0943001404672尹小軍農(nóng)村宅基地問題的探討

1、湖南廣播電視大學(xué)開放教育、成人教育專科畢業(yè)作業(yè)題 目：農(nóng)村宅基地問題的探討 學(xué) 號(hào)： 0943001404672 姓 名： 尹小軍 分 校： 株洲電大 教 學(xué) 點(diǎn)： 茶陵工作站 指導(dǎo)教師： 王文河 湖南廣播電視大學(xué)教務(wù)處制目 錄一、摘要、關(guān)鍵詞1二、農(nóng)村宅基地的法律基本特征及其概念2三、農(nóng)村宅基地的管理現(xiàn)狀及問題3四、農(nóng)村宅基地的管理對策4五、參考文獻(xiàn)7農(nóng)村宅基地問題的探討摘要:農(nóng)村宅基地具有生活和生產(chǎn)雙重功能，但由于農(nóng)村宅基地?zé)o償無期限和無流動(dòng)的使用制度，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的無序擴(kuò)張，土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的緩慢等。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局，中共十

2、七屆三中全會(huì)專題研究了新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問題。這次會(huì)議,中央第一次把農(nóng)村土地管理制度納入了重要工作日程。新一輪農(nóng)村土地改革的重大突破將集中在農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地領(lǐng)域。而宅基地作為非農(nóng)建設(shè)用地的重要組成部分，有望獲得制度性突破。本文從宅基地管理的現(xiàn)狀入手，分析了存在的主要問題，針對這些問題提出了意見和建議。 關(guān)鍵詞:宅基地 管理 現(xiàn)狀 問題 對策農(nóng)村宅基地問題的探討一、農(nóng)村宅基地的法律基本特征及其概念當(dāng)前關(guān)于我國宅基地問題的法規(guī)政策主要有憲法、物權(quán)法、土地管理法的規(guī)定和國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布、下達(dá)的若干規(guī)定和意見。它們共同對我國農(nóng)村宅基地及使用權(quán)做出了一定程度的規(guī)范和指導(dǎo)。從其性質(zhì)上講，宅基地使

3、用權(quán)是一種用益物權(quán)。我國農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。確立了宅基地所有權(quán)在于農(nóng)民集體。享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民可以依法在集體土地上建造供己居住的住房，并享有所有權(quán)，因此其只能是用益物權(quán)。 宅基地使用權(quán)的取得和使用主體只能是該集體組織的成員，禁止城鎮(zhèn)居民直接買賣宅基地。這項(xiàng)規(guī)定是為了保障農(nóng)民能夠獲得最基本的生活居住條件，同時(shí)防止炒賣農(nóng)村宅基地的不法行為危害到農(nóng)民基本利益。宅基地使用權(quán)的取得原則是“一戶一宅”，獲得方式必須經(jīng)過行政審批程序且無需繳納宅基地使用權(quán)的出讓費(fèi)用。但其二次流轉(zhuǎn)受到限制，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓

4、，單獨(dú)抵押、繼承，也不得單獨(dú)出租。 宅基地使用權(quán)只能用于建造農(nóng)村村民的個(gè)人住宅，而且應(yīng)當(dāng)盡量使用村內(nèi)的空閑地。不得不占用耕地的必須經(jīng)過審批。使用權(quán)的行使要符合劃定的宅基地范圍，照顧相鄰人的合法權(quán)益。宅基地使用權(quán)如果沒有法律規(guī)定的特殊原因不能被任意收回。 以物權(quán)法、土地管理法為代表的法規(guī)政策對宅基地使用權(quán)的規(guī)定旗幟鮮明地以保障農(nóng)民的基本居住需要為目標(biāo)，所規(guī)定的取得無償?shù)母＠?、流轉(zhuǎn)范圍和方式的限制性無不體現(xiàn)對農(nóng)民基本利益和農(nóng)村穩(wěn)定秩序的保障和維護(hù)。從設(shè)定之初我國社會(huì)和農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本情況來看，立法的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)是正確并且適當(dāng)?shù)?。宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了

5、房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。宅基地使用權(quán)是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權(quán)利，宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產(chǎn)場地。宅基地的使用權(quán)也應(yīng)及于地下。（一）集體所有我國1982年憲法規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。 （二）使用主體特定即特定的宅基地僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織特定的成員享有使用權(quán)。農(nóng)村村民申請宅基地只可向本集體經(jīng)濟(jì)組織

6、提出，特定村民申請取得宅基地后只可自己建房不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓。 （三）法律規(guī)定取得方式的單一性和取得方式多樣性沖突（四）一戶一宅根據(jù)我國土地管理法第62條第1款的規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！睆淖置嫔峡催@條規(guī)定再明白不過了，如果一戶農(nóng)民擁有了兩處以上宅基地當(dāng)然就構(gòu)成違法。 （五）不可流轉(zhuǎn)性特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓。也不可以抵押。農(nóng)村宅基地管理問題，是土地管理工作最前沿、最基礎(chǔ)性的工作，是我國農(nóng)村生產(chǎn)生活中最復(fù)雜、最棘手的問題 ，直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的保護(hù)與利用和農(nóng)民的生產(chǎn)生活，直接關(guān)系到國計(jì)

7、民生問題。直接影響到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定以及新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程 二、農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀及問題近年來，黨和政府高度重視把土地資源定位為參與宏觀調(diào)控的主要手段，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定下發(fā)后，特別是國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任文件精神，明確各級(jí)政府是土地管理和耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活觀念的逐漸變化，特別是在中央惠農(nóng)政策的大環(huán)境下，農(nóng)村農(nóng)民住宅建設(shè)空前活躍，由于各地的地理位置、自然條件不盡相同，導(dǎo)致目前農(nóng)民建房還存在著不少的問題，破壞、閑置浪費(fèi)耕地現(xiàn)象隨之大量出現(xiàn)，土地尤其是耕地資源被浪費(fèi)、被占用的違法現(xiàn)象屢禁不止，日益

8、嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。 (一) 農(nóng)民建房處于無政府狀態(tài)，違法占地嚴(yán)重，村莊規(guī)劃執(zhí)行困難近幾年，黨中央、國務(wù)院對建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的高度重視，各相關(guān)部門也要求各地必須制訂村莊發(fā)展規(guī)劃，今后各村莊的發(fā)展和建設(shè)必須按規(guī)劃進(jìn)行。這一政策的出臺(tái)，對于今后合理利用土地、優(yōu)化村莊環(huán)境，改善村容村貌起了很好的規(guī)范作用。但是在實(shí)際操作中，由于有的規(guī)劃起點(diǎn)高、標(biāo)準(zhǔn)高，不太符合實(shí)際，在實(shí)踐中無法操作；有的雖然符合實(shí)際，但要損害到大多數(shù)人的眼前利益，操作起來也困難重重，阻力不小。 農(nóng)民對惠農(nóng)政策在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生誤區(qū)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了對農(nóng)民建自用住宅的收費(fèi)，這一政策深受廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)。但是農(nóng)村村民片面理解農(nóng)村

9、稅費(fèi)改革的政策，認(rèn)為無論在何種情況下，只需要5元錢的工本費(fèi)。于是，農(nóng)村搶占耕地建房成風(fēng)。同時(shí)，無償使用宅基地，使農(nóng)民認(rèn)為耕地保護(hù)與己無關(guān)，對土地(耕地)的重要性、耕地減少的危險(xiǎn)性認(rèn)識(shí)不足或根本沒有認(rèn)識(shí)，助長了濫占亂用耕地現(xiàn)象禁而不止。尤其是近幾年在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大環(huán)境下，進(jìn)一步助長了農(nóng)民濫占土地亂建住房，農(nóng)民建房用地處于無序狀態(tài)，農(nóng)民違法占用耕地的現(xiàn)象十分普遍。 （二）一戶多宅普遍存在目前在農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)戶都有兩處或多處以上的宅基地。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，主要是因?yàn)殡S著人口的增加，原有的居住面積已經(jīng)滿足不了人們的需求。中華人民共和國土地管理法第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基

10、地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。而沒有明確分家立戶的具體條件，對“一戶一基”可以有不同的理解，使農(nóng)民建房立戶“一戶一基”的原則被曲解。另外，對農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴(yán)肅的，但從多年的執(zhí)法實(shí)踐來看，此規(guī)定執(zhí)行難度很大，難以操作到位。（三）宅基地單獨(dú)買賣問題 農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)民對自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是，對農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，國家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。中華人民共和國土地管理法第六十二條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣

11、、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。從目前法律實(shí)踐來看，各地政府對農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn) （四）歧視性制度加劇了城鄉(xiāng)二元分割 在法律規(guī)定上，向來以傾向國有土地為主，嚴(yán)格限制農(nóng)村集體土地的使用和流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上是對農(nóng)村集體土地的歧視待遇。城鎮(zhèn)居民對應(yīng)的是商品房，而農(nóng)民對應(yīng)的是宅基地和農(nóng)宅，商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農(nóng)宅則無法作為資產(chǎn)進(jìn)入市場經(jīng)營，明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距與分割。按照目前頒布的物權(quán)法，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，尚不允許城市居民或村莊以

12、外的其他居民購買村莊的農(nóng)民住房，也就是說，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。三、農(nóng)村宅基地管理的對策（一）加大宣傳力度，嚴(yán)格依法行政各級(jí)政府和國土資源管理部門要加大土地管理法律、法規(guī)和政策的宣傳力度，在農(nóng)村特別要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的宣傳和普及力度，在全社會(huì)形成集約節(jié)約用地的輿論氛圍，提高廣大農(nóng)民群眾依法用地意識(shí)。要切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮其在宅基地管理中的作用。進(jìn)一步健全土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查制度，發(fā)揮村級(jí)土地協(xié)管員的作用，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止土地違法行為。對亂占與濫用耕地建房等違法行為，國土、城管、法院等部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成執(zhí)法合力，堅(jiān)決依法查處。

13、  （二）整理農(nóng)村宅基地    清理空置住宅，“一戶多宅”和閑置宅基地。全面開展宅基地登記發(fā)證工作，界定宅基地邊界和產(chǎn)權(quán)，為宅基地市場提供基礎(chǔ)條件，鼓勵(lì)農(nóng)民向住宅小區(qū)集中，提高土地利用效率。 （三）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度   建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。建立規(guī)范有序的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。   明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的形式包

14、括買賣、出租、抵押等。鑒于宅基地承載的社會(huì)功能和土地資源的稀缺性，為防止濫用宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)牟取不法利益，對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗剖潜匾?。這種限制應(yīng)主要體現(xiàn)為。在堅(jiān)持“一戶只能申請一處宅基地”的原則下，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，不得再申請新的宅基地；堅(jiān)持用途管制原則，明確禁止買賣人擅自將宅基地改變?yōu)樯虡I(yè)用地，謹(jǐn)防利用宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)投機(jī)活動(dòng)；允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅，但應(yīng)規(guī)定城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅面積的最高限額，并開征房產(chǎn)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅或物業(yè)稅）、土地保有稅等，以防止農(nóng)村土地資源的分配不公，減少土地資源的浪費(fèi)，提高土地資源的利用效率。在流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動(dòng)下，宅基地流轉(zhuǎn)勢必加大對耕地保護(hù)的壓力，

15、為切實(shí)保持耕地，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)必須在土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的約束下，強(qiáng)調(diào)并依法嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；規(guī)范并開征不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅，加大對流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收監(jiān)管，促進(jìn)宅基地在保護(hù)耕地的前提下，按規(guī)劃、有計(jì)劃合理流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以采用“法定面積，集中建設(shè)，節(jié)余流轉(zhuǎn)，收益歸己”的方式推進(jìn)集約化用地和土地流轉(zhuǎn)，村集體可以對節(jié)約使用宅基地后節(jié)余的土地進(jìn)行工業(yè)投資、商業(yè)經(jīng)營或農(nóng)民公寓建設(shè)開發(fā)等。流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。建立規(guī)范有序的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn)，徹

16、底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。   明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的形式包括買賣、出租、抵押等。鑒于宅基地承載的社會(huì)功能和土地資源的稀缺性，為防止濫用宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)牟取不法利益，對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗剖潜匾?。這種限制應(yīng)主要體現(xiàn)為。在堅(jiān)持“一戶只能申請一處宅基地”的原則下，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，不得再申請新的宅基地；堅(jiān)持用途管制原則，明確禁止買賣人擅自將宅基地改變?yōu)樯虡I(yè)用地，謹(jǐn)防利用宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)投機(jī)活動(dòng)；允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅，但應(yīng)規(guī)定城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅面積的最高限額，并開征房產(chǎn)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅或物業(yè)稅）、土地保有稅等，以防止農(nóng)村土地資源的分配不公，減少土地資源

17、的浪費(fèi)，提高土地資源的利用效率。在流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動(dòng)下，宅基地流轉(zhuǎn)勢必加大對耕地保護(hù)的壓力，為切實(shí)保持耕地，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)必須在土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的約束下，強(qiáng)調(diào)并依法嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；規(guī)范并開征不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅，加大對流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收監(jiān)管，促進(jìn)宅基地在保護(hù)耕地的前提下，按規(guī)劃、有計(jì)劃合理流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以采用“法定面積，集中建設(shè)，節(jié)余流轉(zhuǎn)，收益歸己”的方式推進(jìn)集約化用地和土地流轉(zhuǎn)，村集體可以對節(jié)約使用宅基地后節(jié)余的土地進(jìn)行工業(yè)投資、商業(yè)經(jīng)營或農(nóng)民公寓建設(shè)開發(fā)等。參考文獻(xiàn)： 1陳士銀 周 飛 吳明發(fā):論新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村宅基地合理利用，安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007年第14期. 2張興武

18、:試析農(nóng)村宅基地問題，科技信息（科學(xué)教研）， 2008年第07期. 3孫 丹:基于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地利用與管理，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2008年第04期. 4于華江 王 瑾:我國農(nóng)村宅基地管理調(diào)查分析基于陜西、浙江和河南等地的農(nóng) 戶問卷調(diào)查，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008年第02期. 5秦兆勛 任金生,農(nóng)村宅基地管理的有效途經(jīng)分析，山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008年第02期. 6江 輝 焦衛(wèi)平 路 婕 徐 丹:關(guān)于中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的探討，中國農(nóng)學(xué)通報(bào)，2007年第12期. 7姜愛林 陳海秋:農(nóng)村宅基地法制建設(shè)的基本現(xiàn)狀與完善對策研究，陜西理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007年第02期.湖南廣播電視大學(xué)畢業(yè)作業(yè)寫作過程記錄表（此頁由學(xué)生填寫）選題經(jīng)過根據(jù)湖南廣播電視大學(xué)法學(xué)畢業(yè)論文選題要求和本人平時(shí)所關(guān)注的問題確定論文題目是“農(nóng)村宅基地的問題的探討”。調(diào)研與材料準(zhǔn)備帶著論文中所遇到的疑問，上網(wǎng)查閱大量的資料，并走訪了馬江鎮(zhèn)政府，馬江鎮(zhèn)長遠(yuǎn)、西沖、麻芫等幾個(gè)村的支部書記。初稿寫作文章分三部分，各部分標(biāo)題如下:一、農(nóng)村宅基地的法律基本特征及概念二、農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀及問題三、農(nóng)村宅基地管理的對策 成文日期：2011年4月