對城市更新模式的探討

1、關(guān)鍵詞 ：城市更新、舊城改造、舊城改造模式、舊城改造存在的問題 所謂“城市更新”是指對特定城市建成區(qū)內(nèi) （ 包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅 區(qū)、城中村及舊屋村等 ）, 根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序進(jìn)行綜合整治、 功能改變或者 拆除重建的三類更新活動(dòng)。 城市更新不再沿用城中村改造、 舊村改造、 舊城改造 等表述，而采用了更具綜合性、更注重城市品質(zhì)和內(nèi)涵提升的新概念。 作為人類定居和繁衍生息的地方， 城市是人類文明的結(jié)晶， 是人類寄托夢想和希 望之所。快速的城市化， 使城市漸漸出現(xiàn)了這樣或者那樣的諸多問題， 如生態(tài)環(huán) 境的惡劣，城市熱島、工業(yè)化帶來的環(huán)境問題； 城市區(qū)別城市的特性在慢慢消失， 城市建筑趨

2、于單一， 城市風(fēng)格趨于雷同； 城市化使得土地資源變得稀缺， 城市有 土地功能不能滿足城市未來發(fā)展的需求， 城市處于不斷的擴(kuò)張中， 城市人口不斷 膨脹。不斷增長的城市人口與不斷升級的功能需求， 對現(xiàn)代城市的建設(shè)與發(fā)展提 出了許多的要求， 舊城改造便順勢而生。 舊城改造既是城市局部更新的過程也是 個(gè)城市有計(jì)劃、 有步驟地改善其全部物質(zhì)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的過程。 舊城改造歷來是 城市建設(shè)中最復(fù)雜、涉及面最廣的一項(xiàng)社會工程，是涉及到政府、社會、經(jīng)濟(jì)和 公眾等方方面面的綜合性工作，面臨著許多矛盾和挑戰(zhàn)。舊城改造存在的問題 舊城改造過程中存在的問題主要有五個(gè)：（一）市場化舊城改造的運(yùn)作模式。 市場化的舊城改造運(yùn)

3、作模式給公益性的舊城 改造項(xiàng)目加入了不少開發(fā)商自身的意愿， 并不能夠完全代表城市居民的利益， 不 能夠體現(xiàn)以人為本的思想。（二）單一的舊城改造開發(fā)模式。 每一個(gè)舊城改造項(xiàng)目都有著其不同的特點(diǎn)， 需 要我們因地制宜地對舊城改造項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)， 因而需要選擇不同的開發(fā)模式， 開 發(fā)模式的單一只能造成舊城改造項(xiàng)目個(gè)個(gè)都趨于雷同。（三）資金成為舊城改造的瓶頸， 嚴(yán)重阻礙著舊城改造項(xiàng)目的實(shí)施。 舊城改造項(xiàng) 目開發(fā)時(shí)間跨度大， 涉及人員多， 從而需要的資金額也非常的龐大， 改造過程中 的資金問題一直很突出。（四）指導(dǎo)著整個(gè)舊城改造工程實(shí)施的舊城改造制度還不夠完善， 舊城改造的許 多操作不能得到有效的保證。（

4、五）整個(gè)舊城改造過程中， 被拆遷戶的利益和舊城改造工程的進(jìn)度有很大的沖 突。舊城改造模式研究 由以上分析得出，舊城改造過程中存在著很多問題， 要完全避免它們是不可能的， 但是要將問題出現(xiàn)后所產(chǎn)生的損失降低到最小還是可能的， 因而要從源頭開始就 對舊城改造可能會出現(xiàn)的問題做以防備。 首先，要選擇適合自身城市舊城改造的 整體運(yùn)作模式；其次，要針對不同的改造區(qū)域類型選擇適合的開發(fā)模式；再次， 在以上二者都具備的情況下， 針對當(dāng)前預(yù)計(jì)拆遷情況和財(cái)政情況選擇不同的拆遷 和融資模式； 最后，建立健全舊城改造制度體系， 從而使得舊城改造工程得以順 利實(shí)施并有效地促進(jìn)城市未來的發(fā)展。（一）舊城改造整體運(yùn)作模式

5、。 該運(yùn)作模式主要有三種類型， 即政府型、開發(fā)商主導(dǎo)型、 政府主導(dǎo)下的開發(fā)商參 與型。政府型運(yùn)作模式即政府掌握控制權(quán)， 強(qiáng)化住宅的保障功能， 實(shí)施主體不用 開發(fā)商，改造區(qū)域不進(jìn)行商品房開發(fā)， 所建房屋全部用于居民回遷。 開發(fā)商主導(dǎo) 型即將亟待改造土地交給發(fā)展商去進(jìn)行整體規(guī)劃改造， 政府不參與， 發(fā)展商根據(jù) 自身利益去進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。 根據(jù)城市總體規(guī)劃， 政府劃出地塊由開發(fā)商進(jìn)行投 資，獨(dú)立承擔(dān)拆遷補(bǔ)償、安置、回遷和商品房建設(shè)。政府主導(dǎo)下的開發(fā)商參與型 模式，即政府主導(dǎo)下的開發(fā)商參與。 市區(qū)兩級政府共同做好居民的搬遷安置， 進(jìn) 行總體規(guī)劃、 土地開發(fā)和市政設(shè)施建設(shè)， 然后實(shí)行土地招牌掛， 由開發(fā)

6、商組織進(jìn) 行設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營。 開發(fā)商可以是由一家具有良好資質(zhì)、 經(jīng)濟(jì)實(shí)力和舊城改造 經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)獨(dú)立完成， 或者是分片區(qū)由不同的開發(fā)商完成。 這三種類型各有利弊， 我國目前的房地產(chǎn)開發(fā)大都基于開發(fā)商主導(dǎo)型模式。（二）舊城改造項(xiàng)目開發(fā)模式 。 以大規(guī)模和小規(guī)模漸進(jìn)式開發(fā)模式為基礎(chǔ)， 諸多學(xué)者們研究創(chuàng)新了其他舊城改造 模式，如模塊式開發(fā)模式、軟性開發(fā)模式、改造開發(fā)模式、城市歷史文化遺產(chǎn)保 護(hù)模式（“整舊如舊”模式） 、整合開發(fā)模式等。 大規(guī)模改造屬于巴洛克式改造， 它是對現(xiàn)有城市進(jìn)行全盤否定， 追求“宏偉”與“巨大”。 該種改造方式導(dǎo)致最 直接的結(jié)果就是將貧民窟從一個(gè)地方搬到另一個(gè)地方。 由于片面

7、追求城市土地開 發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)效益， 導(dǎo)致很多城市中心區(qū)域的改造缺乏彈性和選擇性， 對城市的 連續(xù)性和多樣性產(chǎn)生破壞性的影響。 因此，簡·雅各布斯認(rèn)為： “大規(guī)模改造并 不能解決城市中現(xiàn)存的問題， 同時(shí)還帶來了一系列新的問題”。 因此，有必要以 漸進(jìn)式小規(guī)模更新改造代替大規(guī)模改造 ， 通過漸進(jìn)式小規(guī)模的整治改造， 該模式不僅可以改善居民的居住條件， 還可以實(shí)現(xiàn)居住社區(qū)與歷史街區(qū)中文化的 繼承與發(fā)展。 模塊式開發(fā)模式是針對大規(guī)模、 多功能的舊城改造項(xiàng)目， 由單一的 開發(fā)商、單次難以直接完成， 利用模塊劃分的思路， 保證模塊的相對獨(dú)立性與完 整性，保證模塊開發(fā)的資金收回， 同時(shí)利用規(guī)劃組與

8、開發(fā)商的互動(dòng)， 保證整個(gè)項(xiàng) 目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 該模式適用于大型的、 需要進(jìn)行全面的功能改變、 開發(fā)目標(biāo)明確 的多功能配套地區(qū)。 軟性開發(fā)模式的突出特點(diǎn)是， 它采用漸進(jìn)式小規(guī)模理論， 在 城市改造過程中不強(qiáng)制居民一次性搬遷， 而是采取邊改造邊搬遷的方式。 改造開 發(fā)模式主要是針對街道進(jìn)行的改造， 旨在快速實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的改造。 首先，大型開 發(fā)商負(fù)責(zé)城市中心區(qū)位較好的街區(qū)改造，將其改造成為大范圍的、高檔住宅區(qū) ； 其次，小型開發(fā)商負(fù)責(zé)不位于或者不挨近城市的中心區(qū)， 但是區(qū)位上仍有改造優(yōu) 勢的區(qū)域， 可以將其改造為小范圍的家庭住宅 ，以此來換取一些公寓住宅進(jìn)行出 售，從而獲得利潤；最后，在區(qū)位沒有優(yōu)勢的

9、區(qū)域，房屋所有者可以用自己的積 蓄改造住宅，或者等到所在區(qū)域租金上升到能吸引小開發(fā)商時(shí)再對街區(qū)進(jìn)行改 造。（三）舊城改造拆遷模式。“陽光”拆遷模式做法是堅(jiān)持以人為本、公開、公平、公正的原則，規(guī)范拆遷行 為，制定好陽光拆遷政策，陽光拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，陽光拆遷管理。把政府有關(guān) 部門的工作毫無保留地?cái)[到群眾面前，接受群眾的監(jiān)督，讓群眾明白拆遷政策、 參與評估裁決、受惠補(bǔ)償安置，堅(jiān)持拆遷公開，保障群眾的知情權(quán)，努力從制度 環(huán)節(jié)上杜絕“暗箱操作”。 該模式源于成都的舊城改造， 在做法上主要有以下兩 點(diǎn)陽光之處：拆遷評估補(bǔ)償方面；實(shí)施拆遷聽證制度，確保拆遷程序的規(guī)范化、 社會化?！安粍?dòng)遷”拆遷模式的核心就

10、是能不拆的盡量不拆， 重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對老建筑 的內(nèi)部設(shè)施進(jìn)行改造，而建筑的外形和結(jié)構(gòu)按照規(guī)劃保持原貌或進(jìn)行適當(dāng)修復(fù)， 對于確實(shí)不能使用的房子或者因改善片區(qū)整體水平的基礎(chǔ)設(shè)施水平， 部分需要拆 除的必須拆除， 修建時(shí)可根據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)范的風(fēng)格特色， 進(jìn)行就地的修建。 該模式也 可以說是一種綜合整治模式， 即在滿足城市形象、 居住條件、周圍環(huán)境的情況下， 不動(dòng)遷原地居民， 由居民自籌資金進(jìn)行改造。 該模式的優(yōu)點(diǎn)是保護(hù)當(dāng)?shù)氐臍v史文 化，保留了城市原汁原味的形象和內(nèi)涵， 維護(hù)了居民原有的生活方式， 解決了全 盤拆遷中可能出現(xiàn)的許多問題， 政府用于拆遷的成本也大大減少， 而且也體現(xiàn)了 政府更多地尊重群眾的利益和意見

11、， 更多地充當(dāng)協(xié)調(diào)角色， 這種改造可謂是深得 民心。“模擬”拆遷模式即在正式發(fā)出拆遷公告前， 所有之前的程序都預(yù)先進(jìn)行 模擬。這種做法的優(yōu)點(diǎn)是避免了被拆遷人認(rèn)為舊城改造是政府與開發(fā)商的單邊行 為的誤解， 大大降低了居民在拆遷中可能產(chǎn)生的抵觸情緒； 避免了群眾因不滿而 可能出現(xiàn)的群體事件等，較好地維護(hù)了社會穩(wěn)定， 大大降低了拆遷中的阻力因素， 加快了拆遷的進(jìn)度。 再者是“自主”拆遷模式， 政府依法明確被拆遷居民土地和 房屋的權(quán)益， 并在整個(gè)過程中進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。 這種做法的最大優(yōu)點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)了 居民、政府、企業(yè)的多贏，將“拆”和“被拆”變?yōu)槔娴墓餐w。但要注意的 是，居民在拆遷中得到的好處主要由

12、居委會主導(dǎo)的拆遷公司掌握， 這就對居委會 的管理能力提出了很高的要求， 而且要防止少數(shù)人壟斷權(quán)力和利益， 產(chǎn)生新的損 害被拆遷人利益的問題。（四）舊城改造融資模式。融資模式有很多種， 但究竟哪種最適合舊城改造項(xiàng)目， 還需要針對項(xiàng)目特質(zhì)進(jìn)行 分析，通過對西方舊城改造經(jīng)驗(yàn)的分析，我們知道舊城改造的發(fā)展必然是 一種政府主導(dǎo)的， 走向三方的合作伙伴關(guān)系， 因而那些注重各方合作的融資模式 就比較適合舊城改造項(xiàng)目，如 PPP 和 PFI 模式， 資產(chǎn)證券化和產(chǎn)業(yè)基金模式 。 PPP 模式即公私合作模式， 是以參與方“雙贏”或“多贏”為理念的新型融資模 式，是指為了完成某些公共設(shè)施服務(wù) （包括公共服務(wù)領(lǐng)域其

13、他服務(wù)內(nèi)容） 而在公 共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成伙伴合作關(guān)系， 簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確 保這些項(xiàng)目的順利實(shí)施。 舊城改造是一個(gè)系統(tǒng)工程， PPP 模式與舊城改造項(xiàng)目的 結(jié)合，以政府作為主導(dǎo)方， 可以積極地制定激勵(lì)政策引導(dǎo)私人機(jī)構(gòu)的進(jìn)入， 一方 面可以緩和政府的財(cái)政壓力， 另一方面從公共管理的角度看， 私人機(jī)構(gòu)的高效率 帶入到公共部門， 有利于提高政府公共部門的績效水平。 資產(chǎn)證券化（ABS 融資） 模式以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)， 以項(xiàng)目資產(chǎn)帶來的預(yù)期收益為保證， 通過在資 本市場發(fā)行債券來籌集資金的一種項(xiàng)目融資方式。 實(shí)質(zhì)是將基于舊城改造或資產(chǎn) 的現(xiàn)金流收入與原始權(quán)益人完全剝離，過戶給特設(shè)信托機(jī)構(gòu)（ SpecialPurpose Vehicle ）， SPV 通過金融擔(dān)保、保險(xiǎn)及超額抵押等方式取得較高的信用評級， 然后以債券的方式發(fā)售給資本市場的投資者， 籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金， 并以設(shè)施 的未來收入流作為投資者收益的保證， 不需要以發(fā)行者自身的信用做債券的償還 擔(dān)保。產(chǎn)業(yè)資金模式中， 舊城改造基金采用杠桿