭者，其主體資格在法律上是平等的。如國有企業(yè)與民營企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)、以及不同地區(qū)如東部地區(qū)與西部地區(qū)等，在市場競爭中他們應(yīng)得到同樣的機(jī)會，享受同樣的待遇，適用同樣的法律。目前，對于內(nèi)資企業(yè)，我國仍然存在以所有制為標(biāo)準(zhǔn)劃分企業(yè)類型。如，關(guān)于全民所有制工業(yè)企業(yè)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、私營企業(yè)法，根據(jù)這些法律、法規(guī)及相應(yīng)的規(guī)章，對企業(yè)進(jìn)行身份區(qū)分，給予不同的待遇。國家對國有企業(yè)給予特別的待遇，使其在融資、減債、進(jìn)出口等方面受到特別的優(yōu)惠，其結(jié)果是使國有企業(yè)至今不能成為獨立的市場主體，缺乏市場競爭力。對于外資企業(yè)，我國現(xiàn)行法律仍然存在超國民待遇或低

14、國民待遇的規(guī)定，這顯然與與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定中的規(guī)定不符，這部分規(guī)定將是我們修改、完善的重點內(nèi)容。此外，根據(jù)“市場準(zhǔn)入”原則，我們還應(yīng)該明確競爭者獲得一般意義上的競爭資格與競爭權(quán)利的前提條件和進(jìn)入特定領(lǐng)域與范圍的競爭者應(yīng)具備的前提條件。這是指在明確競爭者平等地位的同時，也應(yīng)該明確某些法律允許的特定保護(hù)對象，這是對主體資格的特殊要求。所謂特定的保護(hù)對象是指，某些在市場競爭中處于劣勢的競爭者“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制的運(yùn)行，往往會給其他競爭者帶來負(fù)面影響，如導(dǎo)致中小企業(yè)的破產(chǎn)與勞動者的失業(yè)等。因此，競爭政策應(yīng)反映對經(jīng)濟(jì)實力弱的中小企業(yè)的特殊保護(hù)。與此同時，界定競爭者可占有市場的產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售的數(shù)量及其比

15、例，適當(dāng)控制競爭者的經(jīng)濟(jì)實力的規(guī)模，為中小企業(yè)的生存與發(fā)展提供競爭的可能與空間，以緩和因過度競爭而產(chǎn)生的社會矛盾。2、明確競爭的領(lǐng)域與范圍。我們應(yīng)根據(jù)WTO對成員國的要求和我國對入世的承諾，逐步開放國內(nèi)市場?，F(xiàn)階段我們應(yīng)根據(jù)“市場準(zhǔn)入”原則來界定我國國內(nèi)的競爭領(lǐng)域與范圍，其中包括確定競爭商品與服務(wù)的種類及其價格構(gòu)成，劃分競爭的行業(yè)、部門、地區(qū)，以及相應(yīng)的條件。例如，1995年國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布了指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定和外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，這是我國首次以法律形式對外公布鼓勵、允許、限制和禁止外商在華投資的范圍。根據(jù)規(guī)定，目前禁止外商投資的具體領(lǐng)域是：新聞業(yè)、廣播影視業(yè)、軍

16、用武器生產(chǎn)業(yè)、以及我國具有優(yōu)勢的傳統(tǒng)輕工業(yè)及國家保護(hù)的動植物資源及稀有的優(yōu)良品種、綠茶、種茶等。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在限制、禁止外商準(zhǔn)入的行業(yè)時我們應(yīng)仔細(xì)衡量外資進(jìn)入的利弊，及時進(jìn)行調(diào)整、放寬。如在某些領(lǐng)域可以靈活掌握，只要不危及國計民生的安全，對促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有巨大作用，可以有禁止改為限制，甚至允許。例如，在電信服務(wù)領(lǐng)域我國一直禁止外商進(jìn)入。入世后，我國將同意外國投資者進(jìn)入電信業(yè)。我國政府承諾，允許外資入注ICP（互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商），允許外商擁有所注資公司49%的股份，2年后可擁有50%的股份。3、明確我國法律所禁止的反競爭行為。反競爭行為主要是指，不正當(dāng)競爭行為、壟斷行為和限制競爭行為

17、，一般是由一個國家的反不正當(dāng)競爭法和反壟斷法來界定其概念和種類。如何決定應(yīng)該禁止的反競爭行為，取決于一國在特定時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭政策。我國在1993年頒布了反不正當(dāng)競爭法，明確規(guī)定了11種不正當(dāng)競爭行為，但我國至今沒有頒布反壟斷法，這使我國入世以后難于應(yīng)付諸多的影響市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的壟斷問題。例如，入世后，更多的跨國公司將通過并購或建立合營企業(yè)方式進(jìn)入我國市場，跨國公司可以憑借其經(jīng)濟(jì)實力和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢取得我國的市場支配地位，進(jìn)而濫用其市場勢力，使我國原本薄弱的民族企業(yè)受到?jīng)_擊，甚至倒閉。為此，一些有識之士已經(jīng)呼吁應(yīng)盡早頒布我國的反壟斷法?！拔覈?dāng)前制定和頒布反壟斷法決不是未雨綢繆，更不是超前，而是我國現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，是我們按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作的要求”。 從國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，20世紀(jì)60年代以來跨國公司為了爭奪國際市場紛紛進(jìn)入發(fā)展中國家，這使許多發(fā)展中國家開始制定本國的競爭法以保護(hù)本國的經(jīng)濟(jì)。如，1974年南斯拉夫頒布了反不正當(dāng)競爭和壟斷協(xié)議法，1984年匈牙利頒布了禁止非正當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動法，1987年波蘭制定了反國民經(jīng)濟(jì)壟斷法等。 可見，我國應(yīng)盡早頒布反壟斷法，重點規(guī)范跨國壟斷行為、限制競爭性協(xié)議、禁止濫用市場支配地位、以及經(jīng)濟(jì)活動中的行政壟斷行為。4、明確競爭法執(zhí)行機(jī)構(gòu)的法律地位與權(quán)力范圍。競爭法的實施依賴于強(qiáng)有力的競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法的