淺談土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估_以蓮都區(qū)為例

1、土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估我 省 范 圍 內(nèi) 新 一 輪 土 地 利 用 總 體 規(guī) 劃 (2006-成情況、布局實(shí)施情況和規(guī)劃適應(yīng)性進(jìn)行評估,對規(guī)劃 2020年(以下簡稱規(guī)劃已批準(zhǔn)實(shí)施近2年,各地基控制指標(biāo)實(shí)施情況進(jìn)行預(yù)警,形成評估結(jié)論,并根據(jù)評 于保護(hù)和保障的理念實(shí)施規(guī)劃。由于新一輪規(guī)劃在指標(biāo) 估結(jié)論對區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃的后續(xù)實(shí)施提出建議。體系、管制分區(qū)等方面與上一輪規(guī)劃有明顯差別,在規(guī) 劃實(shí)施一定時(shí)期內(nèi)需要及時(shí)考察并糾正新一輪規(guī)劃本身 土地規(guī)劃實(shí)施評估中采用了系統(tǒng)分析法、指標(biāo)評估 及實(shí)施過程中遇到的問題和困難。法、空間分析法、專家咨詢法、因果分析法、比較分析 按照國土資源部先后下發(fā)了國土資廳函2

2、011 法和趨勢分析法等方法。1183號、國土資廳發(fā)201141號等文件,明確了規(guī) 劃修編(修改必須前置開展規(guī)劃實(shí)施評估工作。省國 評估技術(shù)路線:蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃實(shí)施評估按照 土資源廳下發(fā)浙江省土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評估技術(shù) 以下路線進(jìn)行。指南(以下簡稱指南,作為規(guī)劃實(shí)施評估的技術(shù)指 導(dǎo)。麗水市蓮都區(qū)是國土資源部確定首批低丘緩坡未利 用土地開發(fā)利用試點(diǎn)(以下簡稱開發(fā)試點(diǎn)的重要組成 部分,試點(diǎn)首要目的是在保障經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同 時(shí),最大限度保護(hù)耕地,使試點(diǎn)建設(shè)成為耕地保護(hù)示范 區(qū),同時(shí)建設(shè)“臺地工業(yè)、坡地城鎮(zhèn)”。蓮都區(qū)以此為 契機(jī),對蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃進(jìn)行了規(guī)劃實(shí)施評估。蓮都區(qū)規(guī)劃實(shí)施評估目的

3、是為了發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃實(shí)施過 程中取得的成績及存在的不足,為今后完善規(guī)劃實(shí)施措 施,分解落實(shí)規(guī)劃控制指標(biāo)提供依據(jù),也為進(jìn)一步落實(shí) 保護(hù)耕地基本國策、提高節(jié)約集約利用土地程度、保障 經(jīng)濟(jì)社會快速健康發(fā)展提供支撐作用和落實(shí)重大區(qū)域發(fā) 展政策,提供可靠的參考。規(guī)劃實(shí)施評估遵循客觀真實(shí)、綜合科學(xué)、統(tǒng)籌兼顧 和評估前置四個(gè)原則的基礎(chǔ)上,對區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評估。主要包括對區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃的下達(dá)指標(biāo)完(三評估方法(四技術(shù)路線一、評估目的及技術(shù)路線(一評估目的(二評估內(nèi)容浙江省土地勘測規(guī)劃院 倪永華 徐忠國 章 鳴 潘 凡 麗水市國土勘察測繪規(guī)劃院 趙力強(qiáng) 孫 煒圖1 規(guī)劃實(shí)施評估流程圖36二、指標(biāo)執(zhí)行情況評

4、估(一規(guī)劃指標(biāo)評估(三指標(biāo)預(yù)警結(jié)論(二規(guī)劃指標(biāo)評估結(jié)論及執(zhí)行異常原因四、適應(yīng)性評估(一現(xiàn)行土地規(guī)劃與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)性評估 (二剩余新增建設(shè)占用土地指標(biāo)與實(shí)際需求適應(yīng) 性評估三、指標(biāo)預(yù)警(三規(guī)劃與重大經(jīng)濟(jì)社會變化適應(yīng)性評估(一區(qū)級指標(biāo)預(yù)警(二鄉(xiāng)級指標(biāo)預(yù)警預(yù)警內(nèi)容具體包括耕地保有量、新增建設(shè)占用土 地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂萍叭司擎?zhèn)工礦和村莊用地 蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況評估,采用相同 等5項(xiàng)指標(biāo)指標(biāo)。的技術(shù)路線和方法。區(qū)、鄉(xiāng)兩級分別選取有代表性的指 根據(jù)預(yù)警結(jié)果,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中至少有2個(gè)指標(biāo)為中警以 標(biāo),建立指標(biāo)體系,經(jīng)過模型建立、指標(biāo)權(quán)重確定、標(biāo) 上警情。特別需要說明的是在12個(gè)鄉(xiāng)級規(guī)劃中,

5、有9個(gè) 準(zhǔn)化計(jì)算和權(quán)重計(jì)算等過程,得到規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況評 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增建設(shè)占用土地指標(biāo)警情在中級以上,其中有 估分值。7個(gè)鄉(xiāng)級規(guī)劃是由于該指標(biāo)執(zhí)行過慢的原因,導(dǎo)致該指 標(biāo)為中警以上警情。蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況評估,從土地規(guī) 劃指標(biāo)、規(guī)劃效益和土地利用程度和利用變化等3個(gè)方 鑒于蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃指標(biāo)預(yù)警警情至少有1項(xiàng) 面,分別選取了19項(xiàng)和11項(xiàng)指標(biāo)。根據(jù)蓮都區(qū)2005年 指標(biāo)為中級以上,判斷區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃實(shí)施在土地規(guī)劃目 基期年、2020年目標(biāo)年和2010年評估時(shí)點(diǎn)等3個(gè)時(shí)點(diǎn)的 標(biāo)和管理措施未能順利推進(jìn),且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀或趨 指標(biāo)數(shù)據(jù),通過指標(biāo)執(zhí)行情況評估流程得出分值,確定 勢與規(guī)劃目

6、標(biāo)存在偏離,繼續(xù)執(zhí)行規(guī)劃可能會對地區(qū)經(jīng) 評估等級。由于鄉(xiāng)級規(guī)劃中鄉(xiāng)無城鎮(zhèn)用地和城鎮(zhèn)人口, 濟(jì)社會正常發(fā)展形成束縛。建議適時(shí)對現(xiàn)行區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī) 因此鄉(xiāng)級規(guī)劃指標(biāo)評估確定城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)兩種權(quán)重體系。劃進(jìn)行修編,以提高規(guī)劃可操作性和可控性。蓮都區(qū)區(qū)級規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況評估結(jié)果的等級為一 般,蓮都區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)級規(guī)劃中,3個(gè)鄉(xiāng)級規(guī)劃執(zhí)行情況評 估等級為一般,其余9個(gè)鄉(xiāng)級規(guī)劃執(zhí)行情況評估等級為 良好。在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展背景下,選取3項(xiàng)規(guī)劃控制性 標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算中,標(biāo)準(zhǔn)分60分以下的指標(biāo)認(rèn)為執(zhí)行 指標(biāo)和2項(xiàng)規(guī)劃布局情況對今后社會發(fā)展的保障和適宜 異常,區(qū)級規(guī)劃指標(biāo)評估中執(zhí)行異常指標(biāo)有耕地補(bǔ)充 程度進(jìn)行適應(yīng)性評估。量、新增交

7、通建設(shè)用地、人均農(nóng)居點(diǎn)用地和重大項(xiàng)目執(zhí) 蓮都區(qū)現(xiàn)行規(guī)劃與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)度為一般, 行情況等4項(xiàng)。鄉(xiāng)級規(guī)劃指標(biāo)評估中,選取的11項(xiàng)指標(biāo) 指標(biāo)和布局與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求較適應(yīng),但規(guī)劃彈性空 中有5項(xiàng)指標(biāo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都出現(xiàn)執(zhí)行異常情況,分別為耕地 間調(diào)和度較小,僅能滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中用地量較小 補(bǔ)充量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制情況、違法用地占新增 的、不定位的民生用地。建設(shè)占用土地比率、人均城鎮(zhèn)工礦用地和人均農(nóng)居點(diǎn)用 地。執(zhí)行異常的原因包括規(guī)劃指標(biāo)本身指標(biāo)較高、統(tǒng)計(jì) 口徑差異、規(guī)劃編制中考慮不足和規(guī)劃執(zhí)行中未完全按 評估規(guī)劃執(zhí)行一段時(shí)間后,剩余新增建設(shè)占用土地 規(guī)劃進(jìn)度實(shí)施等。指標(biāo)和布局與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需

8、求之間的適應(yīng)性,簡 稱為剩余新增建設(shè)滿足度。評估中將新增建設(shè)占用土地指標(biāo)分為:新增城鎮(zhèn)建 設(shè)、新增村莊建設(shè)、新增交通建設(shè)、新增水利設(shè)施建 對選定的規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控,及時(shí)反映規(guī)劃指 設(shè)、新增其它建設(shè)等5項(xiàng)落地指標(biāo)和規(guī)劃預(yù)留新增建設(shè) 標(biāo)存在的警況,規(guī)劃管理者可根據(jù)預(yù)警結(jié)果糾正執(zhí)行偏 指標(biāo),共6項(xiàng)指標(biāo)。5項(xiàng)落地指標(biāo)中,除新增村莊和新 差,同時(shí)也可作為規(guī)劃評估結(jié)論依據(jù)及是否進(jìn)行規(guī)劃修 增其它建設(shè)外,其它指標(biāo)在剩余年限內(nèi)均不能滿足實(shí)際 編的依據(jù)。需求。已預(yù)留的指標(biāo)僅為可預(yù)留上限的30%,區(qū)政府統(tǒng) 在規(guī)劃實(shí)施效果定量評估的基礎(chǔ)上,對土地規(guī)劃中 籌村莊建設(shè)資源較少。另外,剩余指標(biāo)已不能滿足開發(fā) 的約束性

9、指標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)預(yù)警。根據(jù)監(jiān)測結(jié)果設(shè)定強(qiáng)警、 試點(diǎn)地塊落地。中警、輕警、無警四級警情。麗水市蓮都區(qū)在本輪土地規(guī)劃實(shí)施期間,新增了低 區(qū)級預(yù)警包括耕地保有量、新增建設(shè)占用土地、違 丘緩坡開發(fā)試點(diǎn)政策,屬于國家戰(zhàn)略性區(qū)域政策變化, 法用地、新增建設(shè)占用土地局部調(diào)整、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī) 并屬于發(fā)展類區(qū)域政策變化。?？刂萍叭司擎?zhèn)工礦和村莊用地等7項(xiàng)指標(biāo)?，F(xiàn)行規(guī)劃擬定的發(fā)展方向與重大經(jīng)濟(jì)社會變化方向 蓮都區(qū)區(qū)級指標(biāo)預(yù)警警情較嚴(yán)重,根據(jù)預(yù)警結(jié)果, 基本一致,但因規(guī)劃期間國家戰(zhàn)略性區(qū)域政策變化,引起 7項(xiàng)指標(biāo)中有2項(xiàng)指標(biāo)為中警以上警情,而在新增建設(shè) 蓮都區(qū)區(qū)域發(fā)展的重大變化,也引起上級下達(dá)的規(guī)劃控制 占用土地分類

10、型預(yù)警中,預(yù)警結(jié)果大多在中警以上。指標(biāo)、規(guī)劃布局等都有重大變化。因此認(rèn)為重大經(jīng)濟(jì)社會 變化后,現(xiàn)行蓮都區(qū)土地規(guī)劃已不適應(yīng)新的形勢要求。37探 索 研 究(四低丘緩坡綜合開發(fā)區(qū)塊與規(guī)劃適應(yīng)性分析 (二指南中存在的問題及建議 五、規(guī)劃實(shí)施評估結(jié)論與建議(一評估結(jié)論(二建議七、經(jīng)驗(yàn)體會(一規(guī)劃評估為規(guī)劃編制提供理性參考六、經(jīng)驗(yàn)、問題及建議(一經(jīng)驗(yàn)(二規(guī)劃評估為規(guī)劃實(shí)施提供技術(shù)參考(三規(guī)劃評估為國土資源管理提供技術(shù)依據(jù)開發(fā)試點(diǎn)區(qū)塊與蓮都區(qū)本輪規(guī)劃的建設(shè)用地管制分 1、部分?jǐn)?shù)據(jù)收集較難區(qū)(以下簡稱管制區(qū)的擬合度,直接影響該政策的落 部分縣(市、區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未分到鄉(xiāng)鎮(zhèn);實(shí)。耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)主要來源于農(nóng)用地分等定

11、級成果,時(shí) 根據(jù)試點(diǎn)區(qū)塊分布情況,除禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)無布局 效性較差,缺乏現(xiàn)勢性;外,其他3個(gè)區(qū)內(nèi)均有分布。各試點(diǎn)區(qū)塊落在限制建設(shè) 建議:縣、鄉(xiāng)兩級規(guī)劃評估指標(biāo)體系有差異,選擇 區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、允許建設(shè)區(qū)氛圍內(nèi),分別認(rèn)為不適 有代表性、現(xiàn)勢性強(qiáng)且易收集的資料。應(yīng)、較適應(yīng)和適應(yīng)規(guī)劃。試點(diǎn)區(qū)塊管制區(qū)規(guī)劃不適應(yīng)面 2、指南中部分計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)有待調(diào)整 積占24%,較適應(yīng)面積占53%,適應(yīng)面積僅23%,整體 地區(qū)生產(chǎn)總值平均增長率的計(jì)算方式;適應(yīng)性不高。新增建設(shè)占用土地指標(biāo)預(yù)警,僅考慮了指標(biāo)執(zhí)行過 快的因素,不夠全面。建議:采用通行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算,指標(biāo)評估角度應(yīng)考 慮全面。3、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)矛盾根據(jù)指標(biāo)執(zhí)行情況評估、

12、指標(biāo)預(yù)警和適應(yīng)性評估, 基數(shù)轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)與變更調(diào)查的數(shù)據(jù)差異,導(dǎo)致規(guī)劃實(shí) 蓮都區(qū)規(guī)劃實(shí)施評估結(jié)論為:施評估中存在數(shù)據(jù)邏輯問題。規(guī)劃實(shí)施評估指標(biāo)總體情況良好,但規(guī)劃執(zhí)行異常 建議:在邏輯上存在問題的指標(biāo),僅評價(jià)實(shí)際值 指標(biāo)較多;規(guī)劃實(shí)施既保護(hù)了耕地又促進(jìn)了發(fā)展;規(guī)劃指 (如:終值或變化量,不考慮邏輯關(guān)系。標(biāo)警情趨于嚴(yán)重,應(yīng)加大規(guī)劃執(zhí)行控制;規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會 如村莊用地和耕地保有量:評估指標(biāo)的實(shí)施動(dòng)態(tài)情 發(fā)展適應(yīng)性一般;規(guī)劃即將不適應(yīng)土地管理的需要。況,采用實(shí)際增量;評估指標(biāo)的時(shí)點(diǎn)情況,則采用 2005年規(guī)劃基數(shù)、2020年目標(biāo)值和2010年變更數(shù)據(jù)。根據(jù)蓮都區(qū)規(guī)劃實(shí)施評估結(jié)論,結(jié)合蓮都區(qū)實(shí)際情 況提出

13、以下建議:進(jìn)一步加大補(bǔ)充耕地力度;落實(shí)新的區(qū)域政策;進(jìn) 一步提高預(yù)留新增建設(shè)占用土地指標(biāo);適時(shí)進(jìn)行規(guī)劃修 編。規(guī)劃實(shí)施評估過程中,發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃指標(biāo)體系、指標(biāo) 下達(dá)數(shù)量、指標(biāo)數(shù)據(jù)的邏輯關(guān)系等方面存在一些不足之 處。規(guī)劃實(shí)施評估能發(fā)現(xiàn)規(guī)劃編制的一些問題,為各級 政府、國土資源管理部門及其他職能部門,提供理性參 考,慎重考慮有限土地資源統(tǒng)籌利用、規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)統(tǒng) 1、區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃實(shí)施評估同時(shí)開展籌落實(shí)、規(guī)劃控制指標(biāo)統(tǒng)籌安排、規(guī)劃用地布局統(tǒng)籌協(xié) 考慮到蓮都區(qū)是麗水市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中心,根據(jù)蓮 調(diào)、建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)籌布置,為進(jìn)一步完善土地規(guī)劃提 都區(qū)實(shí)施情況進(jìn)行區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃同時(shí)開展實(shí)施評估, 供參考。區(qū)、鄉(xiāng)兩級

14、規(guī)劃評估過程中相互對比、相互參考,挖掘 深層次經(jīng)驗(yàn)。規(guī)劃實(shí)施評估是以規(guī)劃實(shí)施情況為評估對象,在蓮 2、指標(biāo)執(zhí)行異常原因挖掘都區(qū)規(guī)劃實(shí)施評估過程中,發(fā)現(xiàn)總體指標(biāo)執(zhí)行良好,但 蓮都區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級規(guī)劃執(zhí)行定量評估中,發(fā)現(xiàn)多個(gè)指 也存在部分指標(biāo)執(zhí)行過快、部分指標(biāo)執(zhí)行過慢、部分指 標(biāo)有執(zhí)行異常的情況,分別對執(zhí)行異常的指標(biāo)進(jìn)行了分 標(biāo)執(zhí)行出現(xiàn)偏差等的情況。上述問題,可為規(guī)劃實(shí)施提 析。部分指標(biāo)執(zhí)行情況,在區(qū)級規(guī)劃實(shí)施評估中表現(xiàn)不 供一系列技術(shù)參考,如控制各指標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度、及時(shí)制定 突出,但在鄉(xiāng)級規(guī)劃實(shí)施評估中表現(xiàn)出明顯異常,規(guī)劃 規(guī)劃實(shí)施措施糾偏、及時(shí)進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整等。實(shí)施評估中挖掘了執(zhí)行異常原因,可為下一步指標(biāo)落實(shí) 和規(guī)劃實(shí)施措施制定提供參考。規(guī)劃實(shí)施評估在規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施中點(diǎn)