官僚預算最大化理論與財政超收問題探析

1、官僚預算最大化理論與財政超收問題探析     一、官僚預算最大化模型的理論要點    官僚預算最大化理論經(jīng)歷了由最初模型到修正模型的演變。    (一)官僚預算最大化理論的最初模型。    尼斯坎南在1971年出版的官僚機構與代議制政府一書中首次提出預算最大化理論，我們稱之為最初模型。根據(jù)官僚預算最大化最初模型，官僚的目標是實現(xiàn)自身效用最大化，而為了實現(xiàn)自身效用最大化目標，他們會追求總預算的最大化。根據(jù)尼斯坎南的觀點，薪金、津

2、貼、公眾聲譽、權力、恩惠、產(chǎn)出、變革的難易度、管理官僚機構的難易度都是可能會進入官僚效用函數(shù)的變量，除了后面兩個因素之外，其他因素都是預算的正的單調(diào)函數(shù)。根據(jù)此觀點，官僚們可能會因為追求效用最大化而追求薪金、津貼、公眾聲譽等變量的最大化，而這些變量的最大化又通過追求預算的最大化來實現(xiàn)。簡言之，由于追求效用最大化，官僚機構總是在追求本機構總預算的最大化。    (二)官僚預算最大化理論的修正模型。    米格和畢朗哥1974年對最初模型進行了修改。他們認為，官僚最關心的是自由裁量權，所以官僚真正想最大化的是自由裁量的

3、預算。但是，他們同時也認為，自由裁量的預算依賴于總預算。尼斯坎南1975年也對其最初模型進行了修正，他認為，官僚的效用可能是自由裁量的預算和產(chǎn)出(總預算)的函數(shù)。    尼斯坎南1991年再次對其最初模型進行修正：(1)修改了一個假設。即把最初模型中的官僚機構致力于最大化他們的預算的假設改為官僚機構致力于最大化自由裁量的預算的假設。據(jù)此，官僚預算最大理論的核心內(nèi)容由官僚追求總預算最大化修正為追求自由裁量預算最大化。在修正模型中追求總預算最大化成為一個特例。換言之，官僚預算最大化最初模型不再是一個普遍適用的理論，而只是一個特殊情況下的官僚行為理論。(2)放

4、棄了一個假設。即放棄了假設在評估官僚機構的提議時政治資助人是消極的。因為他意識到，政治資助人不僅不是消極的，而且在預算審查過程中政治資助人往往會想法獲取額外的信息，并且，政治資助人與官僚機構之間往往會出現(xiàn)討價還價現(xiàn)象。不過，在修正模型中尼斯坎南保留了原理論的基本框架，僅僅對預算最大化的內(nèi)涵作了修改，即官僚追求的最大化的預算是自由裁量的預算而不是總預算。    尼斯坎南的預算最大化模型是研究官僚預算行為的一個重要理論，無論是最初的還是修正的模型均以官僚的理性選擇為假設前提，實施預算行為的官僚常常會為稀缺資源而進行競爭，他們預算行為的目標都是效用最大化，只不

5、過最初模型以總預算的最大化作為官僚實現(xiàn)效用最大化的目標，而修正模型以自由裁量預算最大化作為官僚實現(xiàn)效用最大化的目標。本文認為修正的預算最大化理論模型的基本觀點及假設條件，更適合用于從官僚預算行為的角度對我國財政超收的根源進行剖析，    二、我國財政連年高額超收問題分析    (一)全國財政超收總體情況。    從1994年分稅制改革至2010年，我國累計實現(xiàn)財政超收3.8萬億元，占累計財政收入的7.92，占累計財政增收的48.4。單從累計數(shù)據(jù)上就不難得出財政超收規(guī)模偏大、比

6、重偏高的結論。再從單個年份看，17年中有9年超收收入占當年財政收入的比重超過了8。尤其是2007年，該年超收7239.18億元，占該年財政收入的16.43，占財政增收的60.5。2008、2009年，受全球金融危機的影響，財政超收現(xiàn)象雖然有所收斂，但超收數(shù)額仍高達2000多億元，而到了2010年，財政超收收入又攀升到9171.51億元，達到歷史新高。另外，據(jù)業(yè)內(nèi)人士保守估計，2011年全年的財政超收額度將在1萬億元以上，遠超2010年(見表1)。    (二)財政超收與超支并駕齊驅。    據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，伴隨著財

7、政超收的是財政超支，即我國財政超收與財政超支并駕齊驅(見表2)。圖1中的全國財政收支預決算偏差率的折線圖清晰地描述了兩者之間的同向變動關系。這種同向變動關系值得我們關注：一是偏高的超收伴隨著偏高的超支，而且先有超收，再有超支。這需要我們更多地關注超收資金的監(jiān)管和使用；二是財政收支連年高額超預算增長，而不是某年的偶然現(xiàn)象，這說明造成超預算增長的客觀因素之外，一定存在著重要的主觀因素。這個主觀因素值得我們?nèi)ネ诰颉?#160;           (三)中央與地方財政超收情況比較。 

8、;   從表3及圖2我們又可清晰地看出，從1994年分稅制改革到2010年，地方的財政超收比重比中央的高，大多數(shù)年份中地方本級財政超收比重要遠大于中央本級，其中1995年、2009年、2010年3年的比重差距更大，這3年中央本級超收占決算收入比重分別為1.16、0.16、1.04，而地方本級超收占決算收入比重卻分別達到了17.16、6.85、11.68。這些數(shù)據(jù)表明，我國地方預算編制的科學性弱于中央，要想提高我國政府預算編制的科學性，地方預算編制存在的問題更不容忽視。    (四)財政高額超收對經(jīng)濟社會的影響。 &

9、#160;  財政高額超收有利有弊，有利的一面是增加了政府可支配資源，使政府可以向民生項目投入更多的資金；不利的一面是可能給經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來很大的負面效應。筆者認為，財政連年出現(xiàn)高額超預算收入，對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展是弊大于利的。    歸納起來，財政高額超收的弊端主要表現(xiàn)在以下三方面：    一是使政府宏觀調(diào)控處于兩難境地。財政高額超收，使得每年最后一個月財政支出數(shù)額巨大，造成年底財政支大于收、財政存款大幅度下降。這會導致貨幣供應擴張，因為年底財政存款的下降，會導致基礎貨幣的投放。由于貨幣乘數(shù)

10、的滯后效應，這種貨幣擴張效果會在下一年初造成寬松的貨幣環(huán)境。值得關注的是，這種擴張效果會形成投資反彈的巨大壓力。另外，短期巨額的財政支出對宏觀經(jīng)濟特別是物價會造成不可低估的影響，很可能對我國目前的宏觀調(diào)控形成逆向調(diào)節(jié)。同時，巨額財政存款在短期內(nèi)減少，通過金融的傳導機制，又會在一定程度上增加中央銀行執(zhí)行貨幣政策的難度。    二是使預算法治受到極大挑戰(zhàn)。預算的本意在于通過預算收支計劃的合理安排，來確定政府活動的范圍和規(guī)模，實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控意圖。并通過預算的嚴格執(zhí)行，來促進政府各項目標的有效實現(xiàn)。預算的權威性來自于它的法律約束性，而財政連年的大規(guī)模超收以及

11、伴隨超收的支出追加極大地影響了預算權威，也與預算本質(zhì)相背離，這種隨意踐踏預算權威現(xiàn)象的反復出現(xiàn)，對于本就軟化的預算約束無疑是雪上加霜。    三是加重納稅人負擔，不利于企業(yè)的發(fā)展和我國中產(chǎn)階層的擴大。這些年財政收     入增加的速度超過了GDP增長的速度，這種現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)展很可能會加重納稅人負擔，極大地阻礙納稅人自身的發(fā)展。全國人大代表葉青教授(2008)認為，確實有一些企業(yè)的稅收負擔在加重，特別是中西部的企業(yè)，它們需要更多資金，進行固定資產(chǎn)更新、自主創(chuàng)新等，但稅收負擔重了以后，完成這方面的任務就比較困難，這不利

12、于企業(yè)的發(fā)展。此外，清華大學蔡繼明教授(2008)認為我國財政收入占GDP的總量偏高，年收入超過12萬納稅登記的政策，不太有利于培育中等收入階層，這些人工作負擔重，家庭負擔重，把稅收負擔重壓在這部分人身上，不太有利于培育擴大中產(chǎn)階層收入的目標。而中產(chǎn)階層的壯大，對縮小貧富差距、促進社會分層更為平衡和合理是十分必要的。    三、官僚預算最大化理論與我國財政超收的主觀因素    我國財政收入長期出現(xiàn)高額超預算增長的原因是多方面的，有客觀因素，如稅收超GDP增長、稅收征管質(zhì)量提高、不可預測因素的出現(xiàn)，等等。也有主觀因素

13、，主要是編制預算的官僚機構存在超收的內(nèi)在動機追求自由裁量預算的最大化。本文僅對造成財政超收的主觀因素進行剖析。        財政超收的產(chǎn)生主要是由于預算編制階段低估了預算收入，因此，應從預算編制機構上剖析財政超收的主觀因素。在我國，財政收入預算編制，主要是依據(jù)年初國家確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值、價格指數(shù)等主要宏觀經(jīng)濟指標的預期增長目標，結合上年財政收入執(zhí)行情況?？紤]稅收政策調(diào)整等增減收因素，并在充分聽取征管部門意見后分稅種測算確定的。具體而言，各級政府收入預算的編制機構是各級財政部門，而財政在編制收入預算的過程中，政府、

14、稅務及其他收入征管機構等也會參與其中，但各自的作用范同和方式是不同的，雖然這些參與收入預算編制的機構的職責與作用不同，但他們都屬于官僚機構。根據(jù)官僚預算最大化修正模型，官僚機構會為了達到自身效用最大化而追求自由裁量預算的最大化。因此，這些官僚機構在編制收入預算的過程中，可能會為了自由裁量預算的最大化而故意低估財政預算收入，從而造成財政收入超預算增長的主觀故意。根據(jù)尼斯坎南的觀點，薪金、津貼、公眾聲譽、權力、恩惠、產(chǎn)出、變革的難易度、管理官僚機構的難易度都可能會進入官僚效用函數(shù)的變量。因此，收入預算編制機構會因為這些變量的影響而做出低估預算的舉動。那么，參與預算編制的機構會： 

15、0;  (1)為了政績和薪金及津貼從而低預測預算收入。對于各級政府的收入執(zhí)收單位而言，預算收入完成情況的好壞，常常被一些政府部門作為考核其政績的主要指標。而對執(zhí)收者個人而言，預定指標的完成情況又與其薪金和津貼掛鉤。簡言之，預算收入完成情況的好壞直接影響收入執(zhí)收者的個人收入和單位的業(yè)績。這就使得被考核單位在編制預算收入時常常打埋伏，從而相對提高預算完成的百分比，以求得更多的個人收入和更好單位業(yè)績。    (2)為了自由支配資金的權力而低估預算收入。一些政府部門故意從低預測和呈報預算收入，從而獲得超收收入以取得相對靈活支配的資金。根據(jù)現(xiàn)行

16、預算法，地方政府對財政超收資金擁有很大的自由裁量權，這意味著，政府部門存在追求自由裁量預算最大化的動力。    (3)為了政府聲譽而追求超預算收入。在全國大力進行民生項目、民心工程建設的大環(huán)境下，各級地方政府紛紛加大民生投資，在我國現(xiàn)有財稅體制下，缺乏財政超收的地方政府很難有錢來自由投資項目，所以，地方政府會想方設法獲得超收資金，而財政超收收入的動用和決策基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，即便實行向人大常委會的通報或報告制度，通常的情形也是先支用、后通報，這必然增加地方政府獲取財政超出資金的動力，同時也促使地方財政超收增長高于中央。  

17、0; 四、結論與政策建議    1994年分稅制改革以來的實際情況表明，無論從全國層面看，還是從各級政府層面看，我國財政超收現(xiàn)象長期存在，而且高額超收與高額超支并駕齊驅，并且數(shù)額越來越大。財政連年高額超收，對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展弊遠大于利，財政超收現(xiàn)象屬于官僚機構的預算行為范疇，根據(jù)官僚預算最大化理論的核心觀點，控制我國財政超收的工作重點應放在消除主觀因素影響方面?；谇懊鎸ω斦宅F(xiàn)象及原因的剖析，筆者認為，適當?shù)貜恼吆椭贫葘用婕右哉{(diào)整是可行且必要的。具體可考慮采取以下措施：    (1)改進評價和獎勵機制，消除由于追求業(yè)績、薪金及津貼而產(chǎn)生的財政超收動力。改變以預算收入完成情況的好壞作為考核部門業(yè)績的指標，并將執(zhí)收者的個人收入與預算收入完成情況進行脫鉤管理，以消除其追求財政超收的內(nèi)在動力。    (2)加強預算法制建設，消除由于追求自由支配權而產(chǎn)生的財政超收動力。盡快修改預算法，限制政府對超收收入的自由支配權，并大力推進政府會計制度改革，從立法和制度建設上為財政高額超收和年底突擊花錢現(xiàn)象設定限制。另外，全國人大還可以通過立法賦予審計部門獨立于政